“82憲法”30年的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

今年是中國(guó)現(xiàn)行憲法（八二憲法）頒布實(shí)施30周年。“追溯新中國(guó)成立以來60多年我國(guó)憲法制度的發(fā)展歷程，我們可以清楚地看到，憲法與國(guó)家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)?！?2月4日，在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中，中共中央總書記習(xí)近平如此總結(jié)。

“這篇講話，把憲法和法律的很多問題說到了極致?！?2月5日，在中國(guó)政法大學(xué)舉辦的“法治政府建設(shè)新要求座談會(huì)”上，中紀(jì)委常委、最高人民法院副院長(zhǎng)江必新提出，必須重新評(píng)估認(rèn)識(shí)憲法在國(guó)家整個(gè)政治生活和社會(huì)生活中的地位和作用，真正地把憲法和法治作為治國(guó)的基本方略。

“經(jīng)過30年的探索，最大的成功是，我們真正認(rèn)識(shí)到了在社會(huì)和國(guó)家治理中，最根本的價(jià)值理念和制度安排就是憲法。通過憲法來治理國(guó)家、來執(zhí)政，成為一個(gè)社會(huì)共識(shí)，并建構(gòu)一個(gè)新的憲法的價(jià)值共識(shí)?！敝袊?guó)憲法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)韓大元對(duì)《中國(guó)新聞周刊》如此表示。

1982—1992：通過憲法確認(rèn)改革

1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議的講話中提出全面修改憲法的建議。

在“八二憲法”制定之前，中國(guó)先后制定過三部憲法。1954年憲法所蘊(yùn)含的憲法理念和國(guó)家基本制度，成為之后歷次制憲的藍(lán)本。1975年制定的憲法，是“文化大革命”的產(chǎn)物。粉碎“四人幫”后制定的1978年憲法也受“文革”較大的影響，仍然肯定“無產(chǎn)階級(jí)文化大革命”。

“八二憲法是鄧小平親自領(lǐng)導(dǎo)，重大憲法問題由鄧小平做了最后的政治決斷，比如說檢察機(jī)關(guān)要不要、兩院制在中國(guó)能否實(shí)行等，他是從國(guó)家體制的角度來看待憲法問題。”韓大元認(rèn)為，“八二憲法”對(duì)文化大革命的教訓(xùn)進(jìn)行了深刻反思，在公民的人身自由、言論自由等基本權(quán)利方面，鄧小平強(qiáng)調(diào)通過憲法加以保障。

“鄧小平最大的貢獻(xiàn)，是在十一屆三中全會(huì)之前，1978年在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出了‘有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究’16字方針，”中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說，“30多年來，這16字方針一直是法治建設(shè)總的指導(dǎo)思想。”

“鄧小平的法制最核心思想，就是要通過民主和法律制度的建設(shè)來建設(shè)國(guó)家，不因個(gè)人思想或注意力的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，這里面有對(duì)文革教訓(xùn)的深刻認(rèn)識(shí)?！敝袊?guó)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)焦洪昌說，鄧小平特別提出，要把《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》的思想和對(duì)文革的反思，帶到憲法的起草中來。

“八二憲法很重要的共識(shí)是廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，也是在小平同志有關(guān)重要講話的基礎(chǔ)上，通過憲法規(guī)范加以明確化的?！表n大元指出，上世紀(jì)80年代的時(shí)候，中國(guó)憲政理念雖然不是特別完整，但是限制公權(quán)力、廢除終身制、保障公民的基本權(quán)利這些思想已經(jīng)有了初步的形成。

1983年，在新憲法頒布一周年的時(shí)候，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的彭真就進(jìn)一步貫徹執(zhí)行憲法的若干問題發(fā)表了講話，其中提到，“沒有社會(huì)主義法制，社會(huì)主義制度、人民的合法的自由和權(quán)利就都沒有保障。在這方面，十年內(nèi)亂給了我們痛苦的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)?！?/p>

