金融危機(jī)下土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資模式改革的分析

摘要：2008年美國(guó)金融風(fēng)暴席卷全球以來(lái)，我國(guó)的金融形勢(shì)也日漸嚴(yán)峻，政府為了控制房地產(chǎn)泡沫而出臺(tái)的限房令，更是使得房地產(chǎn)商紛紛陷入債務(wù)困境。金融危機(jī)下土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資模式改革顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu);融資模式改革

土地儲(chǔ)備中心因身負(fù)土地調(diào)控“蓄水池”和政府融資平臺(tái)的雙重使命，背負(fù)加倍的壓力：一方面在限房令調(diào)控下，土地出讓紛紛流拍；另一方面，銀行還貸催款單接踵而至。融資，不再是各大中小企業(yè)的重要困擾，土地儲(chǔ)備中心作為政府機(jī)構(gòu)，也同樣面臨著艱巨的還貸壓力。

一、當(dāng)前土地儲(chǔ)備融資情況分析

從儲(chǔ)備中心的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)中，就可以發(fā)現(xiàn)其融資困境的根源。土地儲(chǔ)備中心所需資金的來(lái)源主要分為三個(gè)方面：一是政府在土地儲(chǔ)備中心成立時(shí)撥付的啟動(dòng)資金以及財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款；二是經(jīng)財(cái)政部門(mén)從土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備土地出讓收入中劃出6%建立的國(guó)有土地收益基金，用于土地收購(gòu)儲(chǔ)備；三是來(lái)自金融機(jī)構(gòu)貸款。下面將對(duì)這三種融資來(lái)源進(jìn)行分析。

1.財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款

對(duì)于土地儲(chǔ)備的巨額投入，政府投入的啟動(dòng)資金明顯不足。而財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)撥款，往往要等到儲(chǔ)備的土地出讓后以地價(jià)款中的土地成本形式返還給儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，在時(shí)間上不能滿(mǎn)足土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的土地收儲(chǔ)資金需求。而且，在實(shí)施城市規(guī)劃需要等政府行為造成儲(chǔ)備土地供地時(shí)，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)墊付的土地收儲(chǔ)成本往往會(huì)被拖延返還，更大程度的延長(zhǎng)了土地成本回收周期。

2.土地儲(chǔ)備基金

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)[2006]100號(hào)）規(guī)定，財(cái)政部門(mén)應(yīng)從繳入地方國(guó)庫(kù)的土地出讓收入中，劃出一定比例資金，用于建立國(guó)有土地收益基金，主要用于土地收購(gòu)儲(chǔ)備。由于2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)現(xiàn)徹底的“收支兩條線(xiàn)”。所有的土地出讓收入都由地方財(cái)政掌控，直接繳入地方財(cái)政專(zhuān)用帳戶(hù)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)土地出讓收入沒(méi)有支配權(quán)，土地儲(chǔ)備基金也發(fā)揮不了應(yīng)有的作用了。

