“垃圾堆上蓋大樓”的風(fēng)險規(guī)避

郭豐利 黃昶生

【摘要】包圍城市的垃圾填埋場被急速擴(kuò)張的城市建設(shè)再次利用，隱藏著巨大后患。美國一個建于化學(xué)廢棄物填埋場上的居民小區(qū)，因地下化學(xué)毒物滲出地面，造成嚴(yán)重的住戶群體性健康損傷，小區(qū)也被整體廢棄。該事件的處理過程中，美國政府的遲鈍反應(yīng)、昂貴治理成本以及由此催生的針對性立法、打破常規(guī)的責(zé)任追究制等，值得研究與借鑒。

【關(guān)鍵詞】生活小區(qū)污染超級基金法土地二次利用

垃圾圍城已經(jīng)是我國大中城市普遍存在的問題之一，垃圾填埋場在城市周圍密集分布。隨著城市的急劇擴(kuò)張，過去的填埋場進(jìn)入城市開發(fā)范圍，被有意無意地納入城市建設(shè)用地，實(shí)施二次開發(fā)利用，潛在的風(fēng)險開始在各地初露。但就全國而言，并沒有跡象顯示對垃圾填埋場二次利用的后患有普遍警覺，迄今還沒有具體的防范措施出臺。災(zāi)難性事件發(fā)生的可能性實(shí)在不可低估。20世紀(jì)60年代，美國紐約就曾發(fā)生過一起有毒化學(xué)廢料致一個居民小區(qū)整體廢棄搬遷的事件，被稱為“美國悲劇”,該事件值得研究，我們也應(yīng)從中汲取教訓(xùn)。

“美國悲劇”概況

污染事件的發(fā)生地位于美國紐約州西部的尼亞加拉市，靠近加拿大安大略省，是世界著名的尼亞加拉瀑布景區(qū)所在地。1978年的一場暴雨后，有人發(fā)現(xiàn)該地一個專為藍(lán)領(lǐng)工人和單身漢修建的居民小區(qū)，有黑色液體滲出地表，令人感到不安和疑惑，當(dāng)時人們并沒有將其與該地段的特殊發(fā)展背景相聯(lián)系。該小區(qū)一名5歲小男孩從小就與醫(yī)院有“不解之緣”，患有肝病、癲癇、哮喘和免疫系統(tǒng)紊亂等多種疾病。這位孩子的母親偶然得知這里曾經(jīng)是個垃圾場，開始懷疑兒子的病與垃圾場有關(guān)。后據(jù)調(diào)查，小區(qū)婦女流產(chǎn)率、泌尿系統(tǒng)疾病發(fā)病率均高出正常水平兩倍；1974年至1978年之間出生的孩子，56%有生育缺陷。由此，曝出一起震驚全美的污染悲劇。

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該小區(qū)所在地曾有一條長約一公里的廢棄運(yùn)河河道，自20世紀(jì)20年代起長達(dá)20年間一直被當(dāng)?shù)卣米骼盥駡?。后來，一家化學(xué)公司買下了這段廢河道，專門用于傾倒化學(xué)廢料。自1942年到1953年，該公司共傾倒各種化學(xué)工業(yè)廢棄物超過2萬噸，直到河床填滿，才用土封蓋起來。二戰(zhàn)后，美國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速騰飛期，尼亞加拉市人口迅速膨脹，這片閑置的土地被一個教育機(jī)構(gòu)看中，買下來建了一所小學(xué)，隨后又在學(xué)校周邊建起了一個工人住宅小區(qū)。當(dāng)然，居民們并不知道他們的家就建造在一個化學(xué)廢料堆上。直到20世紀(jì)70年代，僅覆蓋著一層薄土的地下埋藏廢料逐漸滲出地面，社區(qū)開始彌漫有毒化學(xué)物質(zhì)，居民健康在不知不覺間處于化學(xué)毒物的危害之中。不幸的是，在那位家庭主婦發(fā)現(xiàn)“地下垃圾場”之前，人們始終沒有把反常的健康問題與環(huán)境污染聯(lián)系起來。這顆“健康定時炸彈”終被引爆，經(jīng)媒體傳播，震驚了美國社會。