韓大元告訴《中國(guó)新聞周刊》，彭真具體領(lǐng)導(dǎo)了起草委員會(huì)的工作，在強(qiáng)調(diào)憲法規(guī)范本身的科學(xué)性、尊重憲法本身內(nèi)在的規(guī)律方面，做了很重要的貢獻(xiàn)。

“彭真最重要的思想，是民主法治，他強(qiáng)調(diào)最多的是如何把民主法治作為憲法里面確定的最核心的制度，來加以規(guī)定和貫徹落實(shí)?！苯购椴J(rèn)為，彭真的憲法思想中，一個(gè)讓人印象深刻之處在于：怎么強(qiáng)化在人大制度下，執(zhí)政黨能遵守憲法和法律?！氨緛頊?zhǔn)備設(shè)立憲法委員會(huì)，但彭真認(rèn)為光設(shè)這么一個(gè)機(jī)構(gòu)不管用，關(guān)鍵在執(zhí)政黨能否遵守憲法和法律?！?/p>

1988年，現(xiàn)行憲法進(jìn)行了首次修改，最重要的內(nèi)容是將“私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充”寫入憲法。

“82年憲法只規(guī)定有個(gè)體經(jīng)濟(jì)，沒有開放私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)。但是從82年到88年這六年時(shí)間，實(shí)際上改革已經(jīng)有很大突破，出現(xiàn)了包括‘傻子瓜子’這樣的企業(yè)，已經(jīng)大大突破了個(gè)體經(jīng)濟(jì)不能超過8個(gè)人的限制。”焦洪昌指出，包括1988年關(guān)于土地制度的修改，也是緣于廣東深圳等地土地使用權(quán)限轉(zhuǎn)讓的探索，“很多案例都是改革在先，然后再通過修憲把已經(jīng)被實(shí)踐證明了的經(jīng)驗(yàn)寫入憲法，成為一項(xiàng)基本制度?！?/p>

而從1989年到90年代初，韓大元告訴《中國(guó)新聞周刊》，當(dāng)時(shí)整個(gè)民主政治和法制的發(fā)展，由于特殊的環(huán)境和背景，人們的認(rèn)識(shí)不一致。整個(gè)國(guó)家對(duì)憲法和法治的推動(dòng)力，處于新的探索階段，制度實(shí)踐空間非常有限。

1992—2002：逐步拓展憲法的功能

1992年1月18日至2月21日，鄧小平視察武昌、深圳、珠海、上海等地，發(fā)表重要講話：改革的膽子要大一些，不能像小腳女人一樣。

“1992年鄧小平南巡講話，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革影響是比較大的。如果沒有南巡講話，憲法里推行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就有可能往回倒退了?！苯购椴嬖V《中國(guó)新聞周刊》，鄧小平南巡講話以后，怎樣推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、怎樣推進(jìn)法治，開始步入一個(gè)新的10年快速發(fā)展期。

韓大元說，在江澤民擔(dān)任中共中央總書記期間，“依法治國(guó)”開始成為黨治理國(guó)家的基本方略。在這期間，經(jīng)歷了1993年和1999年的兩次修憲，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)入憲”“依法治國(guó)入憲”成為最主要的亮點(diǎn)。

“在紀(jì)念憲法實(shí)施十周年的時(shí)候，發(fā)表講話的是全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)喬石。那個(gè)時(shí)候還是委員長(zhǎng)講話，總書記和中央的領(lǐng)導(dǎo)人只是參加這個(gè)大會(huì)?！苯购椴榻B說，讓他印象深刻的是，江澤民相關(guān)講話關(guān)注的是憲法和黨的指導(dǎo)思想之間的關(guān)聯(lián)，所以在憲法修改的時(shí)候特別把鄧小平理論作為中國(guó)特色的理論寫入憲法。

“江澤民當(dāng)時(shí)提出的另一個(gè)重要觀點(diǎn)是憲法要真正實(shí)施首先在立法，通過立法把政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)的發(fā)展規(guī)律轉(zhuǎn)化成具體的法律和制度。”焦洪昌認(rèn)為，江澤民執(zhí)政時(shí)期提出到2010年建立社會(huì)主義法律體系，這是非常重要的，“這10年里法治發(fā)展比較快，但是由于前幾年的一些風(fēng)波，政治改革相對(duì)比較緩慢?！?/p>

