中國農(nóng)村“低?！甭肪€圖

從2007年開始，每到月底，家住黑龍江省依安縣中心鎮(zhèn)年過6旬的村民楊福軍都要拿上存折，到鎮(zhèn)上的農(nóng)村信用社支取95元的農(nóng)村居民最低生活保障金。

“95元夠我每月買點米面的了，只不過現(xiàn)在物價上漲，感覺這點錢確實有點緊，如果能再多補助一些就更好了！”盡管楊福軍有些不滿足，但也著實感受到最低生活保障政策給他帶來的實惠。

與楊福軍一樣，全國農(nóng)村居民目前都受惠于此項政策。但他們不了解的是，這項以農(nóng)村貧困人口為扶持對象的社保政策從試點到全面推行曾用了近15年時間。

試點的波折

上個世紀(jì)90年代初，山西省左云縣率先建立農(nóng)村低保試點。此外，早在1994年上海也在3個區(qū)建立了農(nóng)村低保試點。

“中央鼓勵各地積極試點，但是在財政上并沒有給予一定的支持，各地積極性并不是很高”。 曾在民政部社會福利與社會進(jìn)步研究所社會保障研究室工作過、現(xiàn)任中國社會科學(xué)院社會政策研究中心秘書長唐鈞回憶說。

為此，1996年，民政部印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》，鼓勵各地要積極試點，穩(wěn)步推進(jìn)。并指出：“凡開展農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的地方，都應(yīng)該把建立最低生活保障制度作為重點，即使標(biāo)準(zhǔn)低一點，也要把這項制度建立起來。”

但到1998年前后，各地進(jìn)行的農(nóng)村低保試點實際上已經(jīng)處于停頓狀態(tài)。民政系統(tǒng)一位不愿具名人士透露，其中一個原因是地方執(zhí)行不力，“當(dāng)時的文件并未明確到底由哪級財政負(fù)責(zé)”。

“當(dāng)時搞試點的地方，中央財政是不掏錢的，是地方財政和鄉(xiāng)村集體共同負(fù)擔(dān)。有些地區(qū)，由于村集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)解體，于是將費用轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)?！鄙鲜鋈耸勘硎尽?/p>

2003年3月初，民政部向各地民政系統(tǒng)下發(fā)文件，要求各地對特困農(nóng)民人口進(jìn)行全面排查。排查的對象主要是無勞動能力者、無經(jīng)濟(jì)來源、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的孤寡人員家庭，以及因殘或缺乏勞動力致貧或因災(zāi)害或大病致貧的農(nóng)村特困人口。

民政部的這一舉措在當(dāng)時引起輿論揣測，認(rèn)為是在為下一步中央出臺有關(guān)農(nóng)村最低生活保障的政策尋找依據(jù)。

結(jié)果直到2004年初也沒見新政策出臺?！霸从诜N種原因，農(nóng)村低保政策當(dāng)時在農(nóng)村并沒有能夠發(fā)展成為可行的社會政策?！碧柒x感嘆說。

但是，在農(nóng)村是否該全面推行農(nóng)村居民最低生活保障制度的爭論已經(jīng)引起各方關(guān)注。

2003年7月，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的“完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”研究報告建議，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村居民最低生活保障制度建設(shè)?！霸谶@方面，基本不存在經(jīng)濟(jì)能力限制，更多的是政府決策及制度調(diào)整問題”。

“擔(dān)心中央財政受不了！”

以農(nóng)村貧困人口為扶持對象，中央除在農(nóng)村推行最低生活保障制度試點外，另一項就是扶貧開發(fā)政策。但伴隨著扶貧政策瓶頸的到來，推行農(nóng)村低保政策已勢在必行。

上世紀(jì)80年代中期，中國啟動了有組織的開發(fā)性扶貧計劃。根據(jù)當(dāng)時統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：通過開發(fā)性扶貧，農(nóng)村貧困人口從1985年的1.25億減少到2002年底的2820萬。