由于事態(tài)嚴(yán)重，1980年5月21日，當(dāng)時的美國總統(tǒng)卡特正式宣布：紐約州尼亞加拉市的問題生活小區(qū)進(jìn)入聯(lián)邦緊急狀態(tài)，美國環(huán)保署宣布對小區(qū)居民實(shí)行疏散撤離，小區(qū)的學(xué)校被關(guān)閉。政府不得不花費(fèi)數(shù)千萬美元將多達(dá)800多戶家庭遷出，并投入巨資對舊河床上的填埋物進(jìn)行二次處理，實(shí)施無害化隔離工程。

美國政府對此次災(zāi)難事件應(yīng)對遲鈍

實(shí)際上，小區(qū)居民自入住之日起，已經(jīng)籠罩在毒物侵害的陰影中，進(jìn)入20世紀(jì)60年代，毒物滲透已相當(dāng)嚴(yán)重，但未引起相關(guān)部門的警覺，直至事件爆發(fā)，當(dāng)?shù)卣匀粵]有給予應(yīng)有的重視，1980年（事件爆發(fā)兩年后）才正式?jīng)Q定將小區(qū)整體遷出。事先未能對如此危險的社區(qū)建設(shè)規(guī)劃加以審查，事后面對問題的嚴(yán)重性又沒有及時采取行動，整個處理過程反應(yīng)麻木、遲鈍。

校方惟利是圖，明知有風(fēng)險，執(zhí)意在垃圾場建校。據(jù)資料顯示，向媒體揭露真相的主婦曾向孩子就學(xué)的小學(xué)提出轉(zhuǎn)學(xué)，被拒絕。其原因竟是校方非常清楚本校建在化學(xué)垃圾場上，擔(dān)心一旦開了這個口子，可能引起轉(zhuǎn)、退學(xué)的連鎖反應(yīng)。在選址建校時，作為土地出讓方的化學(xué)公司曾特別提醒校方：地下填埋著化學(xué)廢料，還專門在地上打出兩個探孔向其展示埋藏情況，校方竟置之不顧，執(zhí)意要得到這塊地皮。仔細(xì)分析，除了城市急劇擴(kuò)張帶來的兒童就學(xué)難所迫，關(guān)鍵是地價。誰也不會想到，這塊地皮竟是以“一美元”的價格從化學(xué)公司手中“買”到的。出讓方將這塊什么也干不成的垃圾場拱手相送時就有過擔(dān)心，為了撇清干系，特意在合同中列出免責(zé)條款，明確約定此后引起的一切問題，出讓方不負(fù)任何責(zé)任。校方不事聲張地拒絕家長的轉(zhuǎn)學(xué)申請，不僅僅是企圖掩蓋真相，更是在逃避自己的責(zé)任。事發(fā)后，學(xué)校被撤銷了，但好多孩子已經(jīng)受到了侵害。

政府安全意識淡薄，處理遲鈍。接到小區(qū)居民反映后，紐約州政府雖然派官員做過調(diào)查，但遲遲沒有下文。其理由居然是“居民反常的發(fā)病率與地下廢料是否有關(guān)，缺乏明確的科學(xué)證明”。眾所周知，建立某種化學(xué)物質(zhì)與特定疾病的因果關(guān)系，在科學(xué)上并非易事。小區(qū)的地下滲出液里，已經(jīng)檢出有苯等十一種致癌或可能致癌的化學(xué)物質(zhì)，但業(yè)主們的反應(yīng)并沒有得到政府重視，政府遲遲不采取措施。直到1979年，美國環(huán)保署公布了一個實(shí)驗結(jié)果，證明白血球含量高可能導(dǎo)致白血病和血液中染色體的損傷，才引起國會的重視和美國聯(lián)邦政府的介入。如此明顯的災(zāi)難性隱患，政府竟看不到危險性，其根本原因還是和經(jīng)濟(jì)有關(guān)—遷居與填埋場之環(huán)境改造，工程浩大，需巨額資金，依靠政府日常預(yù)算力量有限。事后證明，僅搬遷小區(qū)居民美國政府就花費(fèi)了4500萬美元；為防止地下埋填物的進(jìn)一步滲漏，對原來的運(yùn)河河道廢料場進(jìn)行隔離加固，所需資金更龐大，迄今為止已花費(fèi)數(shù)十億美元。政府遲遲不動作的真正原因就在于此。

