服務(wù)行政視野中的居住證制度研究

【摘 要】暫住證制度片面強(qiáng)調(diào)對流動人口的強(qiáng)制管理，違背了服務(wù)行政的時(shí)代理念，取而代之的居住證制度則充分展現(xiàn)了政府的服務(wù)職能，因而具有進(jìn)步性；但作為一項(xiàng)正在成長的制度仍需要完善，本文論證了居住證制度產(chǎn)生的必然性，并以《武漢市居住證管理暫行辦法》為例進(jìn)行規(guī)范分析，提出了居住證制度完善的改革思路。

【關(guān)鍵詞】居住證；服務(wù)行政；完善

一、導(dǎo)論

隨著改革開放的不斷深入，流動人口這一特殊群體的規(guī)模日益擴(kuò)大，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站發(fā)布的2011年我國人口總量及結(jié)構(gòu)變化情況數(shù)據(jù)顯示，2011年我國流動人口數(shù)量為2.30億，比2010年增加828萬人，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未完全改變的社會體制下，作為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的有生力量，流動人口的存在及其壯大為當(dāng)前的城市管理帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，由于過度注重對流動人口進(jìn)行強(qiáng)制管理而忽略了流動人口權(quán)益的保障，曾經(jīng)的暫住證制度在強(qiáng)烈的質(zhì)疑聲中淡出歷史舞臺，取而代之的居住證制度則以服務(wù)型管理為價(jià)值導(dǎo)向逐步走向公眾視野，居住證是在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的社會背景下政府對流動人口進(jìn)行管理的衍生物，是由一系列流動人口管理制度演化而來的。該制度為流動人口的管理搭建了人性化的政策平臺。

目前我國已有廣西、安徽、陜西、山東、甘肅等省份宣布已經(jīng)或者即將實(shí)施居住證制度，從已經(jīng)出臺的相關(guān)規(guī)范分析，居住證制度規(guī)定了流動人口可以享有的公共服務(wù)及權(quán)益范圍，進(jìn)一步淡化了城鄉(xiāng)居民在社會福利待遇方面的差別，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)人口之間的融合，但就制度本身而言，居住證制度仍然需要更加合理和完善的規(guī)范設(shè)計(jì)，才能最大程度發(fā)揮其社會效能，進(jìn)而為我國的戶籍改革奠定良好的社會基礎(chǔ)，本文主要以2011年3月15日實(shí)施的《武漢市居住證管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》為研究文本，著重對《暫行辦法》進(jìn)行規(guī)范性分析，并對相關(guān)制度的建設(shè)提出合理化的對策。

二、居住證制度是公共行政職能轉(zhuǎn)換的必然選擇

盡管我國現(xiàn)行憲法并沒有賦予公民遷徙自由權(quán)，但我國于1998年10月5日在聯(lián)合國總部簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第12條明確規(guī)定，“合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由”，我國憲法學(xué)者在遷徙自由權(quán)入憲的問題上基本達(dá)成了肯定的共識，對流動人口實(shí)行暫住證制度管理的做法限制公民在不同地域之間的自由流動，一定程度上侵犯了公民的遷徙自由權(quán)，更重要的是從暫住證的功能來看，暫住證是行政機(jī)關(guān)予以準(zhǔn)許持證者從事特定活動的證明文件，流動人口如果要參加駕校培訓(xùn)、買車、按揭貸款甚至四六級考試、注冊會計(jì)師等大型考試，都必須持有暫住證，這些規(guī)定無不折射出行政部門對流動人口進(jìn)行強(qiáng)制性管理的傳統(tǒng)的行政理念，而且政府部門執(zhí)法方式粗暴，甚至把暫住證作為部門創(chuàng)收的工具，嚴(yán)重地侵犯了流動人口的合法權(quán)益，這些都成為暫住證制度廣為詬病的硬傷。那么，在流動人口的管理方面行政機(jī)關(guān)究竟應(yīng)該進(jìn)行怎樣的定位？對這個(gè)問題的回答涉及到政府的價(jià)值定位問題。政府的價(jià)值是指作為客體的政府對于作為主體的國家和公民的意義和需要的滿足，從政府和國家的關(guān)系來看，政府的價(jià)值主要體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志和利益，從政府和公民的關(guān)系來看，既然公民將自己的一部分權(quán)利讓渡給政府以便其保護(hù)自身利益，政府的價(jià)值就在于政府必須具有管理和服務(wù)功能以促進(jìn)和確保公共福利，維護(hù)和發(fā)展公共利益。從上述原理可得知，流動人口的管理事關(guān)這一群體的重大權(quán)益，政府必須轉(zhuǎn)變公共行政管理職能，以服務(wù)流動人口為中心，積極回應(yīng)公眾的訴求，及時(shí)調(diào)整自己的公共政策，以便更好地為流動人員服務(wù)，而不是視他們?yōu)楹樗瞳F，步步為營，這正是居住證制度出臺的必然所在。居住證制度和暫住證制度的最大的區(qū)別在于價(jià)值取向不同。暫住證制度立法主要是為公安機(jī)關(guān)治安管理服務(wù)的，以管理為主旨，有明顯的“重管理輕服務(wù)”、“重義務(wù)輕權(quán)利”傾向，而居住證制度立法是以服務(wù)管理、權(quán)利保障為主旨，強(qiáng)調(diào)服務(wù)和管理并重，根據(jù)“權(quán)利與義務(wù)對等”等原則進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)；在平等人權(quán)觀念深入人心的背景下，如果政府固守傳統(tǒng)的管制流動人口方式，勢必會激化公眾對政府的不滿情緒，加深政府的信任危機(jī)，實(shí)施居住證制度則可以滿足流動人口多方面的利益訴求，適應(yīng)了建設(shè)服務(wù)型政府的要求，是新形勢下政府決策的必然選擇。

