基于運(yùn)籌學(xué)下的公共政策制定探析

【摘 要】公共政策制定是公共政策系統(tǒng)運(yùn)行中的首要環(huán)節(jié)，在公共政策系統(tǒng)運(yùn)行中起著主導(dǎo)的作用。公共政策是為了解決一定的社會(huì)問題而采取的行動(dòng)，如果運(yùn)用合理的政策對(duì)社會(huì)發(fā)展會(huì)有極大的促進(jìn)作用。本文試用運(yùn)籌學(xué)的系統(tǒng)理論來分析如何制定好的公共政策，為構(gòu)建服務(wù)型政府提供良好的途徑。

【關(guān)鍵詞】公共政策制定；運(yùn)籌學(xué)；服務(wù)型政府

一、公共政策與運(yùn)籌學(xué)的理論概述

1．公共政策與公共政策制定。對(duì)于公共政策的定義，目前無論是國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界還是國(guó)外學(xué)術(shù)界并未達(dá)成統(tǒng)一的共識(shí)，仍然是仁者見仁智者見智。我國(guó)學(xué)者對(duì)公共政策的定義主要有：寧騷認(rèn)為：“公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)過由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案?！标愓衩髡J(rèn)為：“政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。”陳振明教授相繼對(duì)公共政策制定也給出了自己的觀點(diǎn)，把它理解為政策形成或政策規(guī)劃，指從問題界定到方案抉擇以及合法化的過程。

2．運(yùn)籌學(xué)系統(tǒng)理論。運(yùn)籌學(xué)問題和運(yùn)籌思想可以追溯到古代，運(yùn)籌一詞出自中國(guó)古代史書《史記·高祖本紀(jì)》：“夫運(yùn)籌帷幄之中，決勝于千里之外。”它和人類實(shí)踐活動(dòng)的各種決策并存。運(yùn)籌學(xué)主要是將生產(chǎn)管理等事件中出現(xiàn)的一些帶有普遍性的運(yùn)籌問題加以提煉，然后利用數(shù)學(xué)方法進(jìn)行解決。運(yùn)籌學(xué)的理念就在于系統(tǒng)性、數(shù)量化、交叉性、最優(yōu)性。運(yùn)籌學(xué)的研究對(duì)象的核心是決策，而決策則是人類的智能活動(dòng)的高級(jí)形式。運(yùn)籌學(xué)是一門應(yīng)用科學(xué)，從管理實(shí)際出發(fā)可以把運(yùn)籌學(xué)看作是一門解決實(shí)際問題的方法。一切運(yùn)籌問題都是由目標(biāo)、條件、決策三者構(gòu)成的。運(yùn)籌學(xué)的任務(wù)是正確提出運(yùn)籌問題，以系統(tǒng)觀點(diǎn)分析問題，制定表達(dá)目標(biāo)、條件、決策的數(shù)學(xué)方法，發(fā)明求解運(yùn)籌問題的算法，尋找在滿足限制條件下達(dá)到目標(biāo)的最優(yōu)決策。

二、現(xiàn)行政策制定系統(tǒng)模式存在的問題

我國(guó)傳統(tǒng)的公共政策制定模式基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，客觀上還存在諸多缺陷和不足。我們必須盡快推進(jìn)政府在公共政策制定上由傳統(tǒng)公共政策制定模式向現(xiàn)代公共政策制定模式轉(zhuǎn)變。從總體來看，我國(guó)傳統(tǒng)公共政策制定模式的弊端主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1．政策制定中缺乏程序理念。目前，我國(guó)傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)決策模式缺乏民主決策理念，缺乏現(xiàn)代科學(xué)的決策方法和手段，易導(dǎo)致決策失誤，并且導(dǎo)致決策成本的居高不下，給社會(huì)公共利益帶來極大的損害，政府決策權(quán)高度集中，政府決策過程也高度封閉，缺乏專家學(xué)者和社會(huì)公眾的參與，政策制定不重視民主和科學(xué)的程序，我國(guó)政府決策的法治化水平還不高，缺乏比較完善的政策制定與執(zhí)行方面的法律手段與法規(guī)體系。

2．政策制定系統(tǒng)不完善。現(xiàn)代化、科學(xué)化的公共政策系統(tǒng)是由信息、咨詢（參謀）、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)所構(gòu)成的大系統(tǒng)。它們是一個(gè)有機(jī)的整體，相互獨(dú)立又相互配合，在政府決策中發(fā)揮重要的功能和作用。當(dāng)前地方政府決策系統(tǒng)的不完善主要體現(xiàn)在決策信息系統(tǒng)決策咨詢系統(tǒng)和決策監(jiān)督系統(tǒng)三個(gè)方面。第一，信息子系統(tǒng)是公共政策制定的一個(gè)基礎(chǔ)，它包含信息的輸入、轉(zhuǎn)換和輸出的過程。政府信息系統(tǒng)收集民情民意的渠道不暢，影響了公共利益的表達(dá)與實(shí)現(xiàn)政府決策中樞獲取信息的渠道過于單一，加上各個(gè)部門利益沖突，容易造成信息的失真。第二，咨詢子系統(tǒng)參與政策的制定，政策系統(tǒng)的良性運(yùn)行對(duì)決斷子系統(tǒng)有較高的要求，決策必須正確合理，規(guī)劃要周密可行。然而目前設(shè)立的決策咨詢機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，因此在決策過程中所起的作用十分有限。而且決策研究機(jī)構(gòu)的專業(yè)性不強(qiáng)，人員總體素質(zhì)不高，能夠給決策層提供的有效建議并不多。再加上民間咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)育不成熟，得不到政府決策者的重視。第三，監(jiān)控子系統(tǒng)主要是負(fù)責(zé)監(jiān)督政策的制定和實(shí)施，以控制政策失誤，確保圍繞總政策目標(biāo)執(zhí)行政策。但是政府現(xiàn)有的決策監(jiān)督系統(tǒng)并未充分發(fā)揮自身功能。當(dāng)前監(jiān)督系統(tǒng)不獨(dú)立，往往受制于決策機(jī)構(gòu)本身，造成監(jiān)督部門不能真正履行監(jiān)督之職，監(jiān)督系統(tǒng)未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、運(yùn)籌學(xué)對(duì)公共政策制定的完善

