“激活”黨代表

來自中國共產(chǎn)黨中央組織部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，中共黨員總數(shù)達(dá)8260.2萬名。如何使這一世界上最為龐大的政治集團(tuán)在執(zhí)政60多年后通過黨內(nèi)民主建設(shè)，保持政治活力；同時保持和人民群眾的密切聯(lián)系，是中國共產(chǎn)黨從基層黨員到中央領(lǐng)導(dǎo)層都要面對的挑戰(zhàn)。

黨的代表大會常任制被認(rèn)為是迎接上述挑戰(zhàn)的一項(xiàng)重要制度建設(shè)。中國共產(chǎn)黨在1956年中共八大上就提出了“黨代會常任制”的變革設(shè)想。從1988年開始，中共中央組織部就在全國逐步推進(jìn)黨的代表大會常任制的試點(diǎn)。

24年過去，黨代會常任制從“試點(diǎn)”到“試行”在全國一些省份擴(kuò)大展開。最新的統(tǒng)計(jì)，僅中共廣東省委組織部門已經(jīng)在全省建立了5071個基層黨代表工作室，用來“激活”黨代表，讓黨代表切實(shí)履職，從“3天代表”轉(zhuǎn)變成“5年代表”。這項(xiàng)變革使得中共的黨代表成為執(zhí)政黨軀體上敏銳的神經(jīng)末梢，感知社情冷暖，密切聯(lián)系群眾。同時，以此為基礎(chǔ)，試點(diǎn)推進(jìn)黨代會常任制。對此，中共廣東省委常委、組織部長李玉妹認(rèn)為，“對于發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)基層民主、加強(qiáng)溝通能力、擴(kuò)大參與性，是一條非?，F(xiàn)實(shí)的制度途徑”。

為提升中共黨組織在基層的影響力，廣東在全省范圍內(nèi)建設(shè)并啟用了五千多個黨代表工作室，使“3天代表”轉(zhuǎn)變成“5年代表”，深入基層聽民意、紓民困，取得一定積極效果。未來需要突破瓶頸的是，如何使黨代表切實(shí)對選民負(fù)責(zé)，如何對不盡職的黨代表進(jìn)行罷免

廣東佛山市順德區(qū)新協(xié)力集團(tuán)的出租車司機(jī)劉磊雖然是從四川來到順德的一名外地務(wù)工人員，但已經(jīng)獲得不少殊榮：全國五一勞動獎?wù)?、順德好人。甚至在順德，還有一支以他名字命名的“劉磊車隊(duì)”，人數(shù)超過百人。

從去年開始，他又有了一個新身份：順德區(qū)黨代表。他接待群眾、傾聽意見的“工作室”就設(shè)在自己出租車上。這是順德為了收集民意而采取的創(chuàng)新方式，建立“流動黨代表工作室”。劉磊很欣賞這個點(diǎn)子，“這個想法很切合實(shí)際，我每天都要上路謀生計(jì)，讓我天天坐在辦公室里肯定不現(xiàn)實(shí)。而且市民在跟我講話的時候沒有顧慮，反映問題比較真實(shí)。”

在廣東，為了真正激活黨代表，讓黨代表履職、盡職，從“3天代表”真正轉(zhuǎn)變成“5年代表”，廣東省全省范圍內(nèi)的5071個黨代表工作室已經(jīng)全面啟用，實(shí)現(xiàn)在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等領(lǐng)域的全覆蓋。

在中共順德區(qū)委書記梁維東看來，黨代表工作室的建立，是黨的基層建設(shè)的戰(zhàn)略安排，而非戰(zhàn)術(shù)安排，“有了黨代表工作室，可以將原本反映到信訪部門的已經(jīng)矛盾激化的問題化解在萌芽狀態(tài)。我希望三年后，九成的群眾問題和意見能通過黨代表工作室的途徑得到解決，剩下的一成則通過司法渠道解決。”

