關于房地產調控效果的研究之七:現(xiàn)行住房保障政策體系中的問題

一、現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障政策的基本內容

（一）城鎮(zhèn)保障房的種類

目前我國的城鎮(zhèn)保障房有兩類：租賃型保障房和購置型保障房。前者包括廉租住房和公共租賃住房；后者包括經濟適用住房、限價商品住房和各類棚戶區(qū)改造住房。

廉租住房。由公共財政出資建設，以低廉的租金面向城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭配租。

公共租賃住房。由公共財政投資或企業(yè)和其他機構投資建設，面向城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員出租。租金略低于市場租金。

棚戶區(qū)改造安置住房。城市和國有工礦（含煤礦）、林區(qū)棚戶區(qū)改造由政府適當補助，企業(yè)和個人也出部分資金進行建設。墾區(qū)危房改造由政府適當補助，個人出資建設。

經濟適用住房。由政府提供政策支持，主要由企業(yè)投資建設（60平米以下），面向有一定支付能力的城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭配售。滿5年可以轉讓。

限價商品住房。這項政策在房價較高的城市實行，面向中低收入無房或住房困難家庭供應（90平方米以下）。

（二）保障性住房建設的支持政策

一是財政投入。住房保障資金納入各級財政年度預算安排。二是確保用地落實。在土地供應計劃中優(yōu)先安排，依法以行政劃撥方式供應。三是實行稅費減免。四是引導金融機構加大和規(guī)范金融支持。

（三）住房保障范圍

保障性住房的幾種類型，對應了不同收入、不同類型的住房困難群體。對住房保障范圍和標準的確定，堅持以滿足基本住房需求為原則，保障范圍主要包括低收入、中等偏下收入的無住房和住房困難家庭，以及棚戶區(qū)（危舊房）居民。

二、現(xiàn)行住房保障政策體系中的問題

（一）未能堅持“滿足基本住房需求”這個原則，未能集中資源，滿足最困難群體的“基本需求”

現(xiàn)行政策體系設置了多種保障性住房類型，似乎公允地對應了不同收入群體，實際上更多的是迎合形形色色的所謂“夾心層”的訴求，導致保障資源使用分散，喪失了對“保障基本需求”原則的堅持，迷失了保障制度的核心目標。實際上，一旦放松“?；尽边@個原則，“夾心層”就會層出不窮。

（二）從保障制度的理論邏輯上講，設置“購置型保障房”根本講不通

設立住房保障制度的目的，是對最困難的、自身無法按照市場價格解決“基本住房需求”的社會成員進行救助（“基本住房需求”應有一個法定標準。這個標準可以根據(jù)全社會的可承受能力和承受意愿，定得低些或高些）。但是一旦能夠按照市場價格解決自己“法定基本住房（標準）需要”的，就不應再成為保障對象。而那些在“衣食住行均無憂”之后、產生了購置資產（無論是股票還是住房）欲望的社會成員，就更沒有理由被列為保障對象了。如果將“衣食住行均無憂”的社會成員也納入保障范圍，則是將“保障”泛化為“普惠的社會福利”了。幫助社會成員擁有資產，不是任何國家保障制度的保障內容。

（三）“公共租賃住房”的設立和大規(guī)模建設，將妨礙租賃市場的發(fā)展

廉租住房建設的目標，是向低收入的、無力按照市場價格實現(xiàn)“基本住房需要”的居民家庭配租，避免其流離失所。那么，為什么還要設立“租金略低于市場租金”的公共租賃住房？二者本質上沒有任何區(qū)別。因此，設立“公共租賃住房”并大規(guī)模建設的唯一后果，是擠出租賃市場上“按市場價格出租”的私人住房供給。

（四）現(xiàn)行住房保障政策體系是一個長短期目標、長短期措施混雜的集合

現(xiàn)行政策體系中，有的政策實際上是為解一時“燃眉之急”而出臺的，如限價商品住房，在平抑房價上漲的同時，安撫民眾“對商品房價格過高的抱怨”；有的則是當初“收入分配貨幣化、改革單位福利分房制度、推進住宅商品化”時代，具有明顯過渡性質的安排，如經濟適用房?，F(xiàn)在將這些臨時性、過渡性措施統(tǒng)統(tǒng)長期化、固化在“城鎮(zhèn)保障政策體系”中。它們的存在，對保障事業(yè)的可持續(xù)、對房地產市場的健康發(fā)展會產生怎樣的影響，恐怕并沒有深入地研究。

坦白地說，目前的住房保障政策體系，有將基本保障泛化為“普遍社會福利”的強烈傾向；對不同階層不同利益訴求的迎合（“夾心層”會層出不窮），將影響保障制度的有效性和公正性；作為長期制度性安排，有可能為未來埋下隱患，長期執(zhí)行無法保證可持續(xù)性；難以保證房地產市場、國民經濟的健康發(fā)展，不利于增進社會和諧。

三、對住房保障制度的一些基本認識

（一）住宅是典型的私人物品

根據(jù)經濟學定義，只有在消費上具有“非排他性”、“非競爭性”的物品才是公共物品。而住房因其異常鮮明的“排他性”和“競爭性”，是典型的私人物品。有些人用所謂“基本生活必需品”作為理由，強調住房應是政府提供的（準）公共物品，毫無道理。住宅，就像糧食這種“維持生命必需品”一樣，只有當政府出于保障救濟、儲備等目的，動用公共資源購買并將之集中起來后，這部分糧食、住宅才成為公共物品。

所謂“基本生活必需品”的說法，根本意圖在于推動政府否定住房市場化的方向，試圖模糊“保障”與“普遍福利”之間的區(qū)別，返回由國家提供“福利住房”的時代，或停留在1998年前的由國家提供“準福利住房”的時代。