3.金融機(jī)構(gòu)貸款

當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)的貸款成了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金的主要來(lái)源。而國(guó)際金融風(fēng)暴的影響，導(dǎo)致銀行對(duì)貸款的使用要求嚴(yán)格按照《中國(guó)人民銀行土地儲(chǔ)備貸款管理辦法》第三章第七條，嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備貸款的發(fā)放。土地儲(chǔ)備貸款采取抵押方式的，應(yīng)當(dāng)有合法的土地使用證，貸款抵押率最高不得超過(guò)抵押物評(píng)估價(jià)值的70%，貸款期限原則上不得超過(guò)2年。這一條款大大限制了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的貸款規(guī)模。作為最常用的融資手段，抵押貸款方式最能被金融機(jī)構(gòu)接受。根據(jù)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》，只有抵押人依法有權(quán)處分的國(guó)有土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物才可以抵押。而土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)并非以劃撥、出讓等《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》上規(guī)定的方式取得國(guó)有土地使用權(quán)，而只是代表政府，收回、收購(gòu)或征收國(guó)有土地使用權(quán)，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷(xiāo)土地登記手續(xù)后納入土地儲(chǔ)備，在宗地被重新出讓、劃撥和出租前，該宗地上并未設(shè)置一定年限或無(wú)限期的土地使用權(quán)，其使用權(quán)類(lèi)型往往登記為政府儲(chǔ)備。無(wú)論是儲(chǔ)備地塊的未來(lái)租賃經(jīng)濟(jì)收益還是土地出讓金，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)都沒(méi)有支配權(quán)。根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》，儲(chǔ)備土地在未供應(yīng)前，其臨時(shí)利用的時(shí)間一般不超過(guò)兩年，也就意味著未來(lái)該土地能帶來(lái)的租金經(jīng)濟(jì)收益限于2年期限或更短，并且所有臨時(shí)利用所得全部上繳財(cái)政根據(jù)《擔(dān)保法》，被抵押的房地產(chǎn)在抵押人無(wú)法履行債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)人一般以拍賣(mài)、變賣(mài)該抵押物所得的價(jià)款受償。儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的抵押土地使用權(quán)是由政府機(jī)構(gòu)組織出讓?zhuān)瑥闹蝎@得的土地出讓金因收支兩條線(xiàn)原則，全額上繳財(cái)政，金融機(jī)構(gòu)作為抵押權(quán)人反而無(wú)法優(yōu)先受償。另一方面，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的抵押物還具有一個(gè)弱點(diǎn)，即抵押物價(jià)值受市場(chǎng)波動(dòng)影響很大。在樓市一片“漲”聲時(shí)，金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)價(jià)的基礎(chǔ)上，可發(fā)放不高于抵押物評(píng)估價(jià)值的70%的貸款。而限房令下，土地出讓普遍流拍，土地市場(chǎng)價(jià)一跌再跌，即使能夠順利出讓?zhuān)瑧{借跌至谷底的土地出讓金償還當(dāng)年高高在上的貸款額，也是難以應(yīng)付。

二、當(dāng)前土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資模式的困難

現(xiàn)實(shí)中各地政府視儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為純粹的融資平臺(tái)而忽略其土地“蓄水池”功能，土地抵押貸款往往直接被政府用于城市建設(shè)或其他建設(shè)項(xiàng)目，而在儲(chǔ)備土地出讓時(shí)，各地財(cái)政往往借“收支兩條線(xiàn)”的原則，將土地出讓金全額納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)沒(méi)有其他償還的途徑，最常用的融資方式就是用A地抵押用B地的抵押貸款來(lái)支付。以貸還貸，拆東墻補(bǔ)西墻，陷入了借貸深淵。

三、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資模式改革建議

首先，建議儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的貸款必須專(zhuān)款專(zhuān)用，堅(jiān)決杜絕各級(jí)政府任何名目的挪用。其次，根據(jù)《擔(dān)保法》，金融機(jī)構(gòu)作為抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受償，政府應(yīng)該在堅(jiān)持收支兩條線(xiàn)的大前提下，在儲(chǔ)備土地出讓時(shí)從出讓金中優(yōu)先償付該宗地的抵押權(quán)人，剩余資金再全部上繳財(cái)政，方能體現(xiàn)《擔(dān)保法》的法律精神和“收支兩條線(xiàn)”的原則。再者，要理順儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的債務(wù)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)將設(shè)置在抵押宗地上的貸款期限適當(dāng)延長(zhǎng)，既然該貸款的唯一未來(lái)經(jīng)濟(jì)收益是宗地的出讓金，那么該筆貸款盡可能延長(zhǎng)至宗地出讓之時(shí)。而儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也應(yīng)盡可能縮短貸款周期，對(duì)于抵押土地的出讓情況要預(yù)先有所規(guī)劃，盡量做到長(zhǎng)期儲(chǔ)備地塊用于長(zhǎng)期貸款，短期儲(chǔ)備地塊用于短期貸款，短期貸款與中長(zhǎng)期貸款相結(jié)合，加快資金周轉(zhuǎn)，減少不必要的置換環(huán)節(jié)，降低融資成本。最后，通過(guò)具有針對(duì)性的貸款來(lái)滿(mǎn)足特定目標(biāo)的資金需求，一筆貸款與一宗地綁定，宗地出讓?zhuān)瑒t貸款清償。若被抵押宗地在抵押權(quán)人事先同意的情況下出租的，則孳息的償付應(yīng)當(dāng)在該宗地的租金收益中優(yōu)先受償。