中共廣東省委組織部長李玉妹在接受《中國新聞周刊》專訪時說，“黨代表工作室是黨代表履行代表職責(zé)、聯(lián)系黨員群眾的工作平臺，是領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系群眾方式的一種探索，對于發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)基層民主、加強(qiáng)溝通能力、擴(kuò)大參與性，是一條非?，F(xiàn)實(shí)的制度途徑”。

“這是有生命力的平臺”

“我們名義上叫居委會，但事實(shí)上，我們比村委會還村委會?！狈鹕绞许樀聟^(qū)均安鎮(zhèn)鶴峰社區(qū)黨支部書記兼居委會主任陳光照如此開口介紹自己。

2008年，陳光照開始擔(dān)任村黨支部書記，此前，他一門心思在經(jīng)營自己的企業(yè)，跟政府序列毫不沾邊。這個階段，正逢順德推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，不少村改居，由居委會替代村委會，但同時也伴隨著農(nóng)民土地大量流失，農(nóng)村社會矛盾加劇。

“當(dāng)時村里有很多魚塘，魚塘邊豎著一些告示牌，上面寫著：此處禁止倒魚鱗。發(fā)告示的單位是香港質(zhì)樸同鄉(xiāng)會，而不是村委會或黨支部?！痹陉惞庹湛磥恚@個流傳在村民中的笑話，戳中的正是黨支部或村委會在村民中缺乏威信這個軟肋。

“我干脆就到村里面，選定一個地方，比如池塘邊、榕樹下，你有什么問題？我作為黨支部書記，你來說，我登記，登記完以后想辦法幫你解決?！?/p>

陳光照自發(fā)舉行的這種“田間地頭”的面對面接訪從2009年開始，一直堅(jiān)持了一年多時間，每個月的10日和25日定期舉行。前半年是村民申訴的高峰期，每次都在百人左右，人數(shù)最多的一次達(dá)到了300多人，把陳光照團(tuán)團(tuán)圍在中間，“別人說，村民都快把我融掉了”。

陳光照回憶，剛開始的時候，村民對問題能否得到解決也持懷疑態(tài)度，在解決了幾個問題以后，他開始在村民中建立了信任感。半年之后，隨著問題大部分得到解決，前來申訴的村民減少了許多。

“村民每次見了我，都叫陳書記，從來沒人叫我陳主任，說明黨支部在村民中有了威信?！标惞庹崭嬖V《中國新聞周刊》，通過直接接訪群眾、解決問題，幾年下來，鶴峰社區(qū)不再是原來“難搞”的問題村了，“明年改選的話，我有這個底氣競選，底氣來自于我們這幾年是真心為村民辦事的?！?/p>

解決中共黨組織在基層的影響力問題，對于中共順德區(qū)委書記梁維東來說，則有更深層面的意義?！霸陧樀拢逡患壍臋?quán)力架構(gòu)是‘三套馬車’，村民委員會、村黨支部和村股份社?！绷壕S東對《中國新聞周刊》分析說，對一個人口在四五千人的村來說，村委會主任是村民一人一票選出來的。而一個相當(dāng)大小的村，黨員數(shù)量從一百到三百不等，從中選出黨支部成員，“如果選出來的黨支部沒有威信，而村委會是根據(jù)《村民自治法》產(chǎn)生的，那如何體現(xiàn)黨對整個社會工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，這就會碰到了很大的問題。”

梁維東發(fā)現(xiàn)，近年來一些激烈的群體性事件中，一些基層黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)為了取得群眾的認(rèn)可，甚至可能帶頭去鬧事，去尋求保護(hù)村民利益的形象，以取得某種程度的威信。

