西部城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀及對策分析

[摘要]新疆特殊的地理和生態(tài)條件，薄弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)及敏感的政治地位，使得其城鎮(zhèn)建設(shè)有其特殊性。本文從城鎮(zhèn)規(guī)劃的角度出發(fā)，結(jié)合近年參與中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃的經(jīng)歷，對新疆城鎮(zhèn)發(fā)展進行了剖析，指出在規(guī)劃編制過程中存在的一些問題，并針對這些問題提出一些解決問題的措施和建議。

[關(guān)鍵詞]西部；城鎮(zhèn)規(guī)劃；對策

城鎮(zhèn)化是一個變鄉(xiāng)村人口為城鎮(zhèn)人口的過程，是一個增長社會利益的過程，它涉及到農(nóng)民、市民、開發(fā)商、地方政府等不同利益主體的利益關(guān)系，他們的目標不完全一致。而城鎮(zhèn)規(guī)劃作為城鎮(zhèn)發(fā)展的一個重要調(diào)控手段，也就成為城鎮(zhèn)化過程中不同利益集團相互博弈的舞臺。同時，在全球化背景下，在市場與政府宏觀調(diào)控的雙重作用下，城鎮(zhèn)規(guī)劃又被賦予了籌資、參與市場營銷以及售后服務(wù)等新的功能。相對于這些被賦予的重要使命，十余年未經(jīng)調(diào)整的中國城市規(guī)劃體制“不堪重負”。近期新疆城鎮(zhèn)化的發(fā)展特征怎樣？對城鎮(zhèn)規(guī)劃有何影響？新形勢下的城鎮(zhèn)規(guī)劃又主要存在哪些問題？如何才能使規(guī)劃的功能得到更有效的發(fā)揮？這是本文著重要回答的問題。

一、西部城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀

規(guī)劃是帶引和指導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的龍頭。一個科學(xué)、先進、實用的規(guī)劃，是保證城鎮(zhèn)建設(shè)健康、合理、有序發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。由于新疆省城鎮(zhèn)化發(fā)展程度低，城鎮(zhèn)規(guī)劃水平也不高，或多或少存在著一些問題，尤其是城市的新區(qū)開發(fā)規(guī)劃與中城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，問題更為明顯：

