軍事檔案法規(guī)立法技術分析

摘 要：本文根據(jù)《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》的基本原則和有關規(guī)定，從法規(guī)名稱、體例結構及制定機關等幾個方面對軍事檔案法規(guī)存在的問題進行了探討。

關鍵詞：檔案法規(guī) 軍事法規(guī) 立法技術

伴隨著軍隊檔案事業(yè)的產(chǎn)生與發(fā)展，軍事檔案法規(guī)①體系建設經(jīng)歷了由無到有、逐步發(fā)展的過程，軍事檔案法規(guī)建設取得了豐碩的成果，為依法治軍、依法治檔提供了重要的依據(jù)與保障。但是，現(xiàn)有的軍事檔案法規(guī)中仍然存在一些問題，制約著軍事檔案法治進程。中央軍委于2004年4月4日頒布的《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》是規(guī)范軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的制定、修改和廢止活動的軍事法規(guī)，對全軍范圍各個領域法規(guī)規(guī)章的制、廢、改工作具有規(guī)范作用，軍事檔案法規(guī)建設同樣應該遵循該條例的規(guī)定和要求。筆者搜集了1984年以來由軍隊系統(tǒng)頒布的近90②余部軍事檔案法規(guī)和規(guī)范性文件，根據(jù)《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》的有關原則和規(guī)定，從法規(guī)名稱、體例結構及制定機關等幾個方面對軍事檔案法規(guī)存在的問題展開了分析。

一、軍事檔案法規(guī)名稱分析

《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》規(guī)定，“軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的名稱，應當準確反映其調(diào)整對象和效力等級?！备鶕?jù)這樣的命名原則，軍事法規(guī)的名稱一般由效力范圍、法所調(diào)整對象的內(nèi)容及法的形式等幾部分組成，如圖1所示：

圖1 軍事法規(guī)軍事規(guī)章名稱構成圖

《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》對于法規(guī)名稱中的效力范圍有明確規(guī)定：“軍事法規(guī)和總部規(guī)章的名稱中通常應當冠有‘中國人民解放軍’或者‘軍隊’字樣；軍兵種、軍區(qū)規(guī)章的名稱中應當冠有制定機關的名稱”，這項規(guī)定要求軍事法規(guī)的名稱必須涵蓋法規(guī)的效力范圍或制定機關。對已經(jīng)頒布的軍事檔案法規(guī)名稱進行考察，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有軍事檔案法規(guī)名稱中，省略效力范圍部分而僅以法規(guī)調(diào)整對象的內(nèi)容和法的形式兩部分命名法規(guī)名稱的法規(guī)不在少數(shù)。比如，《士兵檔案管理規(guī)定》、《科技檔案保管單位質量標準》、《檔案館安全技術防范系統(tǒng)建設要求》、《科技檔案保管單位質量標準》、《光盤存儲檔案信息技術與管理規(guī)范》、《文書檔案數(shù)字化技術要求（暫行）》、《會計檔案管理規(guī)定》等等，上述法規(guī)有的是由總部頒布的總部規(guī)章，有的是由軍區(qū)頒布的軍區(qū)規(guī)章，名稱中省略效力范圍或制定機關的法規(guī)既不符合條例規(guī)定，也容易讓使用者混淆其效力范圍。

軍事檔案法規(guī)名稱中包含的調(diào)整對象內(nèi)容部分是軍事法規(guī)名稱的核心，應當指稱準確、規(guī)定明確、語言簡練。已經(jīng)頒布的軍事檔案法規(guī)中，體現(xiàn)在名稱中的調(diào)整對象內(nèi)容的表述存在不夠精煉和準確的情況。以近期頒布的幾個軍兵種、軍區(qū)規(guī)章為例，第二炮兵、北京軍區(qū)、沈陽軍區(qū)、廣州軍區(qū)分別就規(guī)范重大活動中檔案收集、整理等工作頒布了軍兵種和軍區(qū)規(guī)章，在規(guī)范對象的內(nèi)容方面，幾個規(guī)章是大體一致的，但反映到名稱上卻存在不同。上述頒布的四個規(guī)章名稱分別為《第二炮兵重大活動檔案收集管理規(guī)定》、《北京軍區(qū)重大活動檔案工作規(guī)定（試行）》、《沈陽軍區(qū)領導干部工作檔案收集管理規(guī)定》、《廣州軍區(qū)重大活動檔案工作規(guī)定（試行）》。用“檔案收集管理”和用“檔案工作”作為法規(guī)名稱的部分內(nèi)容體現(xiàn)在法規(guī)內(nèi)容上存在何種區(qū)別，“檔案收集管理”和“檔案工作”在內(nèi)涵外延上存在什么不同，二者的區(qū)別在日常語言環(huán)境中可以忽略，但是在命名法規(guī)名稱過程中則要慎重考慮。

