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    邁向法治,有待破題

    2012-04-29 00:00:00申欣旺
    中國新聞周刊 2012年37期

    社會主義法律體系初步建成后,新時期立法思路面臨何種轉(zhuǎn)變,立法需要達(dá)到何種目標(biāo),《中國新聞周刊》就此專訪全國立法研究會會長、全國人大常委會法工委原副主任張春生。他的回答是要進(jìn)一步加強民主立法,“民主立法既是立法目的的民主,讓立法真正是為了大多數(shù)人的利益。還有就是立法程序的民主,怎么能夠讓不同利益群體聲音都能夠表達(dá)出來?!?/p>

    實際的立法工作要妥協(xié)

    中國新聞周刊:中國特色社會主義法律體系初步建成之后,回顧以往立法工作。你有什么感慨?

    張春生:1979年我們國家開展了全面的立法工作。但具體怎么立法,是要構(gòu)筑體系化的法典,還是根據(jù)條件成熟一部法律,制定一部法律,并不明確。應(yīng)該說,刑法典、民法典、行政程序法典等,都分別是一個體系。最初作為一個立法目標(biāo),這些都在視野之內(nèi),但從實際立法工作來說,是分步驟還是一下子構(gòu)建這個立法體系,有巨大分歧。

    刑法典在1979年五屆人大二次會議通過。但它在文革前已經(jīng)有33稿的基礎(chǔ),又總結(jié)了文革的經(jīng)驗教訓(xùn),所以就形成了法典式的刑法。民法沒有這個基礎(chǔ),模本是蘇聯(lián)的民法,嚴(yán)格說也沒有起草出來。我只是在法制委員會內(nèi)部多次聽到過,沒有見到那個民法的本子。

    中國新聞周刊:如果從完美的程度和立法質(zhì)量看,大家更傾向于法典化,但實際行不通?

    張春生:實際的立法工作要妥協(xié)。以民法典為例,當(dāng)時起草民法沒有經(jīng)驗,到底循著什么路走,大家想法不太一致。這時候我們的工作機構(gòu)還是法制委員會,彭真擔(dān)任主任。還有一幫資深的、德高望重的法學(xué)家、革命家做副主任,總?cè)藬?shù)了9人。法制委員會成立了一個民法起草小組。組長是楊秀峰,文革前最高人民法院院長。另一位是陶希晉,他文革前是國務(wù)院法制局局長。他們都有雄心壯志,要起草中國的民法典。到1980年7月,第一稿寫出來了。這個民法典四十二章,五百三十多條,是比較龐大的一個東西。

    中國新聞周刊:既然第一稿都寫出來了,為何最后沒有走法典化這條路?

    張春生:現(xiàn)在回顧這部草案,它的問題有幾方面:首先,沒有完全對應(yīng)上當(dāng)時改革剛剛起步的現(xiàn)實情況,像財產(chǎn)這一塊,當(dāng)時已經(jīng)有了農(nóng)村的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,城里出現(xiàn)了個體戶,利用外資有了第一批合資企業(yè),但草案沒有對應(yīng)上當(dāng)時的改革情況。其次,從長遠(yuǎn)考慮,也沒有預(yù)見到中國改革的進(jìn)程會出現(xiàn)什么新的變化。比如中國要不要保護(hù)私人的生產(chǎn)資料,進(jìn)而承認(rèn)保護(hù)私營企業(yè)?因為在五四憲法中,關(guān)于保護(hù)私人財產(chǎn)這一塊,抄的是蘇聯(lián)憲法,保護(hù)的只是個人的工資儲蓄等生活資料。再比如,國家集體個人。要不要實行平等保護(hù)?這些大的問題,都無法回應(yīng)。

    中國新聞周刊:當(dāng)時中央是什么態(tài)度?

