減刑、假釋活動中的同步檢察監(jiān)督

為刑事訴訟的最后環(huán)節(jié)，刑罰執(zhí)行承擔著懲治和教育改造罪犯的任務，減刑、假釋是刑罰變更執(zhí)行的兩種重要制度，源于教育刑的倡導，如果運用得當，會調(diào)動罪犯改造的積極性，更好地貫徹寬嚴相濟的刑事政策，穩(wěn)定監(jiān)管秩序，節(jié)約司法資源。運用不當，則容易滋生司法不公與腐敗，使罪犯失去改造的動力和信心，甚至使司法失去公信力。而實踐中減刑、假釋的運行并不盡如人意，存在違法違規(guī)現(xiàn)象。近年來，檢察機關愈來愈重視刑罰變更執(zhí)行的監(jiān)督，2010年，全國檢察機關糾正“減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行”不當10813人次，其中，在提請、呈報環(huán)節(jié)糾正的有10354人次，占糾正總數(shù)的95%，雖然檢察機關的刑事執(zhí)行監(jiān)督取得了一定的效果，但現(xiàn)有立法對減刑、假釋檢察監(jiān)督的規(guī)定過于原則、缺乏系統(tǒng)性，個別法律的規(guī)定之間存在矛盾，監(jiān)督方式僅停留在“提出書面意見”、“書面糾正意見”、“通知糾正”等形式層面上，導致在實踐中監(jiān)督的內(nèi)容、程序等方面存在一定的分歧和混亂，影響監(jiān)督的實際效果。

為強化對刑罰變更執(zhí)行的監(jiān)督，2007年3月，最高人民檢察院印發(fā)了《關于加強和改進監(jiān)所檢察工作的決定》，明確刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督是監(jiān)所檢察的四項工作重點之一，體現(xiàn)了人民檢察院對減刑、假釋工作全過程監(jiān)督和同步監(jiān)督的要求，同時明確提出對職務犯罪的罪犯、涉黑涉惡涉毒犯罪的罪犯等“九類罪犯”實行逐人建檔和重點監(jiān)督。同年11月，最高人民檢察院召開了第五次全國監(jiān)所檢察工作會議，提出了一系列加強刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督工作的重要舉措。2008年3月，最高人民檢察院制定下發(fā)了《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》、《人民檢察院看守所檢察辦法》、《人民檢察院勞教檢察辦法》和《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》，（以下簡稱四個《辦法》）全面規(guī)范刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督工作。檢察機關所發(fā)布的規(guī)范性文件對加強和細化刑罰變更執(zhí)行的檢察監(jiān)督由一定的積極作用，但令人擔憂的是：最高檢獨家發(fā)布的《決定》和《辦法》效力較低，很可能面臨著刑罰執(zhí)行機關和人民法院不予積極配合，使其監(jiān)督效果大打折扣。

一、減刑、假釋檢察監(jiān)督的實踐困境

（一）減刑、假釋檢察監(jiān)督的實踐樣態(tài)

