如何強(qiáng)化和完善對(duì)煤炭行業(yè)的安全監(jiān)管

文/田思敏

如何強(qiáng)化和完善對(duì)煤炭行業(yè)的安全監(jiān)管

文/田思敏

我國(guó)擁有世界上豐富的煤炭資源，不僅是產(chǎn)煤大國(guó)，還是煤炭消費(fèi)大國(guó)。想要實(shí)現(xiàn)煤炭企業(yè)的健康發(fā)展，煤炭的安全生產(chǎn)是重中之重。我們必須正視在安全監(jiān)管上存在的缺陷與不足，理順監(jiān)管關(guān)系，完善監(jiān)管舉措，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管，確保煤炭行業(yè)健康安全發(fā)展，和諧有序發(fā)展。這不僅是擺脫“帶血的GDP”的需要，更是維護(hù)廣大礦工的利益，實(shí)現(xiàn)以人為本的和諧社會(huì)的需要。

一、我國(guó)煤礦安全監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)煤炭安全的監(jiān)管機(jī)制主要有兩個(gè)部分，一個(gè)是煤礦企業(yè)里的安全生產(chǎn)管理部門(mén)，主要責(zé)任是向礦工宣講有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的知識(shí)，加強(qiáng)礦工的安全生產(chǎn)意識(shí)，以及對(duì)企業(yè)日常安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理；另一個(gè)是國(guó)家設(shè)立的煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)。國(guó)家設(shè)立的煤礦安全監(jiān)察局是依照中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法對(duì)各省市地方煤礦安全生產(chǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)督。其主要職責(zé)是對(duì)涉及安全生產(chǎn)的事項(xiàng)進(jìn)行審查批準(zhǔn)（包括批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、許可、注冊(cè)、認(rèn)證、頒發(fā)證照等）或者驗(yàn)收，嚴(yán)格依照有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件和程序進(jìn)行審查和驗(yàn)收，對(duì)不符合有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的，不得批準(zhǔn)或者驗(yàn)收通過(guò)。同時(shí)，定期對(duì)煤礦企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中的安全設(shè)施進(jìn)行檢查，以促進(jìn)煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)。在有安全事故發(fā)生時(shí)，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局還要對(duì)事故進(jìn)行調(diào)查，并處理善后工作事宜。但是我國(guó)現(xiàn)階段的監(jiān)管機(jī)制存在一些問(wèn)題，制約了煤炭行業(yè)的健康發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

一是雙重監(jiān)管體制導(dǎo)致監(jiān)管不力。國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局是承擔(dān)全國(guó)安全生產(chǎn)的綜合性監(jiān)督部門(mén)，在此基礎(chǔ)上，其內(nèi)設(shè)國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局，對(duì)涉及煤礦安全方面的工作進(jìn)行監(jiān)察。這是典型的“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”。國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局實(shí)行中央垂直管理，在“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的格局下，形成以國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局為主的垂直管理體制和煤礦安全地方監(jiān)管的雙重體制。省、地市均設(shè)有安監(jiān)局、煤監(jiān)局，負(fù)責(zé)煤炭的安全監(jiān)管。這樣的雙重監(jiān)管使得機(jī)構(gòu)的職能存在嚴(yán)重的交叉，導(dǎo)致權(quán)力分散，最終造成監(jiān)管不力的局面，大大地降低了監(jiān)管的力度。

二是監(jiān)管執(zhí)行的矛盾問(wèn)題突出。依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第九十四條規(guī)定：“煤礦安全監(jiān)察部門(mén)做出的關(guān)閉煤礦的行政處罰，應(yīng)該報(bào)請(qǐng)縣級(jí)以上人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限做出決定”。這一規(guī)定直接導(dǎo)致國(guó)家煤礦安全監(jiān)管部門(mén)沒(méi)有完全獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)。此外，地方煤炭企業(yè)在拒絕煤礦安監(jiān)部門(mén)的強(qiáng)制關(guān)停指令時(shí)，依據(jù)《煤炭安全管理?xiàng)l例》，國(guó)家煤炭安監(jiān)部門(mén)也沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，必須要移交到相關(guān)的部門(mén)執(zhí)行。這直接導(dǎo)致煤礦安監(jiān)部門(mén)權(quán)力的弱化。此外，在巨大的經(jīng)濟(jì)利益的刺激下，一些地方安監(jiān)部門(mén)無(wú)視地方煤礦存在的問(wèn)題，用拖延的方式確保這些地方煤礦企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益。