此事件迫使美國政府開始認(rèn)真對待固體廢物的處理，并針對全國的垃圾填埋場、固體廢物堆積點(diǎn)以及處理場地進(jìn)行清理，同時國會立即開始考慮立法應(yīng)對。

“超級基金法”的出臺

污染事件的一個直接的積極結(jié)果，就是美國《環(huán)境治理、補(bǔ)償與救濟(jì)綜合法》的出臺。①這是美國國會專門為治理與恢復(fù)有毒廢料、廢物的污染地、堆積地、填埋場制定的一部法規(guī)，旨在治理已存在的污染地，防止新污染地的形成。國會一經(jīng)通過，總統(tǒng)即簽發(fā)推出，該法責(zé)成美國聯(lián)邦政府和各州政府、相關(guān)行政部門，首先對全國和各自轄區(qū)內(nèi)固體廢物，特別是有毒廢物的填埋、貯存和處理場地逐個調(diào)查、統(tǒng)計、造冊，其次對所有污染點(diǎn)逐一進(jìn)行二次無害化處理。為解決此項工程所需資金，國會專門建立一個專項基金，撥款16億美元，?？顚Ｓ茫环Q為“超級基金”，該法因此又被稱為“超級基金法”。

“超級基金法”針對污染土地的處理，制定了一系列措施，其中至少有兩項打破了常規(guī)：一是該法規(guī)定，對固體廢物、有毒廢料貯存、加工、埋藏點(diǎn)負(fù)有無害化清理責(zé)任的人包括：有害廢物容器和加工、處理設(shè)備、設(shè)施的所有人和使用人；處理有害廢物時所用容器和設(shè)施的所有者和使用者；與有害廢物容器和處理設(shè)施的所有者、占有者，或者任何第三方，通過合同或其他安排參與廢物處理和運(yùn)輸者；發(fā)生過泄漏或其他危害的有害廢物容器、設(shè)施、焚化設(shè)備等的接受者和曾經(jīng)接受者。這項規(guī)定的創(chuàng)新在于，它打破了“有行為才有責(zé)任”的基本法律原則，把“所有人”列入了責(zé)任人行列，使土地的所有者、固體廢物貯存容器的所有者以及廠房、場地的所用者等，無論是否與有毒、固體廢物的加工、貯存、填埋有關(guān)，都要為清理污染土地承擔(dān)責(zé)任。就如同房東要對房客的行為負(fù)責(zé)，承租人在租來的廠房里加工化學(xué)產(chǎn)品，造成了污染，出租人也要承擔(dān)責(zé)任一樣，大大擴(kuò)展了治理資金的補(bǔ)充來源。1985年，紐約的一個地產(chǎn)商買下一塊土地，地里原來堆放著一批有毒化學(xué)垃圾，裝廢料的容器一些已經(jīng)開裂，有毒化學(xué)廢液泄漏出來，污染了土地，甚至滲入地下水層。于是紐約州依據(jù)“超級基金法”對開發(fā)商提起訴訟，向其征討治理費(fèi)用。聯(lián)邦第二巡回法院在判決中這樣說明：“超級基金法”明確規(guī)定，有害廢物容器和設(shè)施的所有者和經(jīng)營者，必須對清理和恢復(fù)被污染土地承擔(dān)義務(wù)，只有四種情況可以免責(zé)：不可抗力，戰(zhàn)爭，第三者行為或前三項之綜合。被告是堆放有害廢物容器的這塊土地的主人，也即法律規(guī)定的“所有者”，不具備免責(zé)條件，當(dāng)然要依法承擔(dān)責(zé)任。②