（1）重視外在要素規(guī)劃而忽視內(nèi)涵要素規(guī)劃。目前新疆省各地非常注重大力推進城鎮(zhèn)化進程，希望通過城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張達到帶動經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。因此在城鎮(zhèn)規(guī)劃方面?zhèn)戎赜诔擎?zhèn)發(fā)展的外在要素而忽視內(nèi)涵要素的規(guī)劃。主要表現(xiàn)在：其一，重城鎮(zhèn)規(guī)模規(guī)劃輕產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。有的城鎮(zhèn)規(guī)劃只重視城鎮(zhèn)的平面擴張，對城鎮(zhèn)的建設(shè)用地一擴再擴，甚至超越城鎮(zhèn)環(huán)境承載力如交通、用地、地質(zhì)、生態(tài)環(huán)境容量和經(jīng)濟發(fā)展階段，爭取擴大城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模，而對城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐如主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)確定、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整等規(guī)劃重視不夠，忽略了城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)功能的有效提升和擴大就業(yè)的根本目標，使得土地的城鎮(zhèn)化遠遠快于人口的城鎮(zhèn)化。其二，重硬件設(shè)施的建設(shè)與布局規(guī)劃輕公共服務(wù)規(guī)劃。一些能夠體現(xiàn)城市外觀效果的寬闊廣場、寬廣馬路、辦公大樓、商貿(mào)中心等工程項目，成為規(guī)劃的主要內(nèi)容，而對廣大人民迫切需要的基本公共服務(wù)如就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、防災(zāi)減災(zāi)等方面的規(guī)劃不夠重視，即使規(guī)劃中有相應(yīng)內(nèi)容，也大多是做做表面文章，缺乏可操作性。這種忽視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，忽視城鎮(zhèn)建設(shè)品質(zhì)與內(nèi)涵的做法，會造成土地資源和基礎(chǔ)設(shè)施的嚴重浪費，“造就”一批產(chǎn)業(yè)空心化、人居品質(zhì)低下的城鎮(zhèn)，不利于新疆省加快推進城鎮(zhèn)化。（2）城鎮(zhèn)規(guī)劃政府做得多，公眾參與少。當前新疆省的城鎮(zhèn)規(guī)劃幾乎全部是由政府部門來執(zhí)行的，雖然也提倡公眾參與，但實際公眾參與的程度很低。一般是在在規(guī)劃編制之前，象征性地征求有關(guān)方面意見，在規(guī)劃方案編制完成之后，將規(guī)劃成果向公眾公開展示一下，讓公眾了解有關(guān)規(guī)劃的內(nèi)容，并征求公眾簡單的意見。而搜集到的公眾意見很難反應(yīng)到規(guī)劃成果中，所謂的展示與公眾參與成了城鎮(zhèn)規(guī)劃的一種宣傳方式。這些做法雖然在一定程度上考慮到公眾的需要，避免了規(guī)劃的片面性，但和真正意義上的公眾參與規(guī)劃，還有很大的差距，因此公眾參與對規(guī)劃決策在許多地方還不能產(chǎn)生實質(zhì)性的效果。（3）城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏特色。特色是城鎮(zhèn)之魂，無特色的城鎮(zhèn)不會有魅力。當前新疆省一些城鎮(zhèn)的規(guī)劃缺乏特色，除了城鎮(zhèn)名稱、地理位置、區(qū)域面積不同外，大多都是整齊劃一的居住區(qū)、熱鬧繁華的商業(yè)區(qū)、高樓林立的商務(wù)區(qū)、綠草茵茵的公園區(qū)、寬大無物的文化廣場區(qū)等，除了建筑的造型略有區(qū)別外，實在看不出這一城鎮(zhèn)與另一城鎮(zhèn)相比有什么明顯的區(qū)別；不管地形、地貌，道路多以棋盤式為主，公建都是四方、條狀格局。因此城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間的差異越來越少，不同城鎮(zhèn)的地方特色不夠明顯，城鎮(zhèn)也因此喪失了獨特的魅力。（4）城鎮(zhèn)只重視自身發(fā)展，忽略城鎮(zhèn)體系的指導(dǎo)和約束作用。城鎮(zhèn)的發(fā)展，需要合理的定位，需要在全省城鎮(zhèn)體系及所在地市城鎮(zhèn)體系發(fā)展格局中找到自身發(fā)展的方向與重點，與周邊城鎮(zhèn)錯位發(fā)展，并不是所有的城鎮(zhèn)都適合發(fā)展為中心城市或中心鎮(zhèn)，但新疆省某些城鎮(zhèn)的規(guī)劃，往往只從城鎮(zhèn)本身出發(fā)來考慮問題，單純地就城鎮(zhèn)論城鎮(zhèn)，忽略了其所在的城鎮(zhèn)體系，過分擴大各自的中心地位和對外所產(chǎn)生的吸引力，規(guī)劃提出要發(fā)展成為某個地區(qū)的中心城市，如果一個地區(qū)個個城鎮(zhèn)都是中心鎮(zhèn)，那么結(jié)果會是誰也成不了中心。