人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督是我國刑事訴訟的基本原則之一，包括立案監(jiān)督、審查批捕監(jiān)督、審查起訴監(jiān)督、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督。新修正的《刑事訴訟法》將檢察機關對減刑、假釋的監(jiān)督時間大大提前，由事后提前到事前。就事前監(jiān)督而言，新修正的《刑事訴訟法》僅增加規(guī)定執(zhí)行機關報請前應將建議書副本抄送人民檢察院，人民檢察院可以通過向人民法院提出書面意見的方式進行監(jiān)督，但在刑罰執(zhí)行機關報請決定作出前檢察機關如何監(jiān)督則只字未提。司法部《監(jiān)獄提請減刑假釋工作程序規(guī)定》規(guī)定監(jiān)獄提請有期徒刑罪犯的減刑程序是：獄內(nèi)公布減刑條件和罪犯考核獎懲情況，由罪犯投票；監(jiān)區(qū)召開全體管教干警會議，結合罪犯考核獎懲情況、罪犯投票情況，集體評議，提出意見報刑罰執(zhí)行科審查；刑罰執(zhí)行科審查后提出意見并交減刑假釋評審委員會評審，評審委員會評審后將擬提請減刑假釋罪犯名單及減刑假釋意見在監(jiān)獄內(nèi)公示7個工作日；公示完畢后，報請監(jiān)獄長辦公會審議決定；經(jīng)監(jiān)獄長審議后，由刑罰執(zhí)行科制作《提請減刑建議書》或《提請假釋建議書》，連同有關材料報請法院裁定。從以上規(guī)定可見，監(jiān)獄在提請法院裁定前經(jīng)過了比較復雜的程序，經(jīng)過層層審核，但這顯然只是監(jiān)獄內(nèi)部的審批機制，監(jiān)督和糾錯效果令人懷疑。在此過程中，駐監(jiān)檢察室可否監(jiān)督以及如何實現(xiàn)監(jiān)督，在哪一階段介入監(jiān)督等相關法律法規(guī)無進一步的規(guī)定。而且雖然《刑事訴訟法》和上述《規(guī)定》均要求監(jiān)獄在向人民法院提請減刑、假釋的同時，應當使人們檢察院知悉建議書的內(nèi)容，并賦予人民檢察院向人民法院提出書面意見的權力，但法律并未規(guī)定執(zhí)行機關在評審和呈報材料的過程中，必須通知駐監(jiān)檢察人員參與或先由人民檢察院審查核實。對此實踐中各地做法不一，以山西運城董村地區(qū)人民檢察院為例，董村地區(qū)人民檢察院作為派出院，其具體審查監(jiān)督內(nèi)容包括實體審查和程序?qū)彶閮煞矫?，檢察院介入監(jiān)督的起始時間是在收到監(jiān)獄提供的擬減刑、假釋罪犯名單和減刑、假釋呈報材料后，具體審查方法和內(nèi)容如下：（1）查看監(jiān)獄干警減刑假釋會議提名表決記錄；（2）查看罪犯的積分考核臺賬；（3）和干警談話，了解減刑假釋罪犯平時表現(xiàn)；（4）針對性地選擇夠條件未呈報的、家庭困難的、外省籍的、受過處分的罪犯談話，了解減刑假釋罪犯平時的表現(xiàn)，及是否有違反監(jiān)規(guī)，是否不符合條件呈報的；（5）對專項表揚、記功進行審查；（6）審查呈報減刑、假釋程序是否符合法律規(guī)定。除審查外，駐監(jiān)檢察室工作人員同時列席減刑假釋評審委員會，對發(fā)現(xiàn)的問題提出意見，檢察長列席監(jiān)獄長辦公會，在會上可以提出檢察意見。通過以上手段，檢察院取得了比較理想的監(jiān)督效果，但在監(jiān)督過程中仍存在著深層次的問題。

就事中監(jiān)督而言，檢察院對法院開庭審理的減刑、假釋案件，應派員出席法庭，發(fā)表檢察意見，并對法庭的審理活動進行監(jiān)督。就事后監(jiān)督而言，對人民法院作出的減刑、假釋裁定，人民檢察院認為不當?shù)?，有權向人民法院提出書面糾正意見。根據(jù)運城董村地區(qū)人民檢察院的監(jiān)督實踐，審查人民法院減刑、假釋裁定過程中發(fā)現(xiàn)的問題有：偷換減刑對象，有張冠李戴現(xiàn)象；減刑期限不符合法律規(guī)定等。

（二）監(jiān)督實踐中的困境

1．檢察機關很難全部核實每一個減刑對象的積分。被減刑、假釋者在平時改造過程中所獲得的積分是減刑幅度大小以及是否假釋的主要依據(jù)，刑罰執(zhí)行機關的百分考核制與法定的減刑、假釋條件緊密聯(lián)系，而我國的刑罰執(zhí)行體制不同于大陸法系的“執(zhí)檢合一”，檢察機關并不負責刑罰的具體執(zhí)行，不直接參與對罪犯的考核，對罪犯的平時表現(xiàn)也缺乏足夠的了解，僅通過簡單的調(diào)查詢問顯然無法完全落實每一個減刑對象的積分。而且我國當下的減刑、假釋案件是“一批一報”而非“一案一報”，由于每次報請的人數(shù)眾多，每一被報請人的積分考核臺賬均包含諸多方面內(nèi)容，而檢察院審查時間極為有限，其審查方法主要是通過書面審查與談話相結合的方式，談話多在監(jiān)區(qū)進行，有時甚至有管教干警在場，難以打消服刑人員的顧慮，使其不能暢所欲言，因此僅通過以上方法并不能達到最大限度發(fā)現(xiàn)執(zhí)行機關提請過程存在的問題的目的。

