出租車改革:油門還沒踩到底

一場(chǎng)有關(guān)兩百萬出租車司機(jī)錢袋子的改革即將拉開大幕。

全國(guó)“兩會(huì)”開幕前一周，2月27日，交通運(yùn)輸部（以下簡(jiǎn)稱交通部）、人力資源和社會(huì)保障部（以下簡(jiǎn)稱人社部）、全國(guó)總工會(huì)聯(lián)合召開了全國(guó)出租車行業(yè)創(chuàng)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的電視電話會(huì)議，三部門均派出了副部級(jí)官員與會(huì)并發(fā)言。由中央多個(gè)部門聯(lián)合召開會(huì)議，研究某一個(gè)特定工作群體的勞動(dòng)權(quán)益保障問題，類似情況近年來并不多見。

在這次會(huì)議上，上述三部門首度向外界公開披露了出租車行業(yè)所存在的多個(gè)問題。

交通部副部長(zhǎng)馮正霖說，近年來發(fā)生在出租汽車行業(yè)內(nèi)的（群體性）事件，有一半以上與勞動(dòng)關(guān)系不規(guī)范、承包費(fèi)用不合理、出租車司機(jī)權(quán)益得不到保障有關(guān)；人社部副部長(zhǎng)楊志明表示，一些（出租車）企業(yè)勞動(dòng)合同簽訂率低、駕駛員收入較低，一些企業(yè)勞動(dòng)用工管理不規(guī)范、駕駛員超時(shí)加班嚴(yán)重；全國(guó)總工會(huì)書記處書記王瑞生透露，只有不到70%的出租車司機(jī)加入了工會(huì)組織。

在2008年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心曾對(duì)北京、溫州、武漢、重慶、深圳、廣州等多個(gè)城市的出租車行業(yè)，進(jìn)行為期數(shù)月的調(diào)查，在此后最終形成的《關(guān)于出租車行業(yè)管理和發(fā)展的研究》報(bào)告里，這樣描述了國(guó)內(nèi)出租車行業(yè)的“不穩(wěn)定”：從2004年到2009年間，中國(guó)出租車業(yè)平均每個(gè)月都要發(fā)生1.2起群體事件。引發(fā)這些事件的導(dǎo)火索往往是，要求提高運(yùn)價(jià)、降低“份子錢”、抗議黑車、抗議相關(guān)部門亂收費(fèi)等等。

這一系列罷運(yùn)事件給所在城市的公共交通也造成不小影響，并引發(fā)了相關(guān)政府部門的“維穩(wěn)”注意力。“這些年來，一些地方出租車行業(yè)由于勞動(dòng)關(guān)系不和諧，引起了各級(jí)政府主管部門重視。” 中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼薪酬專業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)蘇海南對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說，他認(rèn)為，現(xiàn)在到了要更好地妥善加以解決這些問題的時(shí)刻。

老問題期待新藥方

作為出租車行業(yè)的主管部門領(lǐng)導(dǎo)，交通部副部長(zhǎng)馮正霖在講話中勾勒出未來出租車行業(yè)改革路線圖的雛形。

馮正霖提到了未來三點(diǎn)改革方向：推進(jìn)“企業(yè)化經(jīng)營(yíng)”和“員工化管理”的企業(yè)管理；加大對(duì)出租車司機(jī)權(quán)益保障，比如確保司機(jī)每周休息一天；改善工作及發(fā)展環(huán)境，包括建立出租車運(yùn)價(jià)與油價(jià)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以及解決“停車難、就餐難、如廁難”的問題。

早在1999年11月， 由建設(shè)部、交通部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于清理整頓城市出租汽車等公共客運(yùn)交通的意見》（以下簡(jiǎn)稱意見）也曾給國(guó)內(nèi)出租車行業(yè)開過藥方：“規(guī)范企業(yè)承包、租賃等經(jīng)營(yíng)形式，逐步實(shí)行行業(yè)格式合同，加強(qiáng)合同監(jiān)管。規(guī)范駕駛員與經(jīng)營(yíng)者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，做到責(zé)權(quán)平等，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，收費(fèi)合理?！?/p>

時(shí)隔十三年，這份意見羅列的當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)出租車行業(yè)存在的一些問題，很大一部分至今也沒有解決，比如“部分出租汽車經(jīng)營(yíng)單位與駕駛員之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系不規(guī)范，以包代管、以罰代教；部分城市隨意有償出讓和轉(zhuǎn)讓出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)，有的企業(yè)、個(gè)人私下倒賣經(jīng)營(yíng)權(quán)牟取暴利，引發(fā)糾紛”。