如何解決這個問題？梁維東告訴《中國新聞周刊》，順德的做法是，一方面推進(jìn)基層治理結(jié)構(gòu)的改革。順德早在2001年就實(shí)現(xiàn)了村委會和股份社的分離，即村經(jīng)分離。這一輪改革再向前走一步，把政府對村居的管理和服務(wù)，例如計(jì)生、社會治安等職能和普通村務(wù)相分離，在各村居成立了行政服務(wù)站，站長由村黨支部書記兼任。這意味著把原本委托給村民委員會的政務(wù)職能賦予了黨支部，保證了黨在基層服務(wù)職能的體現(xiàn)，這是第一個抓手。

“我們考慮，要把原來村黨支部對村委會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系由剛性逐步過渡到剛?cè)岵⑴e，過渡到以柔為主，有了行政服務(wù)站的抓手還不夠，還要同步構(gòu)建黨代表工作室。這將會是長期性、有生命力的、產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響作用的平臺。”

對此，中央黨校蔡霞教授在接受《中國新聞周刊》采訪時評價說，“從政黨組織為社會服務(wù)的角度來講，百姓有需求，幫他們?nèi)マk了，這是應(yīng)該的。但同時，也通過延伸到基層社會的那部分權(quán)力強(qiáng)化了村黨支部的地位，這種做法，是不完全合適的，但在當(dāng)下，又帶有一種過渡性質(zhì)。因?yàn)檎h還沒有找到一種合適的渠道來跟社會進(jìn)行溝通，建立一種合作關(guān)系。這種現(xiàn)象可以視為基層黨組織探索自己發(fā)揮作用的過渡性做法”。

“有地方說話，說話有人聽”

陳光照在2009年自發(fā)探索的“田間地頭”接訪，在某種意義上，成為今天順德大范圍鋪開的“黨代表工作室”的雛形。與此同時，在深圳鹽田，類似的摸索也早已在基層展開。

深圳市鹽田區(qū)委組織部調(diào)研員余功建告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)時區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)為了使基層群眾的呼聲和意見能暢達(dá)區(qū)委區(qū)政府，明確提出四條要求，要使黨員群眾“有地方說話”“說話有人聽”“有事能解決”“有權(quán)去監(jiān)督”。“為了落實(shí)這四句話的要求，我們研究之后，在2009年設(shè)計(jì)出了‘民意暢達(dá)工作室’這一構(gòu)想，在2010年正式發(fā)文推進(jìn)?！?/p>

對于順德和鹽田來說，名副其實(shí)的“黨代表工作室”的規(guī)范化建設(shè)始自2011年，當(dāng)年兩地被確定為廣東省第二批黨代會常任制試點(diǎn)區(qū)縣，而“黨代表工作室”建設(shè)成為其中的核心內(nèi)容之一。

黨代表工作室并非廣東首創(chuàng)，在全國其他地方早有先例。不過，《中國新聞周刊》在廣東采訪期間，聽到最多的一個“學(xué)習(xí)榜樣”是新加坡人民行動黨。

新加坡人民行動黨成立于1954年，1959年大選獲勝后上臺執(zhí)政，迄今執(zhí)政已達(dá)53年，是世界上實(shí)行多黨制國家中對國家掌控能力最強(qiáng)、執(zhí)政時間最長的執(zhí)政黨。

“一黨獨(dú)大”的弊端是往往聽不到不同聲音，而新加坡人民行動黨克服弊端的方法則是成立“民事診所”。人民行動黨規(guī)定黨的國會議員必須利用業(yè)余時間同本選區(qū)民眾見面，每星期一次，一般晚上8點(diǎn)開始，往往深夜才能結(jié)束。除固定在人民代表工作室接訪以外，議員還要到群眾家里家訪，甚至參加居民家里的紅事白事。這種密切互動，成為人民行動黨密切聯(lián)系群眾，穩(wěn)固執(zhí)政根基的根本制度。