“這個(gè)階段提出依法治國(guó)，是因?yàn)榻?jīng)過一段時(shí)間思考后，盡管經(jīng)歷了風(fēng)波，但執(zhí)政黨意識(shí)到，法治才是最根本的途徑，又開始重新回到法治軌道上來?！表n大元說。

2002—2012：尋求更好的手段推動(dòng)憲法

在韓大元看來，從2002年胡錦濤擔(dān)任中共中央總書記之后，執(zhí)政黨通過憲法來治理國(guó)家，以及在依法治國(guó)中強(qiáng)調(diào)憲法的重要性開始通過理論進(jìn)行概括，并體系化。“表現(xiàn)就是2002年紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布20年的時(shí)候，明確提出依法治國(guó)首先要實(shí)施憲法。在2004年全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年的時(shí)候，進(jìn)一步概括為我們現(xiàn)在引用的‘依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)；依法執(zhí)政，首先是依憲執(zhí)政’這16個(gè)字?！?/p>

“胡錦濤同志于2002年12月4日，在紀(jì)念現(xiàn)行憲法20周年之際發(fā)表了講話，特別強(qiáng)調(diào)幾點(diǎn)：一是憲法發(fā)展是無止境的，要隨著時(shí)代的變化而變化；二是要加強(qiáng)憲法監(jiān)督程序建設(shè)；三是全國(guó)人大常委會(huì)要勇于承擔(dān)憲法實(shí)施的監(jiān)督職責(zé)，再一個(gè)就是強(qiáng)調(diào)全國(guó)人大常委會(huì)要履行憲法解釋的職能?！蹦o(jì)宏發(fā)現(xiàn)，胡錦濤在講話中提的要求很具體，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)黨要在憲法和法律框架內(nèi)活動(dòng)。

而在焦洪昌看來，胡錦濤在紀(jì)念現(xiàn)行憲法20周年的講話，是第一次由中共總書記發(fā)表憲法紀(jì)念講話，顯示出執(zhí)政黨對(duì)憲法更加重視。“印象最深的是胡錦濤這個(gè)時(shí)期非常強(qiáng)調(diào)怎么監(jiān)督憲法的實(shí)施。”焦洪昌表示，胡錦濤特別強(qiáng)調(diào)人大常委會(huì)要解釋憲法，人大要監(jiān)督憲法實(shí)施，建立起憲法監(jiān)督的制度。

2004年5月份，全國(guó)人大常委會(huì)成立了法規(guī)備案審查室，專門審查包括國(guó)務(wù)院所立行政法規(guī)在內(nèi)的、全國(guó)各位階法規(guī)是否違憲違法。

“成立法規(guī)審查室，當(dāng)時(shí)各界期望很高，希望通過它來啟動(dòng)除法律以外的行政法規(guī)和地方性法規(guī)的違憲審查?，F(xiàn)在看起來，作為一個(gè)工作機(jī)構(gòu)，功能有限，對(duì)民眾提出的違憲審查建議沒有做出很好回應(yīng)，顯得比較神秘，公眾對(duì)它缺乏了解?！表n大元指出，此外，按照《立法法》第90條的規(guī)定，擁有違憲違法審查權(quán)的5個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，包括國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，10多年來也沒有行使過這樣的權(quán)力。

2003年，由于“孫志剛事件”的發(fā)生，引發(fā)國(guó)內(nèi)對(duì)收容遣送制度的大討論。同年5月，三名法學(xué)博士向全國(guó)人大常委會(huì)遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書，認(rèn)為該辦法違憲。

“孫志剛事件的時(shí)候，大家認(rèn)為這是啟動(dòng)違憲審查機(jī)制的一個(gè)很好的契機(jī)，希望全國(guó)人大委員會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院原來的遣送條例作出廢除的舉動(dòng)，給全社會(huì)一個(gè)很好的示范。最后雖然廢除了，但還是由國(guó)務(wù)院自己來廢除，并沒有通過全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院條例監(jiān)督的方式。”韓大元有些遺憾地表示，雖然問題解決了，但沒有用大家期待的違憲審查的方式。

