還農(nóng)民以“公平合理”

農(nóng)民的問題如果不能長遠地解決，和諧社會的目標必定會與我們漸行漸遠。

在2011歲末的中央農(nóng)村工作會議上，國務院總理溫家寶提到：“推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。中國經(jīng)濟發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。

農(nóng)民與土地之間存在著不可分割的天然依存關系。在本質(zhì)上，土地權益是農(nóng)民根本利益的集中體現(xiàn)。近年來，雖然我國推出了一系列專門性或相關性的規(guī)范性法律文件，如《憲法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權法》等，但是在實踐中農(nóng)民土地權益的保護并不理想，由此引發(fā)的矛盾、對立與緊張等，直接地影響了社會的秩序、穩(wěn)定與和諧，這種情況在農(nóng)村土地征用的環(huán)節(jié)中表現(xiàn)得尤為明顯。

因此，溫家寶認為“需要精心設計征地制度改革方案，加快開展相關工作，明年（2012年）一定要出臺相應法規(guī)?！?/p>

在筆者看來，現(xiàn)有的征地機制在實際操作中存在著兩大最主要的問題。其一是征地中公共利益被擴大解釋。我國相關法律規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償，除農(nóng)村集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、基礎設施、公益事業(yè)以及村民建設住宅外，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，政府可行使土地征用權。然而，什么是公共利益本就是一個十分抽象的概念，這一模糊性導致許多商業(yè)性用地假借公共利益之名從農(nóng)民手中拿地，從而造成農(nóng)民土地權益的損失。

其二是征地補償標準收益分配欠合理與公平。依照《土地管理法》，我國現(xiàn)行的征地補償費計算方式為“產(chǎn)值數(shù)法”，即土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。這種測算辦法欠科學，土地收益分配不合理。一方面，征地補償款根據(jù)同一標準進行核算，缺乏對不同農(nóng)地價值的評估，有悖于公平的原則；另一方面，現(xiàn)行的征地補償機制僅僅體現(xiàn)被征用農(nóng)地的現(xiàn)實價值，而未體現(xiàn)其潛在的價值。這種反差直接導致本應屬于農(nóng)民集體或承包農(nóng)民的出讓金與征地補償款之間的差額，被僅僅處于中介者地位的國家所享有，由此產(chǎn)生了國家與農(nóng)民或者農(nóng)民集體之間的不公平。

完善征地補償機制，首先需要嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍。我國應實事求是地限定“公共利益”的范圍，并對是否屬于“公共利益”的征地的聽證程序法律化；其次是建立合理的征地補償和利益分享機制，以保證國家、集體和農(nóng)民三者能對增值收益進行公平的分配。

此外，還需要切實落實安置政策。妥善安置失地農(nóng)民，是事關失地農(nóng)民及其子孫后代立身安命的大問題。被征地農(nóng)民失去土地后，就失去了賴以生存的基礎，客觀上，其需要的不單是貨幣補償，因此在安置政策中，有必要做長線規(guī)劃。即將補償、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、轉(zhuǎn)型等進行綜合考慮，如通過預留發(fā)展基金、補償款作價入股、教育安排等方式為失地農(nóng)民做好長遠設計，以真正達到“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、后有發(fā)展”的長線目標。

農(nóng)民問題是作為城市問題的一個對稱點而存在的，無論如何，一個必須承認的事實是，中國的發(fā)展更多的是農(nóng)民的問題，若這一問題不能長遠地解決，那么和諧社會的目標必定會與我們漸行漸遠。

黎四奇：1972年生，湖北咸寧人，法學博士，湖南大學法學院教授，主要從事金融法與法理學的學習與研究，現(xiàn)為湖南大學法學院副院長、經(jīng)濟法碩士生導師組組長。學術兼職有中國國際商法協(xié)會理事、中國銀行法協(xié)會理事、湖南省經(jīng)濟法協(xié)會副會長兼秘書長。