“我們的黨代表工作室跟新加坡的‘民事診所’有本質(zhì)的不同，他們是議員的個人接訪平臺，但我們的黨代表工作室是組織屬性，不是黨代表個人的，是黨組織統(tǒng)籌建立起來的?！表樀聟^(qū)委組織部黨聯(lián)辦主任陳偉成告訴《中國新聞周刊》，農(nóng)村和社區(qū)的黨組織，利用黨代表工作社，要達(dá)到的核心目標(biāo)就是爭取群眾的支持，“要接待群眾，傾聽民意，才會有群眾支持，這樣才有選票、才能當(dāng)選，當(dāng)選了才能執(zhí)政?！?/p>

在這樣的大背景下，黨代表工作室建設(shè)大范圍鋪開。目前，順德全區(qū)已經(jīng)建立了247個黨代表工作室，其中201個村、社區(qū)基層黨組織都設(shè)立了工作室。

陳偉成介紹，順德黨代表工作室運(yùn)作的一個基本模式是，每一個區(qū)黨代表編排到一個黨代表工作室，有自己的“責(zé)任田”，保證每一個村、社區(qū)的工作室都有1到3名的區(qū)黨代表常駐?！暗?，全區(qū)黨代表工作室只有380人，不夠，怎么辦呢？每個村、社區(qū)再按照10%的比例，推薦一批素質(zhì)高的黨員，也參加到工作室隊(duì)伍中去。這樣就保證了每周開放一次，目前10個鎮(zhèn)街中有9個都固定在周三下午開放?！?/p>

鹽田區(qū)的運(yùn)作模式則有很大不同，在整合了原有的“民意表達(dá)工作室”之后，黨代表工作室成為一個有專職工作人員、天天開放的專職機(jī)構(gòu)。

鹽田在全區(qū)設(shè)立了22個社區(qū)民意表達(dá)工作室，以區(qū)人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站為基礎(chǔ)，整合社區(qū)相關(guān)資源，將區(qū)黨代表、人大代表、政協(xié)委員劃分到各社區(qū)民意表達(dá)工作室，網(wǎng)格化聯(lián)系戶籍家庭、規(guī)模以上非公企業(yè)和組織關(guān)系在轄區(qū)的黨員。所有工作室都統(tǒng)一外觀，室內(nèi)裝修及擺設(shè)也都采用統(tǒng)一風(fēng)格。在余功建看來，其目的在于打造“標(biāo)準(zhǔn)化、連鎖店”的模式。

而另一個被余功建所格外重視的，則是工作室打造的一個固定“黨工隊(duì)伍”。目前，鹽田區(qū)為每個社區(qū)黨代表工作室配備了專職主任、文員各1名，主任從社區(qū)原有的一些優(yōu)秀工作人員中聘用產(chǎn)生。梧桐社區(qū)黨代表工作室主任楊婉琪和海景社區(qū)黨代表工作室主任黃麗君都是“80后”，也都是22名專職主任中的一員。她們每天的工作很繁忙，要協(xié)調(diào)安排每一位黨代表的工作計(jì)劃，還要記錄并跟蹤每一個群眾訴求從提出到解決的全過程。

“當(dāng)前一個很重要的缺失，就是缺乏真正做群眾工作的一支隊(duì)伍。黨的工作中，好像誰都跟黨聯(lián)沾邊，但是真正沉下心來，專門做群眾工作的，一個都沒有?！庇喙ǜ嬖V《中國新聞周刊》，在如此龐大的行政資源體系中，缺少真正和群眾溝通聯(lián)系的隊(duì)伍，是很可怕的事情。

“不代理，群眾不跟你玩”

“黨代表工作室建立后，最關(guān)鍵的問題是，群眾的意見建議能否得到辦理。”陳偉成告訴《中國新聞周刊》。而余功建也持同樣看法，“黨代表工作室的首先要確立代理機(jī)制。黨代表到社區(qū)去值班，有群眾反映問題，這時候黨代表就是群眾利益訴求的代理人。不代理，群眾不跟你玩?！?/p>