二、西部城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)對策

（1）合理確定城鎮(zhèn)規(guī)模。根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)律，新疆城鎮(zhèn)化已進入加速發(fā)展的階段，新疆經(jīng)濟正處于快速、穩(wěn)定發(fā)展的新階段。隨著國家戶籍制度改革的深入，城鎮(zhèn)化的速度肯定會進一步加快，但是我省各鎮(zhèn)的發(fā)展水平相差較大，在對城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模進行預(yù)測時，不應(yīng)脫離原有城鎮(zhèn)化水平和現(xiàn)狀城鎮(zhèn)規(guī)模，盲目提高各種預(yù)測數(shù)據(jù)。將城鎮(zhèn)內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口都計算在城鎮(zhèn)人口中，以提高城鎮(zhèn)化水平和擴大城鎮(zhèn)建設(shè)范圍。過分注重城鎮(zhèn)化數(shù)量因素，而忽略質(zhì)量因素，這種虛假的城鎮(zhèn)化水平是沒有任何意義的。（2）注重規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。城鎮(zhèn)規(guī)劃自始至終都是在一定的政策框架下運作的，所以規(guī)劃能否被大多數(shù)人，尤其是決策者所接受，是關(guān)系到規(guī)劃能否順利實施的現(xiàn)實問題。這就要求規(guī)劃人員在編制規(guī)劃過程中，該堅持的原則不能松，非原則性問題要采用靈活處理的辦法。使規(guī)劃既科學(xué)、合理，又符合當?shù)貙嶋H。另外，在編制城鎮(zhèn)規(guī)劃過程中，規(guī)劃編制人員要多走訪了解情況的群眾，并且力求委托組織召開兩次以上由群眾和各方面決策者參加的座談會。通過座談，及時掌握群眾和決策者的心態(tài)及其發(fā)展構(gòu)想，從而編制出被大多數(shù)人都能接受的規(guī)劃方案，為規(guī)劃的順利實施打下良好的群眾基礎(chǔ)，增強規(guī)劃的可操作性和現(xiàn)實意義。（3）抓好中心鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)工作。中心鎮(zhèn)是一定區(qū)域的經(jīng)濟、文化中心，要利用好上級政府給予的特殊優(yōu)惠政策，將抓好中心鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)工作納入政府職能部門的日常管理，充分發(fā)揮其規(guī)模效益和集聚效益。而對于發(fā)展?jié)摿Σ淮蟮某擎?zhèn)，則宜以整治環(huán)境和改善群眾最基本生產(chǎn)生活條件為出發(fā)點，控制其粗放型建設(shè)。另外，要運用市場機制，充分發(fā)揮民間投資的作用，吸引國內(nèi)外的企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在中心鎮(zhèn)集中建設(shè)，多渠道籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金。對發(fā)展較好的中心鎮(zhèn)，要樹立典型，并總結(jié)推廣其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化和經(jīng)營管理方面的經(jīng)驗。（4）規(guī)劃定位要有利于城鎮(zhèn)的發(fā)展。在城鎮(zhèn)的規(guī)劃中要充分考慮城鎮(zhèn)建設(shè)的總體目標，圍繞經(jīng)濟發(fā)展做文章，要從自身的條件出發(fā)，確定是為大城市服務(wù)，還是以發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)來帶動發(fā)展，找準自身的“位置”來經(jīng)營城鎮(zhèn)，這樣有利于迅速形成城鎮(zhèn)發(fā)展格局。另外要提高規(guī)劃水平，強化規(guī)劃建設(shè)管理，注重加強對城鄉(xiāng)結(jié)合部和“城中村”的管理。（5）要注重專業(yè)人才的引進和培養(yǎng)。要使規(guī)劃得到較好的落實，不僅要有健全的制度政策，還要有良好的專業(yè)人才。規(guī)劃在實施的過程中會遇到各種各樣的問題，這就需要在不違背規(guī)劃的前提下進行靈活處理，沒有一定的專業(yè)知識是很難辦的，所以，引進專業(yè)人才是提高城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)水平的基本條件。另外，要對專業(yè)管理人才和城鎮(zhèn)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)進行培訓(xùn)，使他們充分掌握城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作的內(nèi)容和要點，促進城鎮(zhèn)規(guī)劃管理健康有序地發(fā)展。

三、結(jié)語

隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市的地位和作用將日益突出和重要。在城市規(guī)劃中引入可持續(xù)發(fā)展的觀點，基于資源和環(huán)境體系對城市發(fā)展的支撐和承載能力，以實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，是建立具有中國特色的城市規(guī)劃理論方法體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時也是避免重復(fù)發(fā)達國家城市化進程中出現(xiàn)的各種負面效應(yīng)的重要途徑。

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