三、規(guī)范分析《暫行辦法》的制度特征

1．立法價(jià)值體現(xiàn)服務(wù)型管理理念。許多學(xué)者認(rèn)為，居住證制度取代暫住證只能作為新一輪戶籍制度改革的過渡性手段，其功用的指向性較強(qiáng)，盡管如此，居住證制度的規(guī)定可以讓流動人口在一定程度上享受和當(dāng)?shù)鼐用裢鹊母＠觯葹橹匾氖蔷幼∽C制度在立法價(jià)值取向上凸顯了服務(wù)型管理的行政理念。這一理念在《暫行辦法》中體現(xiàn)的比較深刻?！稌盒修k法》第四條規(guī)定，“《武漢市居住證》是非本市戶籍人員在本市居住和享有居住地公共服務(wù)的合法憑證?！痹摋l直接將居住證與公共服務(wù)相掛鉤，蘊(yùn)含了政府部門對流動人口進(jìn)行服務(wù)管理的行政理念，即不再一味地強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制管理，而是著重要求政府為流動人口提供公共服務(wù)，滿足流動人口對公共物品的一般需求。當(dāng)前，世界上許多國家都在積極重建政府與公民的關(guān)系，擴(kuò)大政府與公民的信息溝通渠道，根據(jù)公民的普遍需求決定政府提供什么服務(wù)以及如何提供服務(wù)，為此，中共十七大報(bào)告也提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)和任務(wù)，《暫行辦法》以規(guī)范的形式踐行了這一先進(jìn)的行政理念，值得肯定。

2.適用對象范圍具有廣泛性。相對于其他省市的立法而言，武漢市人民政府出臺的《暫行辦法》在適用對象方面并沒有做出明確的限制，將享受流動人口福利待遇的門檻降低到普通民眾都能夠承受的水平，使武漢市政的公共服務(wù)可以最大程度地惠及到非武漢市戶籍的流動人口。如《暫行辦法》第十四條規(guī)定，“年滿16周歲的非本市戶籍人員，因務(wù)工、經(jīng)商、就學(xué)等擬在本市居住30日以上的，應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定申請辦理居住證；申請辦理居住證的，不再另行辦理居住登記?！痹摋l將辦理居住證的條件僅僅局限在年齡及居住期限兩個(gè)方面，對流動人口的道德品行、職業(yè)性質(zhì)、社保繳費(fèi)情況、住所等情況不做統(tǒng)一要求，這樣的規(guī)定充分顯示出武漢這座中部中心城市以更寬博的胸懷吸引優(yōu)秀人才參與城市建設(shè)的姿態(tài)，使流動人口權(quán)益的平等保障具有相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)。

3．權(quán)益保障內(nèi)容具有現(xiàn)實(shí)性。《暫行辦法》第二十一條以列舉的方式規(guī)定了持居住證的流動人口可享有的九項(xiàng)具體的公共服務(wù)，涉及到社會保險(xiǎn)、子女教育、計(jì)劃生育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)等多個(gè)方面，這些服務(wù)事項(xiàng)與流動人口的生活休戚相關(guān)，在城市公共資源有限的情況下，上述服務(wù)事項(xiàng)保證了流動人口生活的基本需要，也是武漢市政府基于自身經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的實(shí)際狀況對流動人口做出的服務(wù)承諾，既不顯得空泛，又不過于狹隘，尤其在法律保障方面，《暫行辦法》第三十四條明晰了政府機(jī)關(guān)及其工作人員違反規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。從另外一個(gè)方面來看，上述設(shè)定從反面設(shè)定了政府機(jī)關(guān)為流動人口提供公共服務(wù)的職責(zé)，從而使流動人口的權(quán)益切實(shí)可行。

四、進(jìn)一步完善《暫行辦法》的改革思路

1．?dāng)U大公眾立法參與。以政府規(guī)章形式出臺的《暫行辦法》一共六章三十七條款，其內(nèi)容基本涉及到流動人口管理的方方面面，然而一紙《暫行辦法》終究也無法承載流動人口過多的權(quán)利期待，《暫行辦法》所賦予流動人口的權(quán)益更多還是基于政府的制度選擇，權(quán)益的種類以及范圍由政府根據(jù)城市管理和服務(wù)的限度所決定，由于在整個(gè)立法過程中流動人口參與行政決策的廣度和深度直接影響著他們自身的權(quán)益得失，因此，建議政府在相關(guān)立法的完善中為流動人口提供參與行政行為的條件和機(jī)會，讓流動人口享有的權(quán)益更加具體和真實(shí)，避免流動人口在政府決策中因話語權(quán)的缺失而無法獲得利益博弈的有利地位。