而在此前的1999年還出現(xiàn)過齊玉苓案。原告齊玉苓以受教育權(quán)被侵犯為由上訴，在層層波折后，最高人民法院最終作出批復(fù)，認(rèn)定被告陳曉琪等侵犯了齊玉苓依據(jù)憲法享有的受教育權(quán)?！褒R玉苓案”被稱為“中國(guó)憲法司法化第一案”，最高人民法院針對(duì)該案作出的批復(fù)也開創(chuàng)了中國(guó)憲法作為民事審判依據(jù)的先河。

“由此可以看出，當(dāng)公民的憲法權(quán)利受到侵犯時(shí)，可以憲法為依據(jù)來做判斷，然后通過司法方式來解決。但由于各種原因，最高法院最后又廢除了這個(gè)司法解釋?！表n大元告訴《中國(guó)新聞周刊》，30年來，整體上憲法實(shí)施方面有很多進(jìn)展，但距離學(xué)術(shù)界和公眾的期待還有一些差距。

2012：通過憲法來凝聚社會(huì)共識(shí)

“習(xí)近平在12月4日的講話中，更強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨必須要遵守憲法，按照憲法來治理國(guó)家。執(zhí)政黨把憲法實(shí)施作為一個(gè)戰(zhàn)略性的考慮，把憲法實(shí)施作為依法治國(guó)的核心和出發(fā)點(diǎn)?！表n大元說。

“習(xí)近平總書記特別提到一句話，要使人民賦予我們的權(quán)力為人民謀利益，這是個(gè)重大觀念的轉(zhuǎn)變，以前沒有提過?！苯购椴硎?，以前的表述是黨領(lǐng)導(dǎo)人民，而現(xiàn)在是“權(quán)為民所賦”，透露出黨的權(quán)力是人民賦予的，這是憲法理念一個(gè)重大的變化。

韓大元分析說，在當(dāng)前新的治理模式下，要通過憲法來尋求社會(huì)共識(shí)，包括執(zhí)政黨在內(nèi)的國(guó)家意志和人民意志要通過憲法這樣一個(gè)平臺(tái)表達(dá)出來，使它成為整個(gè)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的基本共識(shí)，“習(xí)近平的講話也是對(duì)執(zhí)政黨治國(guó)理政理念的一個(gè)階段性的總結(jié)，對(duì)于憲法問題很多新的論述，也為憲法后30年的發(fā)展，奠定了一個(gè)良好的基礎(chǔ)?！?/p>

不過，韓大元也明確指出，這30年來憲法發(fā)展中最需要吸取教訓(xùn)的地方之一是，如何真正把憲法作為國(guó)家發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)，而不要作為國(guó)家實(shí)現(xiàn)某個(gè)目的的手段，“目前把憲法作為工具化的現(xiàn)象還普遍存在，為達(dá)到某個(gè)目的就重視憲法，不需要的時(shí)候就不重視憲法?！?/p>

韓大元還建議，要進(jìn)一步強(qiáng)化憲法監(jiān)督，提供制度性保障，比如說在全國(guó)人大成立一個(gè)專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法委員會(huì)，由它來負(fù)責(zé)有關(guān)違憲的問題，肯定有利于推動(dòng)中國(guó)違憲審查制度的發(fā)展，跟現(xiàn)有的人大制度也沒有理念上和制度上的沖突。

“另一個(gè)薄弱之處在于憲法教育，特別是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、公權(quán)力的憲法教育非常薄弱，一些領(lǐng)導(dǎo)干部、掌握國(guó)家權(quán)力的人，仍然不把憲法作為國(guó)家的根本法。”韓大元提出，下一步強(qiáng)化的重點(diǎn)是理念的轉(zhuǎn)變，憲法的生命在于實(shí)施，得不到實(shí)施就沒有生命，如果憲法沒有生命，國(guó)家就沒有前途，人民的命運(yùn)就得不到保障。

（實(shí)習(xí)生劉靜、范曉、丁洪法對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）