三是煤礦安全行政問(wèn)責(zé)制的偏失。每一起煤礦安全事故，均不同程度地與政府官員在行政行為中的不作為和失職有關(guān)。我國(guó)于2001年4月2日頒布實(shí)施了《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的相關(guān)規(guī)定》，這一規(guī)定的實(shí)施，對(duì)于不作為、亂作為的官員有了懲戒的依據(jù)，保障了廣大煤礦工人的權(quán)益。但是，我國(guó)煤礦安全事故的行政問(wèn)責(zé)制也存在著一些偏失，主要表現(xiàn)為行政問(wèn)責(zé)制在執(zhí)行的過(guò)程中被弱化和異化。一些地方政府的行政問(wèn)責(zé)僅僅是為了轉(zhuǎn)移公眾的注意力，被調(diào)離職務(wù)的官員在一段時(shí)間以后，又在別地委以他任，這樣的“假問(wèn)責(zé)”不能切實(shí)起到完善監(jiān)管的作用，最終會(huì)破壞政府的公信力。

二、完善我國(guó)煤礦安全監(jiān)管的有效舉措

現(xiàn)階段加強(qiáng)我國(guó)煤炭企業(yè)安全監(jiān)管的任務(wù)艱巨，依據(jù)國(guó)內(nèi)外煤炭行業(yè)發(fā)展的實(shí)踐，應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善我國(guó)煤炭安全的政府監(jiān)管。

一是要規(guī)范劃分中央與地方之間的關(guān)系以及政府各職能部門(mén)的關(guān)系。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前煤礦安全工作煤監(jiān)、質(zhì)檢、安監(jiān)等部門(mén)共同管理的局面，政府應(yīng)該細(xì)化各個(gè)部門(mén)的職責(zé)，將其法制化、規(guī)范化、制度化，這樣既可以避免職能的交叉和監(jiān)管權(quán)力的分散化，又可以實(shí)現(xiàn)責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。

二是要切實(shí)解決政府監(jiān)管的沖突問(wèn)題。從法律上著手，解決現(xiàn)存的政府監(jiān)管執(zhí)行過(guò)程中中央與地方的沖突。理順國(guó)家煤礦監(jiān)管與地方煤礦監(jiān)管之間的關(guān)系，賦予煤礦安全監(jiān)管獨(dú)立的執(zhí)行權(quán)。雖然現(xiàn)行的一些規(guī)定在相當(dāng)大的程度上約束了煤礦監(jiān)管部門(mén)濫用權(quán)力，但是也導(dǎo)致了對(duì)煤炭企業(yè)安全問(wèn)題整改的滯后。因此，應(yīng)該在一定程度上賦予煤礦安監(jiān)部門(mén)獨(dú)立的執(zhí)行權(quán)力。

三是要確保行政問(wèn)責(zé)制真正落到實(shí)處。行政問(wèn)責(zé)制度使廣大的官員認(rèn)識(shí)到自己不僅僅享有權(quán)力，更大程度上，還承擔(dān)著重要的責(zé)任。這一制度的實(shí)施，對(duì)于遏制礦難的發(fā)生起到了一定的作用。因此在現(xiàn)實(shí)中，要確保行政問(wèn)責(zé)落到實(shí)處，避免“走過(guò)場(chǎng)”的現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)于因不作為和亂作為而導(dǎo)致礦難的官員，要切實(shí)追究其責(zé)任，切實(shí)樹(shù)立政府的公信力。

四是要借鑒西方第三方監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)管力度。我國(guó)的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局實(shí)行的是“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”，這樣的機(jī)構(gòu)在監(jiān)管中容易出現(xiàn)多頭監(jiān)管和監(jiān)管真空?？梢?jiàn)僅僅依靠政府和安監(jiān)部門(mén)的力量來(lái)遏制礦難的發(fā)生是不夠的。因此有必要借鑒西方國(guó)家“第三方監(jiān)管”的經(jīng)驗(yàn)，建立以志愿團(tuán)體、煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等為代表的第三方社會(huì)性的監(jiān)管力量。這里的第三方是依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律成立的，具有專業(yè)性質(zhì)和一定的權(quán)威性、獨(dú)立于煤礦企業(yè)和政府的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外。其合法性、專業(yè)性、權(quán)威性和獨(dú)立性等特點(diǎn)對(duì)于強(qiáng)化煤礦安全的監(jiān)管可以發(fā)揮重要的作用。由此可見(jiàn)，引入第三方的監(jiān)管機(jī)制，是改進(jìn)我國(guó)煤礦安全監(jiān)管機(jī)制的一個(gè)有效途徑。

總之，我國(guó)獨(dú)有的能源結(jié)構(gòu)特點(diǎn)使得煤炭行業(yè)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)，而如何更好地完善煤礦的安全監(jiān)管，是一個(gè)擺在政府和煤炭企業(yè)面前的關(guān)鍵問(wèn)題。我們要正視自身監(jiān)管體制的弊端和缺陷，借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，不斷理順關(guān)系，改進(jìn)監(jiān)管舉措，促進(jìn)煤礦安全監(jiān)管工作的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)中國(guó)煤炭工業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

（責(zé)任編輯：龐永厚）

作者單位：（上海師范大學(xué)法政學(xué)院）