    張春生:1982年春天,彭真在民法問題座談會講了個意見,意思是說。我們堅持兩條腿走路,可以構(gòu)想研究民法典,但就實際立法工作來說,要用相當(dāng)大的精力,一個一個地制定單行民法。有什么好處呢?一方面適應(yīng)實際需要,另一方面一個個的單行民法又給制定統(tǒng)一民法打下基礎(chǔ)。這個思想當(dāng)時給了我們很大觸動。

    當(dāng)時出現(xiàn)了另一個情況,民法起草小組從國務(wù)院借調(diào)的人員被抽回去了。還要不要繼續(xù)把起草小組搭建起來?法制委員會開會研究,這個時候習(xí)仲勛同志接任法制委員會主任,主持這次會議。楊秀峰同志在會上提出來辭去民法起草小組組長的職務(wù)。他也不傾向再搞一個新的民法起草班子。陶老則堅持要組織力量把起草小組搞起來,會上形成兩種意見。這時候習(xí)仲勛同志表明了態(tài)度:中央的意見是讓老同志很好地保重身體,健康長壽,不要再摘民法起草班子了。我理解習(xí)仲勛同志,富于政治經(jīng)驗,對立法這一塊雖然沒抓過,但立法思路是清晰的。之后,民法起草小組就停止工作了。

    處理好立法和改革的關(guān)系

    中國新聞周刊:從此開始了單行立法的三十年?

    張春生:兩條腿走路的思路沒有變,實際工作有一個改變,就是改批發(fā)為零售,成熟一個制定一個。比如合同法,最早是1981年制定經(jīng)濟合同法,1985年制定了涉外經(jīng)濟合同法。到1988年又出臺技術(shù)合同法。上世紀(jì)90年代制定了統(tǒng)一的合同法?;橐黾彝ビH屬立法方面,1980年修改了婚姻法。此后又陸續(xù)制定了繼承法和收養(yǎng)法。

    中國新聞周刊:但很多人尤其是法學(xué)界還是為沒有大部頭的法典感到遺憾。

    張春生:回過頭看這個歷程,如果我們不是著眼于單行立法,成熟一個制定一個,在這個實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上來推進(jìn),就一味地構(gòu)筑民法典,中國現(xiàn)在的民法典、單行法恐怕都是白紙。

    中國新聞周刊:妥協(xié)很重要。

    張春生:我覺得這個問題,把它提高一步看,實質(zhì)上是改革和立法的關(guān)系,改革是改變妨礙科學(xué)發(fā)展的東西,立法是把比較成熟的東西堅持下來,定下來。什么時候能夠定,定到什么程度,這個事關(guān)重大。定得太早,妨礙改革;定得太晚,也不容易引導(dǎo)改革。所以中央后來有一句話:改革決策和發(fā)展決策要統(tǒng)一。

    中國新聞周刊:這個矛盾從何時開始有的?

    張春生:從1979年就有了。剛才提到的中外合資企業(yè)經(jīng)營法,既體現(xiàn)了改革,又體現(xiàn)了立法,難度不小。彭真同志當(dāng)時非常慎重,法制委員會起草的時候,組織了經(jīng)委、計委、外貿(mào)部,還有好多專家,包括經(jīng)叔平、榮毅仁等都參與了。開始寫得相當(dāng)簡略。其中一個主要不同意見就是出資比例。因為沒有經(jīng)驗,最開始的條文移植了第三世界國家的規(guī)定,要求中國的股份不能低于51%,外資不能超過49%。大家都不熟悉,只有榮老板提出來,說這不行。為此他給小平同志寫了一封信,說我們既然利用外資,何必限制人家的投資最高比例呢。他主張最低出資百分之二十五,最高不限。鄧小平認(rèn)為這個意見很不錯。陳云同志說,我們既然吸收外資,政權(quán)在我們手里,不存在什么失去政權(quán),后來就是按照榮毅仁的說法寫的。這部法律在五屆全國人大二次會議通過。實施了三年多后,國務(wù)院出臺了中外合資經(jīng)營法企業(yè)法實施條例,這個實施條例有120多條,好多問題規(guī)定得更細(xì)了。

    在沒有經(jīng)驗的前提下,我們處理立法改革的關(guān)系,要從實際出發(fā),總結(jié)成熟經(jīng)驗,但是并不排除按照一個先進(jìn)的理念,合乎世界發(fā)展潮流制定法律。

    要做好民主立法

    中國新聞周刊:現(xiàn)在講社會主義法律體系基本形成,新時期立法思路是否需要一個改變?