此外，《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》規(guī)定，軍事法規(guī)的名稱可以為條令、條例、綱要、概則、規(guī)定、辦法，軍事規(guī)章的名稱可以為規(guī)定、規(guī)則、辦法、細則、標準等。根據(jù)目前掌握的數(shù)據(jù)，在已經(jīng)頒布的近90部軍事檔案法規(guī)和規(guī)范性文件中（包括已經(jīng)廢止的），有3部用“條例”、45部用“規(guī)定”、8部用“辦法”、4部用“規(guī)則”、2部用“細則”、7部用“標準”。此外，還有使用“通則”、“規(guī)范”、“規(guī)程”、“要求”等名稱。從立法技術的角度來講，條令、條例、規(guī)定、規(guī)則、辦法等不同立法形式的作用和內(nèi)容是有區(qū)別的，軍事檔案法規(guī)在名稱的選擇上不能隨意。比如，“條例”作為軍事法規(guī)的一種形式，通常用來命名中央軍委頒布的軍事法規(guī)，而由各軍區(qū)或軍兵種頒布的軍事規(guī)章的名稱是不能使用“條例”的。具體到軍隊檔案領域已經(jīng)頒布的法律規(guī)范，只有由中央軍委頒布的《中國人民解放軍檔案條例》才可以稱之為條例。

二、軍事檔案法規(guī)體例結構分析

在軍事法規(guī)結構上，《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》第六十三條規(guī)定“軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的內(nèi)容應當分條表述。每一條可以由若干款組成，款下可以分項、目。條文較多的，根據(jù)內(nèi)容需要和各項規(guī)定之間的邏輯關系，可以分編、章、節(jié)”。從結構上看，已經(jīng)頒布的近90部軍事檔案法規(guī)和規(guī)范性文件中，大部分結構并不復雜，基本上沒有編和節(jié)的設置，僅有章、條、款之分，還有一部分法規(guī)結構更為簡單，沒有章的設置，只有條、款之分。

在法規(guī)體例上，《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》第六十一條規(guī)定軍事法規(guī)、軍事規(guī)章通常包括名稱、立法目的和依據(jù)、適用范圍、主管機關或者主管部門、行為規(guī)范、獎懲規(guī)定、實行日期。頒布的大部分軍事檔案法規(guī)體例結構遵循此項要求。表1列舉了部分軍事檔案法規(guī)的體例：

表1 軍事檔案法規(guī)體例例舉

如同表1所示，大部分軍事檔案法規(guī)的體例結構基本相同。然而，《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》第六十一條規(guī)定僅僅是針對軍事法規(guī)的體例結構而言的，不同法規(guī)雖然要參照相同的體例規(guī)范，但應當具有明確而特定的內(nèi)容，否則就失去了立法的意義。我國軍事檔案法規(guī)一般由軍事法律、軍事法規(guī)、總部規(guī)章、軍區(qū)、軍兵種規(guī)章等幾個層次組成，其核心是軍事法規(guī)——《中國人民解放軍檔案條例》。為執(zhí)行《中國人民解放軍檔案條例》，各總部可以根據(jù)需要制定總部規(guī)章，各軍兵種、軍區(qū)可以為執(zhí)行法規(guī)或總部規(guī)章或對屬于本軍兵種、軍區(qū)的職權范圍內(nèi)的事項制定軍兵種或軍區(qū)規(guī)章。下位法應當遵循上位法規(guī)定的基本原則，是對上位法規(guī)定的有益補充，應當體現(xiàn)自己的特色。然而，現(xiàn)行的一部分軍事檔案規(guī)章，無論在條例結構，還是在條款內(nèi)容上，都與很多上位法存在較多雷同，甚至整條整款地重復，有的條款雖然有一些區(qū)別，也是整體重復下的個別字詞的改動，還有的條款直接表述“獎勵與懲罰按《中華人民共和國檔案法》和《中華人民共和國檔案法實施辦法》有關條款執(zhí)行”。這樣的檔案法規(guī)沒有體現(xiàn)在堅持統(tǒng)一立法前提下，因地制宜地制定針對特定調(diào)整對象或者符合本軍區(qū)、本軍兵種檔案工作實際的相關規(guī)定，針對性不強、適用性不大，失去了應有的存在價值和意義。因此，軍事檔案法規(guī)制定中只要符合相關法律規(guī)范的要求，具有完備的法律要素，在形式上不必拘泥于與上位法的相似，而應該根據(jù)實際需要制定條款內(nèi)容。

三、軍事檔案法規(guī)制定機關及效力范圍分析

《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》對于軍事法規(guī)軍事規(guī)章的制定機關、效力范圍、草案的決定以及法規(guī)規(guī)章的發(fā)布都有明確的規(guī)定，歸納起來可以用表2表示：

表2 軍事法規(guī)軍事規(guī)章的制定機關、效力范圍、決定和發(fā)布要求對比表

通過上表可以看出，只有中央軍委、各總部、軍兵種、軍區(qū)才是符合條例規(guī)定的立法機關，只有中央軍委、各總部、軍兵種、軍區(qū)的最高首長才有發(fā)布軍事法規(guī)規(guī)章命令的權限。各總部的二級部可以作為軍事法規(guī)軍事規(guī)章的起草單位，沒有發(fā)布軍事法規(guī)規(guī)章命令的權限。