2．監(jiān)督的手段有限，效力不高。在減刑、假釋過程中，檢察機關的監(jiān)督權被界定為一種程序性權力，不具有對實體問題的處分權。而從程序上提山的對違法減刑、假釋的糾正建議沒有強制力為后盾，就不能從根本上制肘被監(jiān)督機關的違法行為。檢察機關只有建議權，而無強制性權力。如果檢察機關提出書面的糾正意見，監(jiān)獄或人民法院不糾正，檢察院無進一步的監(jiān)督手段。

3．無法實現(xiàn)對合議庭審理案件過程的監(jiān)督。除了法定應當開庭的減刑、假釋案件外，大多數(shù)案件不開庭審理，此類案件合議庭通過書面審查執(zhí)行機關報請的材料作出裁定，法律并未規(guī)定檢察院必須參與，實踐過程中檢察機關并不參與，這樣無異于剝奪了檢察機關擁有的監(jiān)督合議庭人員組成是否合法、是否遵守回避制度，審核過程是否符合法律規(guī)定、是否在法定期限內(nèi)作出裁定的機會，也會給最終裁定的質(zhì)量帶來致命的影響，在沒有任何機關監(jiān)督的情形之下，人民法院的公正顯然很難得到保障。

4．監(jiān)督級別不對等的尷尬。根據(jù)訴訟原理，人民檢察院對人民法院實施的監(jiān)督應為同級監(jiān)督。除了被判處無期徒刑罪犯的減刑、假釋由服刑地高級人民法院裁定外，其余的減刑、假釋案件的審核裁定法院均為中級人民法院，但目前執(zhí)行過程中檢察監(jiān)督的現(xiàn)實是主要由派出人民檢察院負責執(zhí)行監(jiān)督，派出檢察院的級別低于與中級人民法院同級人民檢察院而高于基層檢察院，這樣就導致在減刑、假釋案件的監(jiān)督上出現(xiàn)派出檢察院與所監(jiān)督的人民法院級別不對等的問題，造成了監(jiān)督過程中的尷尬。

5．事后監(jiān)督的效果令人堪憂。據(jù)《刑事訴訟法》第263條規(guī)定及《最高人民法院關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律若干問題的規(guī)定》明確人民法院應在裁定作出之日起7日內(nèi)送達人民檢察院，但人民檢察院收到裁定書后，由于審查時間有限，在20天內(nèi)要求檢察院審查大量的減刑、假釋裁定是否適當，證據(jù)是否充分，監(jiān)督難度可想而知。最為關鍵的是，人民法院作出的減刑、假釋裁定為作出即生效，對于獲得減余刑和假釋的罪犯而言，即使檢察機關在事后監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)裁定存在問題，也面臨的被裁定減刑、假釋者已經(jīng)被釋放，糾正裁定已無意義的尷尬局面。檢察機關提出書面糾正意見后，如果人民法院不予考慮和采納，人民檢察院無進一步的監(jiān)督手段可采取，因此事后監(jiān)督的效果非常有限。