    張春生:法律體系雖然建成,但立法工作需要改進(jìn)的空間很大。其中一個問題是,市場經(jīng)濟的發(fā)展,帶來了利益多元的問題。利益多元的情況之下,立法是一個博弈整合的過程。怎樣在利益多元的情況之下,做好立法工作,值得討論的問題太多了。

    中國新聞周刊:那么怎樣解決這個問題?

    張春生:要做好民主立法。中央不止一次提民主立法、科學(xué)立法。就民主立法來說,需要做的工作很多。抽象地說,民主立法既是立法目的的民主,讓立法真正是為了大多數(shù)人的利益,還有就是立法程序的民主,怎么能夠讓不同利益群體聲音都能夠表達(dá)出來。立法工作要真正能夠聽到不同利益群體的聲音,立法機關(guān)如何把它整合好,這個難度很大。

    現(xiàn)在弱勢群體人多,聲音卻很低。強勢群體聲音則很強,例如國有企業(yè)、地方政府、大的外企等等。弱勢群體的聲音如何得到表達(dá),在立法上有所反映,是目前存在問題比較大的地方。我們現(xiàn)在有一些方式如座談會、聽證會,但怎么把這些方式用好用足,而不是流于形式,差距還很大。

    中國新聞周刊:立法采納的是大多數(shù)人的意見,但民主的一個重要內(nèi)容是要兼顧保護(hù)少數(shù)派的利益,立法怎么做到呢?

    張春生:不采用的意見立法機構(gòu)要做出解釋,這一點要程序化。哪條釆納,哪條不采納都應(yīng)該能看到。但是立法成本就會提高,做起來很不容易。具體到中國一個省市好說,但是這樣一個大國,如何解決還有待于破題。

    中國新聞周刊:你的意思是說,和三十年前立法破題一樣,現(xiàn)在實現(xiàn)民主立法也需要一個突破。

    張春生:是的,不僅要有目標(biāo),而且要細(xì)化,要能落實。特別在立法程序上,怎樣能有些突破性的進(jìn)展,讓很多事不僅僅是流于形式。讓公眾知道,他表達(dá)了意見,有可能被采納,沒被采納也知道為什么,只有這樣,參與權(quán)才能找到具體落實的路徑和通道。

    中國新聞周刊:但有人也說,即便是粗線條的立法都沒有好好地得到遵守,又怎能做到更細(xì)呢?

    張春生:有法不依這個問題不是今日事。1986年,人民日報有一組文章,談當(dāng)前法制建設(shè)的問題是有法不依。法律體系形成了,絕不等于法治社會形成了。

    執(zhí)法檢查也不行,這和傳統(tǒng)土壤有關(guān)。本質(zhì)是權(quán)與法誰大,人治還是法治。人治和法治的界限不在于人是否參與立法執(zhí)法,在于權(quán)力和法律碰撞的時候,誰大。法治是什么呢,是大伙都崇尚一種規(guī)則。在這種規(guī)則沒形成之前,可以有不同的意見,一旦形成都要遵守。這使得法律成為一種生活習(xí)慣、生活方式、信仰,這并不容易。我在慕尼黑,看到郊區(qū)的一個大宮殿,是巴伐利亞皇帝借商人五百萬馬克建立的,非常漂亮,富麗堂皇。后來這個皇帝把宮殿建好了,還不起錢,就把宮殿原封還給了商人。說明皇帝也不能搶奪別人的財產(chǎn)。這就是一種自我約束。這個觀念不得了。我們東亞社會,沒有這樣的土壤,會比西方困難很多,所以我說亞洲國家憲政值得研究。我們?nèi)绾我徊讲竭~向法治社會,有待破題。

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