2．選擇自由管理方式?！稌盒修k法》對流動人口的管理采取兩條線的做法，即區(qū)分不同情況要求流動人口辦理居住登記及申領(lǐng)居住證，凡是在市行政區(qū)域內(nèi)擬居住3日以上30日以下的，包括探親、訪友、旅游、出差、就醫(yī)在內(nèi)的流動人員都應(yīng)該申報(bào)居住登記；凡是居住30日以上的，包括務(wù)工、經(jīng)商、就學(xué)等在內(nèi)的流動人員應(yīng)該申辦居住證。居住證制度的本意是為流動人口提供更加完善的公共服務(wù)，如何在管制和服務(wù)的張力中尋求適當(dāng)?shù)钠胶馐钦枰?jǐn)慎對待的問題，就兩者的關(guān)系而言，管制是手段，服務(wù)是目的，管制松弛有度，服務(wù)才能落到實(shí)處。《暫行辦法》的規(guī)定采取強(qiáng)制的手段為流動人口提供公共服務(wù)，這種一刀切的做法依然將流動人口作為管理的客體，無視流動人口自由選擇的權(quán)利，申而言之，流動人口應(yīng)該有權(quán)利決定是否接受居住證管理服務(wù)，而不是被動地納入到公共服務(wù)管理體系之中，強(qiáng)制的結(jié)果只會適得其反，相對人會因?yàn)槌绦蚍爆嵅辉傅怯浕蛘呱觐I(lǐng)居住證，政府部門則因?yàn)殡y以落實(shí)登記情況會承擔(dān)行政失職的責(zé)任，從這個(gè)意義上講，《暫行辦法》的規(guī)定具有立法浪漫主義的特質(zhì)，這也是目前地方政府實(shí)施居住證制度的通弊所在。如果將“當(dāng)為模式”轉(zhuǎn)化為“可為模式”，賦予流動人口自由選擇公共服務(wù)的權(quán)利，則更直接體現(xiàn)政府行為的服務(wù)職能。

3．提高立法語言精度。法與語言之間的關(guān)系密不可分，所有的法律規(guī)范都以語句的形式表達(dá)，可謂語言之外不存在法，法律規(guī)范只有以一般人能夠獲得最低限度的理解的方式表達(dá)出來，才能實(shí)現(xiàn)法律調(diào)整社會關(guān)系的任務(wù)，因此，法律工作者必須努力保持專業(yè)術(shù)語的可理解性和明確性，避免法律術(shù)語成為普通民眾不可逾越的語言障礙。如果以這樣的標(biāo)準(zhǔn)來評價(jià)，我們會發(fā)現(xiàn)《暫行辦法》中的語言有許多改進(jìn)的空間，如《暫行辦法》第二十條對“市、區(qū)人民政府有關(guān)部門和承擔(dān)公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)以及商業(yè)服務(wù)組織”就缺乏明確的界定；第二十一條規(guī)定了居住證持有人的可享有的十項(xiàng)公共服務(wù)，但九項(xiàng)都采用了“準(zhǔn)用性法律規(guī)范”的表達(dá)方式，這些服務(wù)的享有必須符合“規(guī)定”的條件，至于規(guī)定為何《暫行辦法》則語焉不詳，這就為執(zhí)法部門的管理帶來極大的操作空間，而流動人口享有的服務(wù)很可能因?yàn)檫@樣那樣的“規(guī)定”大打折扣，甚至淪為一紙空文。所以，建議立法者努力提高法律語言的準(zhǔn)確性，以免給適法者和守法者帶來困擾和不便。

4．優(yōu)化行政處罰措施?！稌盒修k法》第五章詳細(xì)規(guī)定了對違反居住證制度規(guī)定的相關(guān)人員實(shí)施法律制裁的形式，其中針對流動人口的制裁規(guī)定有三條，多為行政處罰措施，且都涉及到財(cái)產(chǎn)罰的內(nèi)容，這種相對單一的處罰形式有諸多弊端，對于流動人口而言，無疑增加其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對政府部門而言，容易落下政府靠管理搞創(chuàng)收的口實(shí)，加速公共行政信任的危機(jī)，這種無形的損失無法估量，為避免重蹈暫住證制度覆轍，建議立法減少行政罰款的種類及數(shù)額，增加聲譽(yù)罰的種類，并將相關(guān)的處罰決定載入公民信用檔案，通過這種方式增加政府與流動人口之間的相互信任，促使流動人口加強(qiáng)自律，以充分實(shí)現(xiàn)居住證制度的服務(wù)功能。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]中國網(wǎng)．2011年我國人口總量低速增長、流動人口繼續(xù)增加．

2012-01-18

[2]王學(xué)輝等．行政權(quán)研究[J]．北京：中國檢察出版社，2002（272）

[3]丁祖年，湯達(dá)金．流動人口立法及制度安排[J]．法治研究．2008（8）