和諧視野下采煤塌陷地綜合治理探討

摘 要：采煤塌陷區(qū)綜合治理涉及的利益主體多，所需要的技術(shù)較為復(fù)雜，是一個(gè)世界性的難題，并且我國(guó)采煤塌陷區(qū)面積大，增長(zhǎng)速度較快，只有創(chuàng)新性的解決好這一難題才能促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：和諧；采煤塌陷區(qū)；綜合治理

中圖分類號(hào)：TD88 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-8937（2012）35-0166-02

采煤塌陷地容易引起塌陷地區(qū)常年積水、良田淹沒，地表大面積塌陷、裂縫和變形，甚至給當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活帶來嚴(yán)重影響。如何治理采煤塌陷區(qū)是一個(gè)世界性的難題，特別是長(zhǎng)期以來我國(guó)忽視了采煤區(qū)的綜合治理，導(dǎo)致諸多歷史遺留問題，而按照《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008～2015年）》，到2015年，我國(guó)歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理率達(dá)到35%，而新建和生產(chǎn)礦山的礦山地質(zhì)環(huán)境則要得到全面治理；歷史遺留礦山廢棄土地復(fù)墾率達(dá)到30%以上，而新建和在建礦山毀損土地則要得到全面得到復(fù)墾利用，到2020年，綠色礦山格局基本建立。要達(dá)到這一目標(biāo)，必須加大綜合治理力度。

1 和諧視野下采煤塌陷區(qū)綜合治理的必要性

資料顯示，每開采1萬t煤炭，就會(huì)造成0.002～0.0033 km2塌陷，2012年1～7月，我國(guó)原煤開采量達(dá)到231 008萬t，同比增長(zhǎng)7.30%，由此可見我國(guó)采煤塌陷區(qū)的面積龐大，而這種塌陷區(qū)會(huì)對(duì)資源環(huán)境、生產(chǎn)生活設(shè)施等造成重大影響，影響社會(huì)和諧，因而必須加以治理。

①采煤塌陷區(qū)對(duì)資源的破壞性大要求加大綜合治理力度。采煤塌陷區(qū)會(huì)造成地表塌陷等問題，這會(huì)對(duì)耕地資源、其他土壤資源造成破壞，大量的良田被毀，植被被破壞，水土資源流失，大量的尾礦和固體廢棄物被堆放，造成土壤大面積被侵占。據(jù)中國(guó)煤炭學(xué)會(huì)的不完全統(tǒng)計(jì)，目前耕地資源與保有煤炭資源的復(fù)合度為10.8%，截至2011年底，全國(guó)井工煤礦采煤沉陷損毀土地已達(dá)1萬km2，而且還以700 km2/a的速度增加。這不僅使得長(zhǎng)期依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民失去了重要的經(jīng)濟(jì)來源，而且也對(duì)國(guó)家糧食安全等帶來重大影響。此外，如果這些居民無法繼續(xù)在原地生活而要進(jìn)行搬遷，則面臨大量的土地被征用，這都將對(duì)土地資源開發(fā)帶來重大影響。為解決這些問題，必須加大綜合治理力度。

②采煤塌陷區(qū)對(duì)生產(chǎn)生活設(shè)施的破壞要求加大綜合治理力度。采煤塌陷區(qū)的裂痕等會(huì)對(duì)居民飲水、用電等生活設(shè)施帶來破壞，塌陷較為嚴(yán)重的地區(qū)還會(huì)對(duì)房屋安全等帶來影響，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年，淮北、淮南、亳州、宿州和阜陽五市將有300多個(gè)村莊成為塌陷區(qū)，受影響的居民達(dá)到7 000多戶。由此可見，必須加強(qiáng)對(duì)采煤塌陷區(qū)的綜合治理，才能使居民安居樂業(yè)，促進(jìn)社會(huì)和諧。

2 和諧視野下采煤塌陷區(qū)綜合治理的基本模式及

其優(yōu)劣勢(shì)分析

總體來看，采煤塌陷區(qū)的治理模式可以分為預(yù)治理和后置式治理，當(dāng)前我國(guó)采用較多的是后置式治理模式。

2.1 預(yù)治理模式及其優(yōu)劣勢(shì)分析

預(yù)治理模式分為前置式治理和同步治理兩種模式，這兩者之間存在較大的相同性，即都是在煤炭開采之前就制定了較為完善的治理方案，通過事前的分析和規(guī)劃，在尚未發(fā)生塌陷之前就開始治理，把握了治理的主動(dòng)權(quán)。以山西太原為例，該市發(fā)布了《太原市礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理辦法》，明確在采礦過程中，礦山企業(yè)要邊開采，邊治理恢復(fù)。治理達(dá)標(biāo)后將可以收回保證金，這就既調(diào)動(dòng)了煤炭開采企業(yè)的積極性，也形成了一種有效監(jiān)督，避免塌陷后不治理事件的發(fā)生。