在軍隊檔案系統(tǒng)現(xiàn)行發(fā)揮作用的檔案法規(guī)文件中，《中國人民解放軍檔案條例》是唯一一部由中央軍委制定的軍事檔案法規(guī)，另有一部分是由總部制定的總部規(guī)章，還有一部分是由軍區(qū)、軍兵種制定的軍兵種、軍區(qū)規(guī)章。除此之外，還有相當一部分規(guī)范性文件是由各總部下的二級部制發(fā)，但是規(guī)范全軍范圍某種類型檔案管理工作。比如 [1997]參三字第45號《中國人民解放軍技術偵察檔案工作規(guī)定》，就是規(guī)范全軍范圍內(nèi)技術偵察檔案工作的一個文件，文件的制發(fā)機關是總參三部。按照《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》的規(guī)定，只有總部規(guī)章才可以有這樣的效力范圍，總部規(guī)章的機關單位應該為各總部。從嚴格意義上講，《中國人民解放軍技術偵察檔案工作規(guī)定》不能稱之為軍事規(guī)章，可它在全軍范圍技術偵察檔案管理工作中又發(fā)揮著實際上的規(guī)范作用。這種類型的法規(guī)文件在軍隊檔案系統(tǒng)不在少數(shù)，其數(shù)量甚至超過軍事檔案法規(guī)規(guī)章的總和，很多規(guī)范性文件在調(diào)整某一方面檔案工作的作用不比法規(guī)規(guī)章遜色，很多人將這部分文件稱為“規(guī)范性文件”?？伤^的“規(guī)范性文件”在法律上并沒有明確的定位，表現(xiàn)形式多種多樣，實踐中存在不少爭議。

這樣的情況在地方檔案法規(guī)體系中也普遍存在，2010年在國家檔案法規(guī)體系清理過程中，對該部分文件的處理方法是不將其劃入國家檔案法規(guī)體系之內(nèi)，但在后臺啟動立、改、廢等有關措施另案解決，并明確指出了需要由規(guī)范性文件上升為法規(guī)、規(guī)章的立法項目，這種方法有利于保證立法質量、維護法治尊嚴，值得軍隊借鑒。

總之，軍事檔案法規(guī)的制定與編寫、軍事檔案法規(guī)體系的構建和完善是一項復雜又艱巨的任務，既需要建構者熟悉掌握軍隊檔案管理領域的專業(yè)知識，也需要其對立法技術有一定程度的掌握與了解。立法技術涉及法律制定、廢止、修改過程中諸多知識、技巧和規(guī)則，本文僅從三個方面對軍事檔案法規(guī)有待完善之處進行了探討，而從該視角對軍事檔案法規(guī)進行審視還有很多問題有待研究。

注釋：

①本文軍事檔案法規(guī)是一個廣義上的概念，既包括軍事檔案法規(guī)，也包括軍事檔案規(guī)章，狹義的軍事檔案法規(guī)指由中央軍委制定的調(diào)整軍事檔案領域事務的軍事法規(guī)。本文行文中除特別與軍事規(guī)章對應指出外，軍事法規(guī)指廣義上的概念。

②本文搜集的軍事檔案法規(guī)來源分別為總參謀部辦公廳1999年12月編制的《檔案工作規(guī)章制度選編》、中央軍委辦公廳法制局2003年編制的《中國人民解放軍軍事規(guī)章匯編3》、《中華人民共和國軍事法規(guī)匯編》、南京軍區(qū)司令部辦公室2009年12月編制的《軍隊檔案工作規(guī)章制度匯編》，經(jīng)梳理統(tǒng)計共計為89部軍事檔案法規(guī)和規(guī)范性文件，不能確定此數(shù)據(jù)為軍事檔案法規(guī)文件的全部。

參考文獻：

[1]國家檔案局.國家檔案法規(guī)體系方案[J].中國檔案.2011， （8） .

[2]鄧濤.檔案法規(guī)體系建設的歷史和現(xiàn)狀[J].中國檔案.2011， （8） .

[3]宋揚.《國家檔案法規(guī)體系方案》的特征[J].蘭臺世界.中國檔案.2011， （9） .

[4]陳忠海，吳雁平.對我國地方檔案法規(guī)立法技術存在問題的分析[J].檔案管理.2010，（5）.

[5]朱力宇，張曙光.立法學.北京：中國人民大學出版社，2006：228-229.

[6]潘玉民.論檔案法規(guī)體系[J].北京檔案.1999，（11）.

[7]侯淑雯.立法制度與技術原理.北京：中國工商出版社，2003：232.

[8]張建田.關于軍事法規(guī)體系的幾個基本問題[J].法學雜志.2010，（9）.

作者單位：解放軍檔案館