（1）運(yùn)籌學(xué)在公共政策制定中的合理性。公共政策的制定是政策制定者憑借政策手段需要達(dá)到的一定的政策目的。政策的本質(zhì)及功能是：第一，它集中反映或體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志和愿望，是執(zhí)政黨、國(guó)家或政府進(jìn)行政治控制的工具或手段。第二，政策作為執(zhí)政黨、國(guó)家或政府的公共管理的手段，服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文化的進(jìn)步。第三，政策作為分配或調(diào)整各種利益關(guān)系的工具或手段，是各種利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器。簡(jiǎn)而言之，政策是為人民大眾所服務(wù)的，政府通過制定合理高效的政策來給公民提供便利的服務(wù)。而政策制定的合理性就需要政府人員對(duì)其制定的過程進(jìn)行精確的測(cè)量以及對(duì)制定結(jié)果的反饋。如今，政策的制定正在慢慢以定性研究轉(zhuǎn)為定量研究，定量研究能夠脫離主觀因素，更客觀地去反映事實(shí)，從而達(dá)到研究的目的。在政策制定過程中引入運(yùn)籌學(xué)可以用量化的方法來測(cè)量出一項(xiàng)政策制定的好與壞，甚至可以預(yù)測(cè)出政策執(zhí)行后，公民對(duì)其支持度。（2）運(yùn)籌學(xué)在公共政策制定中的必要性。公共政策制定的過程就是政府依照一定的程序確定政策目標(biāo)，擬訂評(píng)估和選擇有關(guān)政策方案并最終擇定的過程。公共政策是公共管理履行各項(xiàng)功能的基礎(chǔ)，而公共管理有計(jì)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)等各項(xiàng)基本功能。在這些基本功能中，良好的運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)理論，利用數(shù)據(jù)分析等方法來制定政策更具有可行性和合理性。公共政策的實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)利分配，只有讓公眾體會(huì)到公正、公平，公共政策才能很好地貫徹下去。而公平、公正的政策制定就不只是需要定性的分析，更多的是依靠定量的分析。拋棄主觀的人為因素，用數(shù)字這一極具說服力的方法來體現(xiàn)。因此把運(yùn)籌學(xué)運(yùn)用于政策制定中，有可能實(shí)現(xiàn)公共政策的選擇過程和選擇結(jié)果代表公共利益，從而保證對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行公正合理的分配。定性分析是基于管理者的判斷和經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)管理者對(duì)所決策的問題具有豐富經(jīng)驗(yàn)或者所決策的問題相對(duì)比較簡(jiǎn)單，問題的決策就倚重于定性分析，反之當(dāng)管理者缺乏這方面的經(jīng)驗(yàn)或者要解決的問題相當(dāng)復(fù)雜，那么定量分析在管理者的最后決策中將擔(dān)負(fù)非常重要的角色。而定量分析能力的提高則需要學(xué)習(xí)運(yùn)籌學(xué)的思想和方法。運(yùn)籌學(xué)就大有用武之地。在公共政策的制定中，最基本的就是要有豐富的信息來源，以及對(duì)信息的處理技術(shù)。信息的合理收集、加工、傳遞不僅能為政府提供正確的理論來源，更重要的是能夠?yàn)檎哌^程服務(wù)，保證制定出合理的政策并加以有效的執(zhí)行，以取得預(yù)期目標(biāo)。通過一些量化的方法去正確認(rèn)識(shí)公共政策信息在公共政策制定過程中的重要作用和活動(dòng)規(guī)律，建立并完善現(xiàn)有的公共政策制定信息系統(tǒng)，是使公共政策的制定更加科學(xué)化、民主化的必要舉措。

四、結(jié)語

在全球信息大爆炸的時(shí)代，運(yùn)籌學(xué)的卓越之處在于其思想和方法。對(duì)政府來說，運(yùn)籌學(xué)最根本的作用是：可以將各種資源的利用進(jìn)行最優(yōu)化管理，以發(fā)揮資源的最大效用?，F(xiàn)在運(yùn)籌學(xué)的工具也得到了質(zhì)的飛躍，可以用集成的軟件，來代替以前只有數(shù)學(xué)家才能算出的復(fù)雜計(jì)算，這樣就可以讓那些不太懂具體數(shù)學(xué)規(guī)劃算法的管理者，也可以運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)的理念來實(shí)現(xiàn)管理決策的目的。這也是運(yùn)籌學(xué)在新世紀(jì)將得到更大發(fā)展的重要原因之一。利用合理的方法去制定一項(xiàng)正確的政策也是政府實(shí)行服務(wù)型政府至關(guān)重要的一步。

參 考 文 獻(xiàn)

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