預(yù)治理模式由于規(guī)劃科學(xué)，將開采與治理作為一個(gè)整體進(jìn)行，這不僅避免了開采后再治理所需要的時(shí)間，同時(shí)也可以利用開采過程中的便利條件如廢渣等，從而降低了成本。此外，由于塌陷后會(huì)帶來較大的社會(huì)影響，而預(yù)治理可以節(jié)省這種塌陷帶來的成本支出。當(dāng)然，預(yù)治理也存在一些問題，如由于規(guī)劃與實(shí)際情況出現(xiàn)差異，前置式治理可能無功而返或者難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，這就形成了成本浪費(fèi)。

2.2 后置式治理模式及其優(yōu)劣勢(shì)分析

后置式治理模式也可以成為傳統(tǒng)的治理模式，即在開采后進(jìn)行治理，但這種治理是在“穩(wěn)沉條件”成熟后再治理，在這種模式下，可以在充分考慮塌陷區(qū)的基本情況的基礎(chǔ)上，通過挖、填等方式來開展治理工作。

后置式治理模式具有相當(dāng)?shù)牧觿?shì)，首先，后置治理容易造成資源浪費(fèi)，這種浪費(fèi)包括土地資源閑置、塌陷形成后要進(jìn)行綜合治理成本高昂等。其次，后置式治理的難度也較大，因?yàn)樗菪纬珊髸?huì)導(dǎo)致土壤表層流失等問題，要再次進(jìn)行利用則難度較大。當(dāng)然，后置式治理可以通過合理的規(guī)劃，在改變土地用途等方面做文章，以降低治理成本，提高治理效果。

3 和諧視野下采煤塌陷區(qū)綜合治理面臨的現(xiàn)實(shí)困

境

采煤塌陷區(qū)的綜合治理是一個(gè)系統(tǒng)的工程，治理過程中需要煤炭企業(yè)、政府有關(guān)部門、當(dāng)?shù)鼐用駞f(xié)同配合才能完成，但當(dāng)前這種治理還存在諸多問題，如法律法規(guī)并不完備等。

①治理的主體并不明確。對(duì)采煤塌陷區(qū)的治理，法律法規(guī)并沒有明確治理主體，這就導(dǎo)致治理過程中可能出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)困境。首先，從企業(yè)的角度看，按照《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，塌陷區(qū)的治理可以由采煤企業(yè)一次性給予賠償，賠償標(biāo)準(zhǔn)比照征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，賠償后，采煤企業(yè)對(duì)于治理活動(dòng)可能采取“不管、不問、不參與”的原則。其次，從土地所有人特別是農(nóng)戶來看，在獲得賠償后，他們既可以將這些資金用于塌陷區(qū)的治理，也可以挪作他用，即使用于治理，其治理水平、治理能力也受到限制。再次，從政府部門來看，其在治理過程中主要是履行規(guī)劃指導(dǎo)職能。這就使得在治理過程中缺乏明確的主體，難以為塌陷區(qū)的綜合治理提供有效的支撐。

②投入力度不足。從當(dāng)前采煤塌陷區(qū)的治理實(shí)際來看，治理投入主要是政府和企業(yè)。首先，從政府來看，目前中央、省、市州、縣都有相應(yīng)的資金投入，如財(cái)政部、國(guó)土資源部撥付1 800萬元用于專項(xiàng)治理六道灣煤礦西翼塌陷區(qū)治理工程的新疆首個(gè)國(guó)家投資治理工程，但由于我國(guó)塌陷區(qū)面積大，而且歷史欠賬較多，治理后短期內(nèi)難以對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成助推作用，從而導(dǎo)致政府投入動(dòng)力不強(qiáng)，難以持續(xù)、大面積的推進(jìn)塌陷區(qū)的治理。其次，從企業(yè)來看，部分企業(yè)成立了專門的分公司（子公司）負(fù)責(zé)塌陷區(qū)的治理問題，如永煤集團(tuán)成立了征遷復(fù)墾公司，還有部分企業(yè)則指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)治理工作，但相對(duì)于塌陷區(qū)的生態(tài)、耕地、居民住房等的損害而言，這種投入明顯不夠，難以實(shí)現(xiàn)綜合性的治理。

③治理的科學(xué)性與規(guī)劃性有待提升。從當(dāng)前采煤塌陷區(qū)的綜合治理效果來看，以往的治理還存在一些問題。首先， 治理的規(guī)劃性有待增強(qiáng)，目前的治理多為選取一些典型地區(qū)進(jìn)行治理，通過立項(xiàng)的方式向上級(jí)爭(zhēng)取資金，這就使得部分塌陷相對(duì)較少的地區(qū)可能被忽視，難以起到統(tǒng)籌推進(jìn)的目標(biāo)。其次，治理的科學(xué)性有待增強(qiáng)，當(dāng)前的治理多為挖、填模式，但這種挖填甚至未經(jīng)過科學(xué)的論證，沒有與城市發(fā)展規(guī)劃、與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相配套。此外，這種科學(xué)性不夠還表現(xiàn)在單次治理不徹底，沒有達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，導(dǎo)致后續(xù)治理中投入加大，重復(fù)治理等問題產(chǎn)生。

