岳陽(yáng):巴陵古城的用地新思維

劉許生 向子榮

岳陽(yáng)在老百姓和官員眼中被視作湖南的“龍頭城市”。原因并不復(fù)雜，岳陽(yáng)是湖南省惟一位于黃金水道——長(zhǎng)江邊的城市。

岳陽(yáng)市占據(jù)長(zhǎng)江163公里的河岸線，擁有洞庭湖60%以上的水域面積，城陵磯港是國(guó)家對(duì)外開(kāi)放的一類(lèi)口岸，

岳陽(yáng)憑借區(qū)位優(yōu)勢(shì)具備接納大運(yùn)量、大耗水工業(yè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)條件，依托這優(yōu)勢(shì)，岳陽(yáng)打造成為了湖南的臨江重化工業(yè)區(qū)，沿長(zhǎng)江30公里地段分布著長(zhǎng)嶺煉化、巴陵石化、岳陽(yáng)紙業(yè)、中國(guó)華能電廠等一批大型企業(yè)。

尤其是1992年最早被確定為長(zhǎng)江沿岸首批對(duì)外開(kāi)放城市之后，能夠依然保持良好的吸引力。2006年，被《福布斯》雜志評(píng)為中國(guó)最適宜發(fā)展物流的城市排行榜中列第14位，居中部地區(qū)第一。

正因?yàn)榘l(fā)展迅速，岳陽(yáng)的城市建設(shè)用地近幾年需求量高速增長(zhǎng)。

“‘十一五期間，全市共保障用地7.36萬(wàn)畝，基本滿足了國(guó)家、省、市重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求；保障和服務(wù)新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)加快推進(jìn)，民生用地布局和調(diào)控工作扎實(shí)有效?！边@是岳陽(yáng)市國(guó)土資源局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)楊克在一次答記者問(wèn)中的總結(jié)。

土地是不可再生的資源，其蘊(yùn)含的資產(chǎn)在出讓市場(chǎng)上是可以變現(xiàn)的。

在當(dāng)前國(guó)土資源領(lǐng)域的權(quán)力運(yùn)行中，土地使用權(quán)審批、土地交易市場(chǎng)建設(shè)、土地價(jià)格評(píng)估、土地供后監(jiān)管，均是容易發(fā)生違法違紀(jì)問(wèn)題和滋生腐敗的重點(diǎn)部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

大力加強(qiáng)對(duì)國(guó)有建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地“易主”（改變使用者）、“易用”（改變用途）、“易積”（調(diào)整容積率）等方面的管理，不斷改革創(chuàng)新制度，既能有效地顯化土地效益，又能從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

2011年以來(lái)，岳陽(yáng)市人民政府出臺(tái)多個(gè)管理辦法，對(duì)上述問(wèn)題作出了詳細(xì)的規(guī)定。岳陽(yáng)市國(guó)土資源局也對(duì)此積極配合，實(shí)施相關(guān)政策措施。

“保障建設(shè)用地，是我們國(guó)土資源工作的重要內(nèi)容，是對(duì)城市發(fā)展的重要貢獻(xiàn)。但是，要在有限的土地中做出無(wú)限的貢獻(xiàn)，那么，我們就必須要?jiǎng)?chuàng)新?！痹狸?yáng)市國(guó)土資源局黨組副書(shū)記、副局長(zhǎng)胡輝指出了創(chuàng)新建設(shè)用地的背景和意義。

“易主”創(chuàng)新

加強(qiáng)土地出讓管理，規(guī)范土地出讓程序，是促進(jìn)土地市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展的首要環(huán)節(jié)。隨著土地市場(chǎng)形勢(shì)的不斷變化，岳陽(yáng)市國(guó)土資源局結(jié)合實(shí)際出臺(tái)了土地“易主”方面的管理制度。

首先是出臺(tái)《岳陽(yáng)市城區(qū)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓程序規(guī)定》。這個(gè)辦法主要就城區(qū)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓程序進(jìn)行了明確規(guī)定。

基本程序就是岳陽(yáng)市國(guó)土資源局將宗地出讓方案報(bào)市城區(qū)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓委員會(huì)，由該委員會(huì)審查宗地出讓方案，遞交市專(zhuān)題會(huì)議依法審查批準(zhǔn)，再由市國(guó)土資源局組織實(shí)施出讓。

然后規(guī)范了城區(qū)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓起始價(jià)確定行為。

“具體程序是，我局提出擬出讓宗地成本核算（涉及企業(yè)改制的由市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理局提出），送市財(cái)政局核定，然后再由我局依法委托具有相應(yīng)資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。最后，由省廳根據(jù)宗地的成本、土地評(píng)估價(jià)格和土地市場(chǎng)價(jià)格走勢(shì)，按照一定原則提出宗地出讓起始建議價(jià)，經(jīng)市城區(qū)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓委員會(huì)審核，報(bào)市政府專(zhuān)題會(huì)議審查，確定城區(qū)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓起始價(jià)?！焙x介紹說(shuō)。

