淺析地方政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)管理

摘要：隨著實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，我國(guó)各級(jí)政府的投融資平臺(tái)貸款也出現(xiàn)了飛速發(fā)展，這在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。但是一些地方政府的投融資規(guī)模過(guò)于膨脹，存在許多風(fēng)險(xiǎn)。本文主要從地方政府投融資平臺(tái)的歷史背景和風(fēng)險(xiǎn)分析入手，探究防范和化解商業(yè)銀行政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的措施。希望地方政府能夠合理地控制財(cái)政赤字，避免各級(jí)地方政府的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展為金融乃至社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：政府融資平臺(tái)銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)防范

自2008年的11月份以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)對(duì)我國(guó)的沖擊，我國(guó)政府持續(xù)實(shí)施了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。在此背景下，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資升溫，政府融資平臺(tái)貸款（以下簡(jiǎn)稱平臺(tái)貸款）規(guī)模急劇膨脹。目前，各級(jí)地方的平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也已經(jīng)受到了政策部門、監(jiān)管部門和學(xué)界廣泛的關(guān)注。我國(guó)銀監(jiān)會(huì)于2009年底發(fā)出了叫停商業(yè)銀行對(duì)縣級(jí)平臺(tái)貸款的放貸以防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的通知，城投債的發(fā)行隨之收緊。財(cái)政部也于2010年的2 月發(fā)布了嚴(yán)禁財(cái)政部門和人大繼續(xù)為地方平臺(tái)貸款的項(xiàng)目提供擔(dān)保的通知，以避免金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，而后國(guó)家發(fā)展改革委表示要保證項(xiàng)目資金的連續(xù)性，以確保投資乃至經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的可持續(xù)性。2010年1月19日， 溫家寶總理在國(guó)務(wù)院召開的第四次全體會(huì)議上，把“盡快制定規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的措施，防范潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”列入當(dāng)年宏觀調(diào)控方面重點(diǎn)抓好的工作之一。因此，各級(jí)政府迫切需要深入探討地方政府融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)，并尋找風(fēng)險(xiǎn)防范及化解措施。

一、地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生的歷史背景

地方融資平臺(tái)是在我國(guó)投融資體制改革的背景下產(chǎn)生的。1988年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，并成立六大專業(yè)投資公司，隨后各省相繼組建大批建設(shè)投資公司，這便是地方政府融資平臺(tái)的雛形。但是各級(jí)地方融資平臺(tái)的真正發(fā)展鼎盛時(shí)期是在2008—2009年。特別是2009年初，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《指導(dǎo)意見》，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道?！贝艘庖姲l(fā)布以后，各級(jí)地方政府融資平臺(tái)快速發(fā)展。

我國(guó)地方融資平臺(tái)貸款余額到底有多少？國(guó)家審計(jì)署、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、乃至上市銀行分別披露了相關(guān)數(shù)字，但是各自掌握的口徑有一些不一致。根據(jù)審計(jì)署的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額約為10.7萬(wàn)億元，其中政府融資平臺(tái)貸款占80%。根據(jù)央行2011年6月初發(fā)布的《2010年中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》顯示，截至2010年年末，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬(wàn)余家，較2008年年末增長(zhǎng)25%以上，其中縣級(jí)（含縣級(jí)市）平臺(tái)約占70%；融資平臺(tái)貸款的方式以抵質(zhì)押為主，地方政府融資平臺(tái)貸款期限較長(zhǎng)，5年期以上的中長(zhǎng)期貸款比重超過(guò)50%，這主要是因?yàn)檐壍澜煌ǖ然A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、完工及運(yùn)營(yíng)后還款所需要的融資期限相對(duì)較長(zhǎng)。

二、地方政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)分析

地方融資平臺(tái)的貸款風(fēng)險(xiǎn)與其貸款融資方式有著密切關(guān)系，其風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）貸款回收過(guò)于依賴有限的地方財(cái)政

各級(jí)地方政府融資平臺(tái)貸款投資的項(xiàng)目大都具有非經(jīng)營(yíng)性和公益性，項(xiàng)目本身往往不產(chǎn)生現(xiàn)金流或者只產(chǎn)生少量的現(xiàn)金流，依靠項(xiàng)目本身的收益難以償還銀行貸款本息。公開披露數(shù)據(jù)顯示，大約30%的貸款項(xiàng)目能夠依靠自身現(xiàn)金流償還貸款本息；70%的貸款需要土地開發(fā)權(quán)和地方政府財(cái)政安排。房地產(chǎn)市場(chǎng)正經(jīng)歷的史上最嚴(yán)厲調(diào)控導(dǎo)致土地交易市場(chǎng)的日漸冷清，未來(lái)2—3年最有可能成為地方政府債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的時(shí)間段，這些貸款仍面臨著巨大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）貸款質(zhì)量堪憂

金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理政策主要有兩種，一是地方政府信用方式，另一個(gè)是抵押、質(zhì)押方式。由于平臺(tái)公司貸款的市場(chǎng)化程度不高，其貸款抵押品相當(dāng)一部分是土地使用權(quán)，一般可以獲得土地估價(jià)60—80%的貸款。作為房地產(chǎn)市場(chǎng)的上游市場(chǎng)，土地交易市場(chǎng)受房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響很大，在近些年來(lái)房?jī)r(jià)高居不下的背景下，土地的價(jià)值容易被過(guò)高地估計(jì)。一旦未來(lái)經(jīng)濟(jì)的周期下行，房地產(chǎn)價(jià)格大幅下挫，地方政府的償債能力將面臨前所未有的困難；而且，集中還本付息階段接踵而至，給銀行資產(chǎn)質(zhì)量帶來(lái)前所未有的壓力，平臺(tái)貸款的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)隱患仍不容忽視。