二是為了使清污基金能夠源源不斷地得到補(bǔ)充，該法授權(quán)各級政府及環(huán)保行政機(jī)關(guān)，可以“不計時效”地向污染責(zé)任人追討污染土壤的治理費(fèi)用，打破了“法不溯及既往”的原則。③1986年，在追索密歇根州馬斯克根鎮(zhèn)一塊污染土地的清理費(fèi)用時，依據(jù)這項特別規(guī)定，當(dāng)?shù)卣粴馍纤莸?957年，把近三十年內(nèi)所有經(jīng)營過這家化工廠的公司統(tǒng)統(tǒng)列為索賠對象，告上法庭。這座曾五次易手，有四家公司先后經(jīng)營過的化工廠，雖然早已停產(chǎn)，連最后一家經(jīng)營過的公司也已解散多年，依然被依法追究，四家公司，加上一個個人投資者，共五名被告，無一逃脫。④該法的頒布，為美國環(huán)保署和各級政府追究污染者責(zé)任，籌措、補(bǔ)充清理經(jīng)費(fèi)增添了一件利器。

美國紐約州尼亞加拉市小區(qū)污染事件警示

近年來，中國急速增長的固體工業(yè)垃圾日益增多，隨意拋棄、堆放、填埋固體廢物及化學(xué)廢料與金屬廢渣的現(xiàn)象也很普遍，惡性危害事件不斷出現(xiàn)：云南省陽宗海砷污染事件、湖南省瀏陽市鎘污染事件、陜西省鳳翔鉛污染事件、江西省紫金礦業(yè)鉻污染事件、云南省曲靖鉻污染事件、廣西省柳江鎘污染事件等。特大砷、汞、鉻、鎘等重金屬污染事件頻發(fā)，多地發(fā)現(xiàn)的兒童高血鉛現(xiàn)象，觸目驚心，預(yù)示著多年來積累的固體廢物、重金屬廢棄物污染環(huán)境的惡果已開始顯現(xiàn)。所以，美國紐約州尼亞加拉市小區(qū)污染整個事件的發(fā)生與處理過程，以及由此導(dǎo)致的立法措施等，對我們有實(shí)實(shí)在在的警示與借鑒意義。

第一，我們應(yīng)當(dāng)清楚認(rèn)識到妥善處理有毒、有害垃圾、固體廢物，對已形成的填埋場進(jìn)行精確定點(diǎn)、統(tǒng)計、登記，進(jìn)而采取無害化處理⑤，已經(jīng)到了必須認(rèn)真對待的時候。由于我國國土多山地和高原地形，人口大多集中于東部地區(qū)，原本可利用的建設(shè)用地就非常緊張。在城市大舉擴(kuò)張的背景下，垃圾場上建大樓的概率應(yīng)比美國要高得多。對固體廢物填埋點(diǎn)實(shí)行登記制，建立檔案，是首先要落實(shí)的應(yīng)對措施，以做到今人心中有數(shù)，后人有案可查，防止災(zāi)難性事故發(fā)生。

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》早已規(guī)定工業(yè)固體廢物申報登記制度，要求產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位必須按規(guī)定，向所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門提供工業(yè)固體廢物的種類、產(chǎn)生量、流向、貯存、處置等有關(guān)資料。這項制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善，全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與形式對固體廢物最終填埋點(diǎn)實(shí)行單獨(dú)登記，不僅保證每個垃圾填埋場有檔案，還要做到記錄完整、資料齊備，定點(diǎn)精確詳細(xì)并永續(xù)保存，信息公開；不僅住房建設(shè)、交通、氣象、水利等相關(guān)部門實(shí)行信息共享，還要向公眾開放，接受群眾監(jiān)督，以防止類似紐約州小區(qū)污染事件發(fā)生。同時，加強(qiáng)固體廢物的循環(huán)利用，最終處理必須達(dá)到無害化；永久埋藏點(diǎn)應(yīng)按危害程度分生活垃圾和危險廢物，重點(diǎn)保證后者的安全無污染；保證有毒化學(xué)廢料的埋藏點(diǎn)可以永久化隔離。為此，要將目前實(shí)行的《危險廢物填埋污染控制標(biāo)準(zhǔn)》，按永久無害化標(biāo)準(zhǔn)提高，對已經(jīng)填埋封存的埋藏點(diǎn)組織全國性清查，尤其對已經(jīng)進(jìn)入二次開發(fā)利用范圍的垃圾填埋場要重點(diǎn)檢查，堅決防止在未加處理的“垃圾堆上蓋大樓”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