最后就是網(wǎng)上拍賣(mài)掛牌出讓。這個(gè)是指系統(tǒng)運(yùn)行從接受報(bào)名、確定競(jìng)買(mǎi)人、報(bào)價(jià)競(jìng)價(jià)，到產(chǎn)生競(jìng)得人的全過(guò)程，均由系統(tǒng)全封閉自動(dòng)運(yùn)行，無(wú)須工作人員參與。

網(wǎng)上拍賣(mài)掛牌的程序相對(duì)前面兩個(gè)辦法來(lái)說(shuō)，復(fù)雜很多。但是，較之從前，給競(jìng)買(mǎi)人還是帶來(lái)很大的方便，并可以保持公開(kāi)、公平、公正運(yùn)行。

具體程序在出臺(tái)的辦法中有著詳細(xì)的規(guī)定，只需要按照程序操作即可。

“易用”創(chuàng)新

科學(xué)規(guī)范城區(qū)國(guó)有建設(shè)用地改變用途行為，合理征收相應(yīng)調(diào)整的土地價(jià)款，對(duì)于嚴(yán)格土地市場(chǎng)管理秩序，合理利用和優(yōu)化配置國(guó)有建設(shè)用地資源，充分顯現(xiàn)土地價(jià)值，意義重大。

所以，岳陽(yáng)市政府首先出臺(tái)了《岳陽(yáng)市城市建設(shè)用地使用性質(zhì)變更管理規(guī)定》，規(guī)定了城市建設(shè)用地變更使用性質(zhì)變的相關(guān)條件、基本程序、罰則等。

同時(shí)，岳陽(yáng)市政府對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的國(guó)有建設(shè)用地如何改變用途征收土地價(jià)款的行為也作出了相關(guān)規(guī)定。比如劃撥的國(guó)有建設(shè)用地改變用途的，由市政府依法收回并采取招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式組織出讓?zhuān)怀鲎尩膰?guó)有建設(shè)用地改變用途經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)且不收回的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)委托市國(guó)土資源交易中心采取招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

對(duì)于未足額繳納土地價(jià)款的原國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人，必須按當(dāng)時(shí)用途下土地價(jià)格補(bǔ)足土地價(jià)款后，方可申請(qǐng)辦理國(guó)有建設(shè)用地改變用途手續(xù)。

另外，還對(duì)劃撥的國(guó)有建設(shè)用地改變用途的和出讓的國(guó)有建設(shè)用地改變用途的行為作出了嚴(yán)格而具體的規(guī)定。

“易積”創(chuàng)新

2009年6月15日，岳陽(yáng)市率先出臺(tái)了“經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地容積率辦法”，明確了容積率管理的原則、范圍、調(diào)整條件、調(diào)整程序、部門(mén)責(zé)任、處罰辦法及責(zé)任追究，通過(guò)在全市范圍內(nèi)實(shí)施，取得了顯著成效。

但在具體實(shí)施過(guò)程中，岳陽(yáng)市國(guó)土資源局發(fā)現(xiàn)了諸多問(wèn)題。

“最重要的就是調(diào)整容積率的計(jì)算方法和時(shí)點(diǎn)難以界定，如果這個(gè)問(wèn)題不能夠得到解決，那么這個(gè)辦法的絕大部分措施都難以得到實(shí)施?！焙x說(shuō)。

于是，岳陽(yáng)市國(guó)土資源局向市政府主管領(lǐng)導(dǎo)反映后，他們非常重視。最后，經(jīng)過(guò)多方論證和討論，重新修訂了辦法，重點(diǎn)明確了調(diào)整容積率應(yīng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款的計(jì)算方法，確保了補(bǔ)繳的土地價(jià)款更加科學(xué)合理，使得補(bǔ)繳方式更具操作性。

集中創(chuàng)新點(diǎn)

為了充分體現(xiàn)土地出讓工作的“集體決策”和“公平公正”的原則，岳陽(yáng)市政府改變了重要事項(xiàng)的決策權(quán)范圍，從過(guò)去小范圍的會(huì)議討論決定為市政府召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議研究決定。

在土地出讓方案審批環(huán)節(jié)，將由岳陽(yáng)市政府分管?chē)?guó)土管理的副市長(zhǎng)會(huì)同分管城鄉(xiāng)規(guī)劃的副市長(zhǎng)組織召開(kāi)出讓方案審查專(zhuān)題會(huì)議，主要內(nèi)容就是將宗地規(guī)劃條件、瑕疵條件、出讓起始價(jià)和出讓時(shí)間等進(jìn)行審查，提出審查意見(jiàn)，并報(bào)政府專(zhuān)題會(huì)議審定。