順德的辦法之一是，邀請職能部門參與到黨代表工作室接待群眾?！昂芏鄦栴}經(jīng)過面對面溝通，都不成問題了，在我們看來，這個辦法是最有用的?！标悅コ烧f，剛開始的時候，群眾意見反映上來，黨聯(lián)辦轉(zhuǎn)給職能部門，職能部門也很認(rèn)真，肯定是一份紅頭文件回復(fù)群眾，“有一個村的農(nóng)民，拿著職能部門的來信，非常開心地說，幾十年第一次收到政府來信。但是，那種長篇大論，群眾看不明白?！?/p>

而另一個被視為有效手段的則是順德區(qū)黨代表工作室群眾意見建議辦理系統(tǒng)即OA（辦公軟件）系統(tǒng)的建立。順德區(qū)委組織部黨聯(lián)科80后的年輕工作人員蘇智鵬牽頭開發(fā)了這套系統(tǒng)?！白钤绲臅r候，我們也是采用傳統(tǒng)的辦法，組織部門采用便箋轉(zhuǎn)給各部門，結(jié)果就是滿天飛。一兩百個訴求的時候沒關(guān)系，五千件就根本沒辦法跟蹤?！标悅コ烧J(rèn)為，OA系統(tǒng)最大的價值在于保證了每一件群眾意見和訴求能得到跟蹤落實(shí)，“剛開始大家有兩個很現(xiàn)實(shí)的擔(dān)憂。群眾有他的擔(dān)憂，我找到你，反映問題，黨代表如果忽悠我怎么辦呢？黨代表也有擔(dān)心，群眾意見我反映上去，職能部門忽悠我怎么辦？”

有了OA系統(tǒng)后，整個辦理流程變得完全公開透明?！白罱K辦理結(jié)果要放在網(wǎng)上黨代表工作室公示，這個公示原汁原味，沒有經(jīng)過任何加工，OA系統(tǒng)跟網(wǎng)上黨代表工作室是無縫對接的。”陳偉成坦言。

深圳鹽田也早在2011年開發(fā)了《社情民意數(shù)字化管理系統(tǒng)》。鹽田區(qū)委組織部黨代表聯(lián)絡(luò)科科長傅瑜告訴《中國新聞周刊》，民意表達(dá)工作流程如上報(bào)、轉(zhuǎn)辦、反饋、評價等各個環(huán)節(jié)都將通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，形成一個“閉環(huán)系統(tǒng)”，“每一個反映訴求的黨員群眾都可以在這個系統(tǒng)里跟蹤他所反映問題的辦理進(jìn)度?！?/p>

傅瑜介紹，這套社情民意數(shù)字化管理系統(tǒng)的另一個重要功能是，根據(jù)所接受的各類問題反應(yīng)自動形成數(shù)據(jù)庫和各類分析圖表，為政府決策提供參考。

陳偉成在工作中發(fā)現(xiàn)，黨員群眾通過黨代表工作室反映的問題中，有七成是有關(guān)社會管理和公共生活中的共性問題，只有少部分是純粹的個人訴求，這與現(xiàn)有信訪部門接待的群眾問題反映有很大的不同。

“這跟信訪完全不同，信訪的問題基本都是已經(jīng)很不滿意，處在對立面了。而黨代表工作室收集的意見，基本是群眾反映的普遍意見，比如小區(qū)衛(wèi)生、停車問題、非法拉客問題。”梁維東指出，群眾去找黨代表工作室，通常是對這個社會的管理和發(fā)展中的問題，有某種感覺和認(rèn)知，找人傾訴和解決，“這些問題不一定是自己的問題，而是一些帶有普遍性的問題。如果能很好地處理這些問題，就能將很多矛盾化解在基層和萌芽狀態(tài)?！?/p>

“理想狀態(tài)是黨代表要對選區(qū)負(fù)責(zé)”