在很長(zhǎng)一段時(shí)間，中國(guó)的出租車行業(yè)都是“野蠻生長(zhǎng)”，至少在1998年以前，不同城市，出租車的主管部門、運(yùn)營(yíng)模式都不盡相同，逐漸形成了以北京、溫州和上海代表的三種運(yùn)營(yíng)模式。

在溫州，產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一并由個(gè)人經(jīng)營(yíng)，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者在擁有車輛產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，直接從政府獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，自主經(jīng)營(yíng)，而且經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓。溫州這種賦予司機(jī)對(duì)出租車完全產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的做法，被認(rèn)為是最接近市場(chǎng)化，也因此備受經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱譽(yù)。但囿于溫州特殊的市場(chǎng)氛圍，這種個(gè)體經(jīng)營(yíng)的方法在全國(guó)其他地方并不多見。

馮正霖在今年2月27日的講話所暗示的公司化、員工化的改革方向，幾乎等于宣告了溫州模式的出局，這意味著出租車行業(yè)準(zhǔn)入門檻將進(jìn)一步抬高，未來或許只有公司法人才有資格從事出租車運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，這也意味著以后出租車個(gè)體戶將會(huì)越來越少。

公車公營(yíng)或推廣全國(guó)

涉及未來出租車管理體制改革，馮正霖提到的最核心的一點(diǎn)是，推行“企業(yè)化經(jīng)營(yíng)”和“員工化管理”，也即坊間流傳的“公司員工制”。從形式上推測(cè)，這種改革方向，混合了出租車行業(yè)中上海模式“公車公營(yíng)”和北京模式“公司制”的雙重特點(diǎn)。

但無論是北京模式，還是上海模式，目前都存在一些顯而易見的問題。

北京模式在國(guó)內(nèi)最常見，它采取的是出租車的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，即出租車公司從政府獲得出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)，司機(jī)出資購車，承擔(dān)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，按月向公司上繳管理費(fèi)即俗稱的“份子錢”，這種管理方式也稱為掛靠經(jīng)營(yíng)。公司化的代價(jià)是，在溫州模式的基礎(chǔ)上，憑空多出了“公司”這一管理層，所增加的運(yùn)營(yíng)成本，將由司機(jī)和消費(fèi)者分擔(dān)。

北京依托大公司管理出租車的辦法，在政府看來也許比個(gè)體戶經(jīng)營(yíng)更讓人放心，但是它沒有解決出租司機(jī)份子錢過高的問題。

以“公車公營(yíng)”著稱的上海模式，則干脆把司機(jī)的份子錢給取消了，直接把管理公交汽車的辦法搬到了出租車領(lǐng)域，即出租車公司從政府獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，并由公司直接出資購買車輛，招聘司機(jī)，公司和司機(jī)是一種純粹的雇傭關(guān)系，司機(jī)的收入為底薪加運(yùn)營(yíng)提成。這種做法基本上消滅了出租車個(gè)體戶，政府通過對(duì)幾家大的出租車公司進(jìn)行監(jiān)管，就能掌控整個(gè)行業(yè)。對(duì)于監(jiān)管者來說，這樣做節(jié)省了更多行政成本。

從2004年至今，鄭州、福建、哈爾濱、杭州、青島等地，已經(jīng)陸續(xù)在新增的出租車中采取公車公營(yíng)的辦法。但是在對(duì)現(xiàn)有的出租車個(gè)體戶來說，這些存量的部分，在進(jìn)行“私轉(zhuǎn)公”的過程中，如何保障司機(jī)的權(quán)益，一直是改革最大的難點(diǎn)。

2010年12月，湖北省咸寧市將出租車掛靠制改為公車公營(yíng)， 并擬在十年后收回現(xiàn)有456輛出租車原屬司機(jī)或車主的經(jīng)營(yíng)權(quán)。但由于很多出租車司機(jī)認(rèn)為公車公營(yíng)“肥了公司、苦了司機(jī)”，于是全市出租車司機(jī)發(fā)起了罷運(yùn)、上訪、游行，前后持續(xù)41天，最終在政府的介入下，該市的出租車才恢復(fù)運(yùn)營(yíng)。

對(duì)于公車公營(yíng)是否會(huì)向全國(guó)推廣，《中國(guó)新聞周刊》從交通部相關(guān)人士獲悉，“出租車行業(yè)創(chuàng)建和諧勞動(dòng)關(guān)系”是一個(gè)持續(xù)兩年的活動(dòng)，其重點(diǎn)是規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系，但目前僅僅是啟動(dòng)階段，尚無詳細(xì)計(jì)劃對(duì)外公布。