在起始價(jià)確定環(huán)節(jié)，市國(guó)土資源局提出起始建議價(jià)后以市城區(qū)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓委員會(huì)審核，報(bào)市政府專(zhuān)題會(huì)議審查方可確定。

同時(shí)，在土地市場(chǎng)管理中，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)全程監(jiān)督土地使用權(quán)招拍掛活動(dòng)和集體會(huì)審，變事后查處為事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督。

通過(guò)監(jiān)督預(yù)警，形成行政權(quán)力正確行使的有效機(jī)制。

這些措施可以實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)管理由分工負(fù)責(zé)向集體決策的轉(zhuǎn)變。

另外，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌交易是在我國(guó)土地交易制度改革和城市土地市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中形成的一種相對(duì)公平的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)交易方式。

由于傳統(tǒng)的招拍掛交易是采用人工報(bào)名的方式，現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行并成交，在某些地方難免會(huì)出現(xiàn)相互干擾、惡意串通的現(xiàn)象，妨礙了交易秩序，造成了一些不良的社會(huì)影響。

岳陽(yáng)市便推行了網(wǎng)上招拍掛方式，采用了數(shù)字證書(shū)認(rèn)證技術(shù)和訂單號(hào)管理制度，并在報(bào)價(jià)期內(nèi)對(duì)服務(wù)器進(jìn)行全封閉運(yùn)行，可有效地防止暗箱操作和人為干預(yù)。

此外，還可促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，提高工作效率，減少行政成本。

“這個(gè)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了‘三個(gè)突破。一是由交易方式由掛牌向‘招、拍、掛突破。全省目前5個(gè)已實(shí)行網(wǎng)上交易的市（州）均為網(wǎng)上掛牌模式，將創(chuàng)全省之先推行網(wǎng)上招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌并存的交易系統(tǒng)。二是與銀行合作模式由‘單一銀行、單一賬號(hào)向‘多家銀行、多個(gè)賬號(hào)突破。三是由建立城區(qū)經(jīng)營(yíng)性土地出讓平臺(tái)，向建立全市12個(gè)縣（市）區(qū)經(jīng)營(yíng)性土地出讓的統(tǒng)一共享平臺(tái)突破?！焙x認(rèn)為網(wǎng)上招拍掛系統(tǒng)的意義重大，最終實(shí)現(xiàn)了土地市場(chǎng)管理由注重事前行政審批向事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

對(duì)此，岳陽(yáng)市還加大了城區(qū)建設(shè)用地的供后核查監(jiān)管力度，建立“無(wú)縫對(duì)接”機(jī)制，加強(qiáng)改變用途、調(diào)整容積率行為的土地價(jià)款的征收，落實(shí)國(guó)土資源部門(mén)在建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工前、竣工后進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)用地情況的有關(guān)規(guī)定，加大閑置土地清理力度，打造了土地批、供、用、補(bǔ)、查的高效管理平臺(tái)。

社會(huì)推廣

這些創(chuàng)新措施實(shí)施以后，在土地出讓、改變用途征收土地價(jià)款、調(diào)整容積率征收土地價(jià)款等方面迅速取得了較好的成績(jī)。

在土地出讓方面，截至2011年10月底，城區(qū)共計(jì)出讓土地30宗,總面積87.8118公頃，總成交價(jià)款10.85億元，是2010年同期的3.83倍。

同時(shí)，協(xié)議出讓范圍得到進(jìn)一步縮小，協(xié)議出讓面積和成交價(jià)款分別為8.7畝和115萬(wàn)元，僅占土地出讓總面積和總價(jià)款的6‰和1‰，為歷史最低。

土地招拍掛暗箱操作基本上得到杜絕，通過(guò)招拍掛，土地成交價(jià)格明顯提高，岳陽(yáng)市衛(wèi)校原有的42多畝土地拍出了1.381億元，每畝價(jià)格達(dá)到了300萬(wàn)元。

在容積率清理方面，2011年前10個(gè)月，城區(qū)共完成6個(gè)提高容積率項(xiàng)目的土地價(jià)款補(bǔ)繳，補(bǔ)繳969萬(wàn)元。

“社會(huì)各界反映，通過(guò)全面深化土地使用制度改革，我市已基本建立了一個(gè)‘統(tǒng)一公平、規(guī)范有序的土地市場(chǎng)?！弊詈?，胡輝欣慰地說(shuō)。

為了充分體現(xiàn)土地出讓工作的“集體決策”和“公平公正”的原則，岳陽(yáng)市政府改變了重要事項(xiàng)的決策權(quán)范圍，從過(guò)去小范圍的會(huì)議討論決定為市政府召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議研究決定。