住房是典型的私人物品，意味著（除了納入保障的部分外）市場能夠更有效率地組織住宅的生產和分配；滿足社會成員伴隨收入增加、支付能力增強而日益增長的居住需求。

（二）住房保障是一項長遠、穩(wěn)定、制度性的社會事業(yè)

在一個“內部穩(wěn)定、有活力、持續(xù)增長”的經濟體中，住房保障是一項必不可少的、制度性的、長遠的社會福利事業(yè)。要保證其長遠而可持續(xù)，顯然需要堅持以下幾點：

——住房保障的本質含義是居所救助，不能泛化為普遍的社會福利。

——救助的對象應限于社會上那些無力按照市場價格租賃“法定最低標準住房”（維持基本生活所必需的居住空間）的家庭。

——救助的方式，視困難程度的不同，以免費和低于市場租金的方式，向困難家庭提供維持基本生活的公共廉租房；或直接提供貨幣補貼，幫助其在市場上租賃維持基本生活住房。后者更有效率。

——救助的水平應只是維持基本生活的需要，不能在社會成員中產生“鼓勵做懶人”的激勵。

——由于低收入者的“階層流動性”①，作為公共物品、用于救助的住房，只能出租，不能出售（許多國家均曾出售公房，通常是為了尋求擺脫維持大量公共住房的財務困境，以確保住房保障制度的可持續(xù)性。不可在進行住房保障制度設計時循以為例）。

由于以下原因：（1）住房保障是社會的長期責任，是一項必不可少的、長遠（可持續(xù)）的、制度性的社會福利事業(yè)；（2）在邏輯上，保障對象不可能同時成為商品房市場上的需求者，除非他是一個“竊取保障資源”的投機者；（3）保障房供給的增加，不會改變商品房市場的供求關系②。不宜將保障性住房建設作為調控商品房市場價格的短期政策使用。

（三）“住房保障”本質上是一項“集體行善”的社會義舉

住房保障是全社會對部分無力參與競爭者（老弱病殘障）和競爭中的失敗者（因失業(yè)、破產等陷于低收入狀態(tài)）提供的居所救助，本質上是一種由社會成員出資、政府代為操作的社會義舉。必須確保住房保障（救助）制度的公正性。

第一，保障資源的規(guī)模，最終由出資人長期的承受能力和承受意愿決定。

住房保障的保障范圍與保障水平的確定，既要考慮需要，又要考慮可能。而且“需要與可能”都須從長計議，保證可持續(xù)性。歸根結底，保障資源的規(guī)模、保障資源占GDP的比例，最終由出資人長期的承受能力和承受意愿決定。

近年來，為了彌補過去多年的住房保障欠賬，政府決定大規(guī)模增加保障房建設投入，是可以理解的。但還是要量力而行。保障房建設的缺口在短期固然可以通過銀行資金得到緩和，但長遠來看，銀行的錢總還是要歸還。

第二，保障資源使用必須公正，要確實用在最需要救助的貧困家庭和人群。

為了“住房保障制度”在財力上可持續(xù)，應在量力而行的基礎上，自下而上（最困難的民眾應獲得最多的民生支持）的確定保障范圍——保障涵蓋全社會10%抑或20%。

保障性資源，不能用來支持購置住房資產。真正需要住房保障制度救助的家庭，不應也不可能同時是商品房的需求者。試圖購買資產的人一定是“衣食住行無憂”的人，不應再被列在救濟對象中。那些既尋求保障，又要購買住房資產的人一定是投機者。用保障資金（善款）幫助一些人買資產，是對社會義舉的褻瀆，會嚴重傷害出資人的積極性。

第三，保障的水平，不應以接受救助者的滿意為依據(jù)；而是要量入為出，并接受出資人代表的審計。

北京電視臺曾報道這樣一則新聞：北京市政府有關部門邀請“限價商品住房”的未來住戶參觀“北京市保障住房規(guī)劃建設展覽”，工作人員在現(xiàn)場統(tǒng)計這些未來住戶對“小區(qū)戶型及設施條件”的滿意程度，并記錄他們的意見。新聞畫面中一對老夫婦提出如下意見：“北京人講究‘有錢不住東南房’，我們需要北房……”。

在商品房市場上，決定購買北房還是東南房、大戶型還是小戶型的，是購房者的資金支付能力；在現(xiàn)實生活中，也還有大量居民居住東南房。而在“限價房”保障對象中竟提出如此強勢的“住北房”要求，這合乎邏輯嗎？

我們沒有理由責備這對老夫婦的態(tài)度，這種態(tài)度是“半福利、半商品混搭”保障制度的必然產物。問題是這樣的保障制度能維持嗎？這樣的保障制度能換來社會和諧、長治久安嗎？

從保障制度的邏輯上講，應被征求意見的是出資人，應由出資人代表審計保障房的設計水平是否達標或超標（法定標準），審計善款是否得到最有效的使用，是否分配到了法定目標救助對象。

（四）住房保障制度的設計，應參考“低?！钡脑O計思想和原則

住房保障制度是社會保障制度的一部分，住房保障制度的設計，應參考和堅持我國“低?！钡脑O計思路，要堅持“?；尽钡脑瓌t，不能將之泛化為普遍、普惠的社會福利。我們支付不起。

注：

①階層流動性是指，原來的競爭失敗者可能通過努力或際遇成為成功者，擺脫接受救助的境遇；與此同時，還會有新的失敗者和無力參與競爭者進入貧困階層。

②北京大學平新喬教授利用31個省份1999—2009年的數(shù)據(jù)，研究了保障房建設對房價的影響。研究結果表明保障房建設并不能抑制房價上漲，甚至二者存在一定正相關關系。