如何讓各個(gè)利益方都能接受？

盡管具體的操作細(xì)節(jié)還在研究之中，但交通部的這一改革舉措，亦被外界解讀為“新官上任三把火”。

與出租車的管理模式多樣化相對(duì)應(yīng)的是，在最近十五年，該行業(yè)的主管部門亦幾近變更。在上世紀(jì)90年代，出租車行業(yè)并不存在一個(gè)全國(guó)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在地方上，有的城市出租車歸公安交警部門管，有的歸工商執(zhí)法部門管，直到1998年才在當(dāng)年頒布的《城市出租汽車管理辦法》中，首次明確出租車的主管部門為建設(shè)部。到了2008年，國(guó)務(wù)院實(shí)施大部制改革之后，建設(shè)部的這一塊職能又移交給交通部，但具體到縣市一級(jí)，由于牽涉到政府相關(guān)部門職能調(diào)整、人員變動(dòng)等諸多問題，因此，市級(jí)層面的“大部制”改革相對(duì)延后。一些城市的出租車管理職能，一直要到2011年中，才陸續(xù)移交給當(dāng)?shù)氐慕煌ㄐ姓块T。

因此，由交通部主導(dǎo)的“全國(guó)出租車行業(yè)創(chuàng)建和諧勞動(dòng)關(guān)系”的活動(dòng)，選擇在2012年2月啟動(dòng)，也在情理之中。當(dāng)年，建設(shè)部也是在正式獲得對(duì)出租車行業(yè)的監(jiān)管權(quán)的第二年，即1999年底，開始了為期一年的城市出租車清理整頓工作。但是，這次清理整頓僅過了一年，國(guó)內(nèi)又有城市的出租車出現(xiàn)罷運(yùn)，“部分出租汽車經(jīng)營(yíng)單位與駕駛員之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系不規(guī)范”的問題也沒有得到根本解決。

在長(zhǎng)期關(guān)注出租車行業(yè)的傳知行社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所研究員由晨立看來，無論是1999年的那次清理整頓，還是前不久交通部副部長(zhǎng)馮正霖在講話中披露的“企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、員工化管理”的改革思路，都不能從根本上解決出租車行業(yè)的供需矛盾?！艾F(xiàn)有的一些措施，只能說是對(duì)一線司機(jī)的一點(diǎn)安撫”，由晨立告訴《中國(guó)新聞周刊》。由晨立所供職的傳知行社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所，每年對(duì)中國(guó)的出租車行業(yè)出一個(gè)研究報(bào)告。他發(fā)現(xiàn)：只有增加出租車牌照的數(shù)量，開放行政準(zhǔn)入，鼓勵(lì)行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，才能真正解決此一老大難問題。

換言之，出租車管理改革也需要頂層設(shè)計(jì)：是維持現(xiàn)有的壟斷體制——特許經(jīng)營(yíng)、數(shù)量管控，還是打破它，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)？

在由晨立看來，一個(gè)最理想的出租車管理改革方案是，徹底取消出租車業(yè)的總量控制和租價(jià)管制政策。任何人或公司只要符合質(zhì)量和安全要求就能進(jìn)入出租車運(yùn)營(yíng)。“但是，實(shí)施多年的數(shù)量管制政策以及相應(yīng)的一系列政策，已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中制造出了依傍行政管制政策而生的各種利益集團(tuán)。”

《中國(guó)新聞周刊》在2004年針對(duì)北京出租車行業(yè)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在1996年到2001年期間，因更換“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”，司機(jī)向壟斷出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)的公司多交了近57億元的承包金。如今，一名普通北京出租車司機(jī)，單班每月“份子錢”大約是5500元，雙班需向公司繳納的份子錢是8000元左右。這種通過壟斷出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)所帶來的巨大利潤(rùn)，無形中將出租車公司變成一個(gè)龐大的利益集團(tuán)。早在90年代末期，北京的出租車數(shù)量已經(jīng)達(dá)到6萬多輛，但是十多年過去了，北京的實(shí)際居住人口早已經(jīng)翻番，但是出租車的數(shù)量仍然被人為限定在7萬以內(nèi)，并由此催生了一個(gè)數(shù)量相當(dāng)?shù)暮谲囀袌?chǎng)。

“改革的實(shí)際困難在于：如何讓各個(gè)利益方都能接受？如何讓多年積累起來的供需缺口，不會(huì)在一夜之間爆發(fā)從而造成市場(chǎng)反彈過猛？”由晨立說。