4 加強(qiáng)采煤區(qū)綜合治理促進(jìn)采煤區(qū)和諧發(fā)展的對(duì)

策建議

我國(guó)采煤塌陷區(qū)面積大、問題多，傳統(tǒng)的治理模式已經(jīng)無法滿足綜合治理的需要，必須打破傳統(tǒng)治理模式的制約，創(chuàng)新治理思路與機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督管理，努力營(yíng)造有利于采煤塌陷區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的良好氛圍。

①創(chuàng)新治理思路促進(jìn)采煤塌陷區(qū)的和諧發(fā)展。首先，對(duì)于已經(jīng)形成塌陷區(qū)的地區(qū)，可以按照“集中式搬遷、發(fā)展式安置、開發(fā)式治理”的模式進(jìn)行綜合治理，即政府部門聯(lián)合企業(yè)、群眾一道，通過綜合規(guī)劃和選址，將危險(xiǎn)區(qū)域的群眾進(jìn)行集中搬遷，并根據(jù)搬遷地的具體情況，科學(xué)的制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使居民真正能夠住的安心，政府治理得到信心。而對(duì)于原來塌陷區(qū)域，則通過復(fù)墾等方式對(duì)土地進(jìn)行處置和開發(fā)，明確治理后土地的用途和使用權(quán)，避免土地資源的浪費(fèi)，以此形成一個(gè)良性的循環(huán)，最終達(dá)到綜合治理的目標(biāo)。其次，對(duì)于準(zhǔn)備進(jìn)行采煤或者已經(jīng)采煤但有可能形成塌陷區(qū)的，政府要聯(lián)合采煤企業(yè)，積極推動(dòng)預(yù)置式治理，制定采煤區(qū)綜合利用規(guī)劃，提高治理效率，降低治理成本。

②創(chuàng)新機(jī)制引導(dǎo)投入促進(jìn)采煤塌陷區(qū)綜合治理。首先，要形成完善的綜合治理激勵(lì)機(jī)制。要建立包括生態(tài)恢復(fù)、發(fā)展能力、居民滿意度等在內(nèi)的治理效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，激發(fā)政府領(lǐng)導(dǎo)者、企業(yè)、居民參與塌陷區(qū)綜合治理的積極性。對(duì)于政府而言，要將治理效果考核評(píng)價(jià)的結(jié)果作為干部升遷等的重要參考指標(biāo)，鼓勵(lì)地方政府將采煤塌陷區(qū)綜合治理與民生工程建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，促進(jìn)塌陷區(qū)的可持續(xù)發(fā)展；對(duì)于企業(yè)而言，要將考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為其治理投入是否達(dá)到要求的指標(biāo)。而對(duì)于居民而言，則可以采取獎(jiǎng)勵(lì)性的方式，鼓勵(lì)居民參與到治理活動(dòng)中來。其次，要形成塌陷區(qū)治理投入分?jǐn)倷C(jī)制，明確政府部門投入中的量、投入的時(shí)間點(diǎn)等具體事項(xiàng)，對(duì)于提取的各種專項(xiàng)基金，要做到?？顚Ｓ?，確保投入的及時(shí)、有效。此外，還要明確企業(yè)在開發(fā)補(bǔ)償、綜合治理等方面的投入標(biāo)準(zhǔn)和投入責(zé)任。再次，要探索完善外部資金參與塌陷區(qū)綜合治理的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，通過稅收優(yōu)惠、信貸支持等方式對(duì)塌陷區(qū)進(jìn)行招商引資，以緩解綜合治理資金不足的壓力。

③強(qiáng)化監(jiān)督管理促進(jìn)采煤塌陷區(qū)核心發(fā)展。首先，要加強(qiáng)對(duì)采煤塌陷區(qū)的管理，政府部門要明確具體的監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、評(píng)估采煤塌陷區(qū)潛在風(fēng)險(xiǎn)，督促相關(guān)責(zé)任主體采取積極舉措化解風(fēng)險(xiǎn)。特別是在監(jiān)督過程中要促進(jìn)煤炭（監(jiān)督）局、規(guī)劃局等部門的溝通和協(xié)調(diào)，形成部門之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，壯大采煤塌陷區(qū)綜合治理的力量。其次，要完善監(jiān)督體系，在加強(qiáng)政府部門監(jiān)督的同時(shí)，要發(fā)揮輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等監(jiān)督力量，并積極開發(fā)利用網(wǎng)絡(luò)、微博等監(jiān)督渠道，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，促進(jìn)采煤塌陷區(qū)的綜合治理。

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