第二，處理污染土壤的資金籌集可以設(shè)立基金。美國建立超級基金時，一次性撥款16億美元，結(jié)果這筆錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。每年列入美國環(huán)保署優(yōu)先處理的污染點(diǎn)都在一千個以上，平均每個點(diǎn)的無毒化清理需花費(fèi)兩千五百萬美元，耗時數(shù)年。由于耗財費(fèi)時，美國國會不得不在五年后修訂基金法，追加基金達(dá)到85億⑥，仍然所差甚遠(yuǎn)。這是一項實(shí)實(shí)在在為后代消災(zāi)的行動，做比不做好，早做比遲做好，這也是對一個有責(zé)任的現(xiàn)代政府的必然要求。

第三，美國的這個悲劇小區(qū)住戶大多是中下層人士，污染事件出現(xiàn)在這里并非偶然，如同中國的經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、保障房小區(qū)。為低收入人群建設(shè)的小區(qū)，恰恰最可能出現(xiàn)為節(jié)約成本而選用“劣地”的現(xiàn)象。這就要求政府在用地分配政策上傾斜，甚至要把較好的地段用于保障房建設(shè)，不能客觀造成“用地歧視”。顯然，這涉及各級政府的財政收入，需要政府讓利。政府不能只圖獲取最大土地利益，而置低收入群體的利益于不顧。

第四，政府應(yīng)對危機(jī)時必須承擔(dān)起責(zé)任。對紐約州小區(qū)污染事件的處理，雖然有官僚掣肘現(xiàn)象，但美國各級政府機(jī)構(gòu)隨后采取的措施，包括美國總統(tǒng)親臨視察小區(qū)，對小區(qū)先后宣布實(shí)施國家級緊急狀態(tài)和紐約州緊急狀態(tài)，國家出資遷居、安置居民，國會專門立法等一系列措施，不無可圈點(diǎn)之處。面對災(zāi)難，延誤固然可怕，更可怕的是不負(fù)責(zé)任。危難之際，政府應(yīng)當(dāng)是民眾的靠山，也是采取一切挽救措施的主導(dǎo)力量，這也是現(xiàn)代政府職能的應(yīng)有之義。

第五，政府應(yīng)傾聽民眾和媒體的呼聲，決策公開，政策透明。隨著民眾環(huán)境意識的提高，老百姓自發(fā)的環(huán)境維權(quán)行為逐漸增多，政府應(yīng)當(dāng)采取歡迎態(tài)度。凡重大開發(fā)計劃、重大項目實(shí)施等，均應(yīng)盡量公開信息，提前征求各方意見，讓民眾廣泛參與意見，這既體現(xiàn)政府對民眾知情權(quán)的尊重，也是現(xiàn)代政府執(zhí)政的必然要求，能最大限度地避免環(huán)境悲劇發(fā)生，有效消除不安定因素，有利于構(gòu)建社會主義和諧社會。

（作者分別為青島濱海學(xué)院講師，中國石油大學(xué)（華東）副教授）

注釋

①［美］湯姆·蒂坦伯格，琳恩·劉易斯：《環(huán)境與自然資源經(jīng)濟(jì)學(xué)》，王曉霞、楊鸝、石磊、安樹民等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年，第447頁。

②珀西瓦爾、米勒等合著：《案例舉要：環(huán)境法》，北京：中信出版社，2003年，第14頁。

③查爾斯·D·科爾斯塔德：《環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)》，傅晉華、彭超譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年，第139～140頁。

④同②，第73頁。

⑤國家環(huán)境保護(hù)總局著：《排污收費(fèi)制度》，北京，中國環(huán)境科學(xué)出版社，2003年，第9頁。

⑥Callan, Thomas, 《Environmental Economics & Management》（第4版），北京：清華大學(xué)出版社，2007年，第336頁。