二、完善減刑、假釋程序檢察監(jiān)督的建議

一是應賦予檢察機關對罪犯日常管理考評的監(jiān)督權。呈報和裁定減刑假釋的主要依據(jù)是對罪犯的日常管理考評，檢察機關要加強對減刑假釋的法律監(jiān)督，首先應關注對罪犯的日常管理和考評記分。在日?？荚u記分上，檢察機關應當重點抽查考評記分情況，聽取服刑人員對考評記分的意見，有權對不合理的考評記分提出質(zhì)疑意見，要求管教干警作出解釋或者糾正；在罪犯獎懲的審核工作中，應當將有關材料抄送一份給駐監(jiān)檢察室審查，檢察人員經(jīng)審查后認為獎懲措施不當?shù)?，有權提出糾正意見。此外，駐監(jiān)檢察人員平時應掌握一些表現(xiàn)突出罪犯的情況，在監(jiān)獄報請減刑、假釋時，能夠及時、有針對性地提出檢察意見。對最高檢在《關于加強和改進監(jiān)所檢察工作的決定》中明確提出的職務犯罪的罪犯、涉黑涉惡涉毒犯罪的罪犯等“九類罪犯”實行逐人建檔和重點監(jiān)督。

二是檢察機關對執(zhí)行機關的減刑假釋呈報材料應事先審查。檢察機關事先審查執(zhí)行機關的減刑、假釋申報材料，可以避免在執(zhí)行機關報請人民法院審核時才審查建議書副本帶來的審查滯后的弊端，具體審查辦法可做如下設計：監(jiān)區(qū)經(jīng)過集體評議后，即應將有關材料送交檢察院審查，檢察院接到材料后，可以通過審查材料或者進行實地調(diào)查的方式進行審查，在此基礎上出具檢察意見。具體調(diào)查方式可以是與管教干警談話，查看會議記錄，查看罪犯日?？己说怯浥_賬等。審查的內(nèi)容為：提請減刑、假釋的罪犯是否符合法定條件，呈報的材料是否真實齊全、呈報的程序是否符合法律規(guī)定。重點監(jiān)督對象為職務犯罪、涉黑犯罪、累犯、暴力犯、從事事務性活動的罪犯和調(diào)換場所的罪犯。檢察情況由駐監(jiān)檢察室整理匯總后提出檢察意見報檢察委員會研究決定。

三是應由檢察機關主持公示執(zhí)行機關擬報請法院的減刑、假釋的被判刑人名單。？現(xiàn)行減刑、假釋的公示是在評審委員會評審后確定擬提請減刑假釋的罪犯名單后由刑罰執(zhí)行機關主持公示，由此導致的直接后果是公示流于形式，正如有學者所言：“提出不同意見某種程度是對執(zhí)行人員以及監(jiān)獄此前工作的一種否定，為防止遭受擊報復，其他被判刑人即使存在不同意見也不敢舉報?！比绻蓹z察機關主持公示，有利于打消反應問題的被判刑人的顧慮，有利于檢察機關掌握更多的不同意見。

四是賦予檢察機關減刑假釋的建議權。為全面維護被判刑人的合法權益，《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》明確對監(jiān)獄的檢察監(jiān)督包括對認為不符合減刑、假釋條件而不同意呈報的監(jiān)督，還包括依法應當減刑、假釋而執(zhí)行機關不予呈報的監(jiān)督。以上《辦法》未規(guī)定具體的監(jiān)督方法，筆者認為具體方法可做如下設計：如果服刑人員認為自己符合減刑、假釋條件而執(zhí)行機關拒絕呈報，向檢察機關提出的；或者檢察機關通過日常監(jiān)督發(fā)現(xiàn)罪犯符合減刑假釋條件，執(zhí)行機關卻未呈報的，應要求執(zhí)行機關說明不予呈報的理由，檢察機關認為不予呈報的理由不能成立的，應當建議刑罰執(zhí)行機關予以報請。

五是賦予檢察機關對刑罰執(zhí)行機關提出的檢察建議和糾正違法通知書必要的法律效力。檢察建議和糾正違法通知書對執(zhí)行機關而言無實體上的強制力，導致檢察機關的監(jiān)督手段疲軟，監(jiān)督效率低下，為達到理想的監(jiān)督效果，應賦予其應有的法律效力，具體設計如下：對檢察機關提出的檢察建議和糾正違法通知書刑罰執(zhí)行機關不予回應的，檢察機關應繼續(xù)監(jiān)督，并向上級檢察機關報告，由上級檢察機關與刑罰執(zhí)行機關的上級主官部門聯(lián)系，共同督促糾正，這樣一定程度上可保證監(jiān)督的實效。