一直從事農(nóng)村扶貧的理論與政策研究的中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所工作的吳國寶到上個世紀(jì)末，愈發(fā)感覺由于農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了根本變化，以集體經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村社會保障體系正在逐漸解體。

“在農(nóng)村，以土地為基本手段的生活保障體系被削弱，有些農(nóng)民的貧困問題日趨變得嚴(yán)重起來?！眳菄鴮毥忉尫Q，剩余的2820萬農(nóng)村貧困人口主要是缺乏正常的勞動能力或基本生存條件的。

據(jù)當(dāng)時有關(guān)部門統(tǒng)計，在上述的2820萬人中，有560萬人為五保戶（占20%）， 979萬人為殘疾人口（占35 %），800萬人（占28%）居住在不適宜人類生存、條件惡劣的地區(qū)，最終需要搬遷移民的。

“剩下的未獲溫飽人口中，有相當(dāng)大部分也是患有長期慢性疾病或體弱多病喪失或部分失去正常勞動能力的。對這幾部分人口繼續(xù)沿用開發(fā)性扶貧方式，不僅成本很高，而且也很難從根本上解決問題?！眳菄鴮氄f。

根據(jù)當(dāng)時統(tǒng)計：盡管2000年以后政府用于農(nóng)村扶貧開發(fā)的資金投入大幅增長，但農(nóng)村絕對貧困人口減少的速率在不斷下降。

“這說明，繼續(xù)沿用扶貧方式，對于減少剩余農(nóng)村貧困人口的溫飽問題可能功效甚小。也就是說，要全面解決這些人的溫飽問題不得不另辟蹊徑?！眳菄鴮毞治霎?dāng)時的背景。

2003年，亞洲開發(fā)銀行駐中國代表處任首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家的湯敏以及做咨詢專家的吳國寶開始關(guān)注并思考，如何救助缺乏正常勞動能力或基本生存條件的農(nóng)村貧困人口。

不久，亞洲開發(fā)銀行駐中國代表處邀請吳國寶幫助起草“關(guān)于建立低保制度全面解決農(nóng)村溫飽問題的建議”，于2004年年初被刊出。

該建議指出：建立農(nóng)村“低?！敝贫?，全面解決未獲溫飽貧困人口問題。

建議出來后不久，亞洲開發(fā)銀行駐中國代表處曾邀請相關(guān)部委就該“建議”進(jìn)行座談，其中民政部對該“建議”尤為關(guān)注。

“在座談會上，當(dāng)時爭議的焦點是：如果全面推行農(nóng)村低保制度，有關(guān)部委擔(dān)心中央財政是否受得了？”吳國寶說。

“該建議起初最先在亞行內(nèi)部刊物上以中英文發(fā)表，不久，這份建議在業(yè)界引起了很大轟動，為之后的農(nóng)村低保制度的建立起到了推波助瀾的作用”。吳國寶透露說，該建議通過相關(guān)渠道送達(dá)中央高層。

繼續(xù)完善保障體系

2004年的中央一號文件提出“有條件的地方，要探索建立農(nóng)民最低生活保障制度”。

2005年中央一號文件又提出“有條件的地方，要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”，再到十六屆六中全會提出“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”。

2006年12月中央農(nóng)村工作會議和2007年中央1號文件明確提出，“在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力狀況，確定低保對象范圍、標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補助”。

2007年的兩會上，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出：“今年要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度?！?/p>

當(dāng)年6月26日，國務(wù)院召開在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度工作會議，副總理回良玉在會上強(qiáng)調(diào)：今年要在全國農(nóng)村全面建立低保制度，并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶。

7月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，要求當(dāng)年在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度。

2007年底，民政部宣布農(nóng)村低保全面建制，實現(xiàn)了農(nóng)村低保制度城鄉(xiāng)全覆蓋。

五年過去，最新的民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年6月底，全國農(nóng)村居民最低生活保障金平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月159元，比五年前增長了127.1%。

中共中央總書記胡錦濤在十八大報告中提出，2020年要建成覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系?！耙獔猿秩采w、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。”