順德OA系統(tǒng)自今年3月投入使用以來，已經(jīng)收集群眾意見建議5100多條，解決并回復(fù)4300多條，辦結(jié)率86%，群眾滿意度96%。而深圳鹽田自民意表達(dá)工作室建立至2011年10月底，共收到各類民意訴求、建議2165件，辦結(jié)2073件，辦結(jié)率為96%，滿意度為92%。

不過，對于兩個試點(diǎn)區(qū)縣來說，要面臨的一個新問題是，隨著群眾大量反映訴求的高峰期過去之后，來反映問題或建議的群眾越來越少了，有時一個下午也等不到一個人來黨代表工作室。

如何拓展黨代表的履職平臺，不斷創(chuàng)新黨代表工作室的工作方式，成為新的課題。

順德馬崗村黨支部書記馮家擎告訴《中國新聞周刊》，順德容桂街道借鑒香港政黨“民建聯(lián)”“洗樓”經(jīng)驗(yàn)，從今年5月初開始，要求黨員干部深入基層，并定期對基層入戶家訪，規(guī)定區(qū)黨代表、街道領(lǐng)導(dǎo)班子成員每半年入戶家訪不少于10戶。

而深圳鹽田經(jīng)過兩年多的實(shí)踐后發(fā)現(xiàn)，不少群眾提出的意見建議具有一定專業(yè)性，如對教育、醫(yī)療、法律案件的訴求，需要具有專業(yè)知識的黨代表予以解答。從今年4月開始，鹽田進(jìn)一步在區(qū)教育、衛(wèi)生、公安、檢察院、法院和市集裝箱拖車運(yùn)輸協(xié)會共六個行業(yè)系統(tǒng)建立了行業(yè)黨代表工作室。

除了履職方式的創(chuàng)新，如何為黨代表工作室尋找新的動力，并建立長效的動力機(jī)制成為順德和鹽田兩地進(jìn)一步探索的主要問題。

“我們和新加坡政體不同，黨代表是理所當(dāng)然的執(zhí)政黨的黨代表。而新加坡的黨代表需要靠接近民眾來爭取選票，有天然的動力。”陳偉成表示，進(jìn)一步擴(kuò)大黨代表的競爭性選舉，將會有利于提升黨代表的履職動力。

“黨代表畢竟是黨員優(yōu)秀分子，總體來說，覺悟和素質(zhì)基本能保證他們?nèi)プ鲞@個事情。當(dāng)然，發(fā)揮作用能力有大小，履職積極性有高低，從一般層面上說，履職動力沒有太大問題?！庇喙ㄕJ(rèn)為，一個最理想的狀態(tài)是，黨代表從某個選舉單位選出來后，要對該選區(qū)負(fù)責(zé)，否則的話，選區(qū)有權(quán)對不履職的黨代表進(jìn)行罷免，“但這個最高層面的問題沒有解決，在制度上很難突破?！?/p>

“黨代表到基層去履職和傾聽民意，目前還是靠制度強(qiáng)制性的要求。如果要從根本上解決這個問題，就是黨代表要對選你的選民負(fù)責(zé)，這才是最根本的?！丙}田區(qū)委組織部部長邱浩航對《中國新聞周刊》表示，當(dāng)前確實(shí)存在“脫鉤”的問題，“目前的現(xiàn)實(shí)是，我分在這個區(qū)，但不是他們來選我，我跟他們沒有直接的厲害關(guān)系，所以對他們負(fù)責(zé)的程度就不是剛性的。這需要在黨內(nèi)基層民主方面的進(jìn)一步探索來解決?！?/p>

“目前黨代表和選舉單位的關(guān)系是若隱若現(xiàn)的，有一點(diǎn)，但不是太多?！庇喙ㄖ赋?，選舉單位和選出來的代表，沒有一種必然的聯(lián)系，沒有一種生死攸關(guān)的聯(lián)系，“如果這個聯(lián)系建立起來了，履職的根本動力就解決了?！?/p>