（三）貸款與投資項(xiàng)目現(xiàn)金流錯(cuò)配

各級(jí)地方政府融資平臺(tái)貸款投向主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣項(xiàng)目具有投資周期長(zhǎng)、效益實(shí)現(xiàn)時(shí)間長(zhǎng)、投資收益回收零散的特點(diǎn)。地方政府融資平臺(tái)貸款期限相對(duì)較短，從而給平臺(tái)公司帶來(lái)投融資期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)由于這些基建項(xiàng)目存在變現(xiàn)能力差的特點(diǎn)也會(huì)給平臺(tái)公司帶來(lái)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)?shù)胤秸疅o(wú)法按時(shí)支付貸款本金及利息時(shí)，即使一些項(xiàng)目在長(zhǎng)期看來(lái)是盈利的，流動(dòng)性的缺乏也可能會(huì)使得該項(xiàng)目最終成為半拉子工程，并最終影響金融機(jī)構(gòu)貸款本金及利息的收回。

（四）投融資雙方信息不透明

地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)，受到投融資雙方信息不透明的影響。由于地方政府一直對(duì)自身的財(cái)務(wù)狀況諱莫如深，至今其債務(wù)仍缺乏準(zhǔn)確的數(shù)字，這就使得商業(yè)銀行無(wú)法對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)做出正確的估計(jì)。同時(shí)考慮到國(guó)內(nèi)銀行同業(yè)之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，在與地方政府融資平臺(tái)合作過(guò)程中，大多數(shù)的銀行會(huì)因?yàn)閷?duì)方有著政府背景而提高對(duì)其償債能力的信任度，導(dǎo)致出現(xiàn)種種問(wèn)題，使銀行資金面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)防范及化解措施

溫總理在政府工作報(bào)告及國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上均要求“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”，將“加強(qiáng)商業(yè)銀行資本充足率管理和貸款跟蹤檢查，加強(qiáng)地方融資平臺(tái)公司貸款風(fēng)險(xiǎn)管理”作為要重點(diǎn)工作之一。

（一）重視信貸投向及審批管理

2011年2月，銀監(jiān)會(huì)向下轄的金融機(jī)構(gòu)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)改革發(fā)展加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范的通知》。在其信貸的管理方面，它要求各行要把信貸的資金著重投向三農(nóng)、小企業(yè)以及節(jié)能減排等薄弱的領(lǐng)域。三農(nóng)和小企業(yè)的貸款增速不能低于其各項(xiàng)貸款平均增速，在長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃將國(guó)家宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策納入其中，更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。對(duì)中長(zhǎng)期貸款的整改，則要推進(jìn)商業(yè)銀行的中長(zhǎng)期貸款合同整改工作，補(bǔ)簽貸款差額補(bǔ)足協(xié)議和償還還款資金的缺口。對(duì)于非基礎(chǔ)設(shè)施類新發(fā)放的貸款，要根據(jù)其項(xiàng)目的原概算，原定建設(shè)期以及合理運(yùn)營(yíng)期，確定貸款的期限以及科學(xué)的本息償還方法，不得超過(guò)15年的還本期限，原則上從項(xiàng)目建成的投產(chǎn)起，每年至少要有要兩次的償還本金，要利隨本清。除此以外，監(jiān)管層還要求各行要堅(jiān)持實(shí)施其前瞻性、指導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)資本管理，在其風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)及內(nèi)部考核中運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后的經(jīng)濟(jì)增加值（EVA）及 資本收益率（RAROC），做到“算了放，而不是放了算”。

（二）推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化、規(guī)范化

從我國(guó)目前情形來(lái)看，過(guò)去在銀行為主導(dǎo)的金融體制下，地方政府的合法融資渠道不暢，本應(yīng)由財(cái)政手段發(fā)揮的功能由金融的手段來(lái)替代。包括地方政府的貸款、準(zhǔn)市政債券、項(xiàng)目融資、信托融資模式、國(guó)外借款和各類擔(dān)保貸款等。隨著地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模的飛速發(fā)展，地方投融資平臺(tái)的融資狀況不透明、責(zé)任主體不清晰、操作程序不規(guī)范等問(wèn)題也日漸突出。我國(guó)應(yīng)大力提高直接融資的比重，降低間接融資比例，改變過(guò)度集中于銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀。

（三）建立健全地方債務(wù)償還保障機(jī)制

地方政府應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)的綜合財(cái)力做出統(tǒng)籌安排，對(duì)還本付息計(jì)劃做出完備的安排，并對(duì)日常的監(jiān)測(cè)檢查予以加強(qiáng)。建議建立專門各級(jí)政府償債基金，將全部的債務(wù)資金投資收益納入到基金中，另外，考慮到難以直接帶來(lái)經(jīng)濟(jì)回報(bào)的部分公益性投資項(xiàng)目，投資的收益可能不足以償付本息，所以安排地方債務(wù)償還還本付息的資金的缺口時(shí)應(yīng)當(dāng)從每年年初預(yù)算中從地方的經(jīng)常性收入中按一定比例來(lái)安排。償債基金的設(shè)立能有效地降低償債的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而防范一系列的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)以及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（李一帆，河南鄭州人，1985年生，鄭州大學(xué)商學(xué)院金融系，碩士。研究方向：商業(yè)銀行管理。蔡玉平，河南虞城人，1965年生，鄭州大學(xué)商學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，碩士。研究方向：商業(yè)銀行）