美國(guó)地方債之觀

王素清

美國(guó)城市破產(chǎn)將進(jìn)入集中爆發(fā)期。

在美國(guó)經(jīng)濟(jì)整體走低的當(dāng)口，傳來斯托克頓市申請(qǐng)破產(chǎn)的消息，雙重的疊加效應(yīng)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出事件本有的負(fù)面影響力。在更加灰暗的底色下，經(jīng)濟(jì)成了自由落體，拯救的力量令市場(chǎng)難覓其蹤。

或許不出幾年，華爾街美女分析師惠特尼會(huì)成為預(yù)測(cè)美國(guó)地方債的“奇人”。她在去年12月曾放言：“我深信你將會(huì)看到一系列市政債券違約。你會(huì)看到大約50到100座城市發(fā)行的債券違約，甚至更多。這些債券總值可達(dá)數(shù)萬(wàn)億美元?！彼念A(yù)測(cè)正在演變成事實(shí)，截止到目前，美國(guó)已有15座城市提出申請(qǐng)破產(chǎn)，徘徊在這一邊緣的城市“不計(jì)其數(shù)”。

破產(chǎn)的原因

在美國(guó)，州市破產(chǎn)早已不是什么新鮮事。實(shí)際上，每個(gè)州更像是一個(gè)公司，破產(chǎn)在一定意義上是在尋求法律保護(hù)。但州與企業(yè)破產(chǎn)有著根本的不同，企業(yè)破產(chǎn)意味著在市場(chǎng)上徹底消失，而州破產(chǎn)，一定意義上是財(cái)政的破產(chǎn)，破產(chǎn)后的州政府還要行使其政府職能，通過緊縮財(cái)政等手段慢慢催發(fā)市場(chǎng)重振，使其經(jīng)濟(jì)從危機(jī)中走出。正因此，美國(guó)《破產(chǎn)法》明確規(guī)定，不允許州破產(chǎn)。

斯多克頓市是加利福利亞一座美麗的城市，地處舊金山與加州首府沙加緬度之間，人口約29萬(wàn)，亞裔約占19.9%。多年來，斯多克頓都是以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)主要來源，直至2000年這座城市掀起了以“房地產(chǎn)興市”的浪潮。當(dāng)時(shí)的市政府希望利用與舊金山的距離和房?jī)r(jià)的優(yōu)勢(shì)，讓在舊金山灣區(qū)上班的人把家安在斯托克頓，由此，房地產(chǎn)為這座城市帶來了從未有過的繁榮。

興于斯也衰于斯。對(duì)于斯多克頓市，房地產(chǎn)危機(jī)已于2006年開始顯現(xiàn)。從2006年9月至次年9月，該市中間價(jià)房屋凈值下跌44%，到2007年，斯多克頓平均每30棟房屋就有一戶遭遇法院拍賣。與此同時(shí)，為政府工作的人員通常簽訂多年勞資合同，致使勞動(dòng)力成本上升，這些人的退休金通常也頗為豐厚。另外，這座城市的大手筆投資，例如市民休閑散步場(chǎng)所、體育場(chǎng)和賓館未能產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。截止破產(chǎn)前，市府面臨9000萬(wàn)財(cái)政赤字，下一財(cái)政年度2600萬(wàn)美元預(yù)算缺口無(wú)力填補(bǔ)；統(tǒng)計(jì)顯示，今年3月，斯多克頓以20.1%的失業(yè)率高居全美之首。經(jīng)過苦苦掙扎后，斯多克頓市于6月28日正式向聯(lián)邦破產(chǎn)法院申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。

2008年由次貸引發(fā)的金融危機(jī)在美國(guó)各個(gè)州迅速蔓延，州市縣財(cái)務(wù)危機(jī)也由此進(jìn)入集中爆發(fā)期。據(jù)了解，美國(guó)地方財(cái)政收入主要來源于房產(chǎn)稅，而房產(chǎn)稅與房?jī)r(jià)掛鉤。華爾街危機(jī)后美國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格大幅下降，政府的房產(chǎn)稅收入大幅減少，入不敷出，申請(qǐng)破產(chǎn)的比率創(chuàng)下過去20年來新高。

難解的弊端

美國(guó)地方債的形成與美國(guó)國(guó)債密不可分。一部美國(guó)通史，就是國(guó)債產(chǎn)生、發(fā)展的成長(zhǎng)歷史。正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)史學(xué)家約翰?戈登所描述的：“18世紀(jì)70年代，國(guó)債幫助我們贏得獨(dú)立。18世紀(jì)80年代～19世紀(jì)60年代，國(guó)債為美利堅(jiān)贏得最高的信用評(píng)級(jí)，歐洲資金得以滾滾流入美國(guó)，協(xié)助美國(guó)經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)。19世紀(jì)60年代，我們憑借國(guó)債拯救合眾國(guó)。20世紀(jì)30年代，我們憑借國(guó)債拯救美國(guó)經(jīng)濟(jì)。20世紀(jì)40年代，我們憑借國(guó)債拯救全世界。毫無(wú)疑問，美國(guó)國(guó)債不僅是美利堅(jiān)無(wú)與倫比的福音，而且是全人類無(wú)與倫比的福音。”

在這種狂熱的自信下，“借債成癮”成為美國(guó)國(guó)債的主要特征。在美國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)達(dá)的時(shí)期，這種金融方式可以產(chǎn)生借力助力的作用；在其經(jīng)濟(jì)衰退的時(shí)候，則面臨竭澤而漁的尷尬境地。美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)，主要由兩個(gè)部分構(gòu)成：一是公眾賬戶產(chǎn)生的債務(wù)，二是聯(lián)邦政府賬戶產(chǎn)生的債務(wù)。美國(guó)的福利系統(tǒng)的資金支出是由聯(lián)邦政府與州政府按一定的比例共同支付。聯(lián)邦政府人力資源健康服務(wù)機(jī)構(gòu)(HHS,HealthHumanService)主管三大塊：一是社會(huì)保障（“社保”）；二是醫(yī)療保障(Medicare)；三是醫(yī)療補(bǔ)助(Medicaid)（醫(yī)療保障和醫(yī)療補(bǔ)助也統(tǒng)稱“醫(yī)?！保！吧绫！庇蓢?guó)家、企業(yè)、個(gè)人三部分共同承擔(dān)，只能確保職工退休后的基本生活?！搬t(yī)保”由聯(lián)邦政府和州、地方政府分別承擔(dān)。在州、地方政府財(cái)政中，醫(yī)療保障經(jīng)費(fèi)由聯(lián)邦政府和州、地方政府共同承擔(dān)：聯(lián)邦占50%一60%；州、地方政府占40%-50%（因各州經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而承擔(dān)的比例不同）。醫(yī)療補(bǔ)助費(fèi)用則全部由州、地方政府自己承擔(dān)（主要是針對(duì)窮人和弱勢(shì)群體）。

在美國(guó)，聯(lián)邦、州、地方預(yù)算中，軍工（聯(lián)邦預(yù)算）、“社?！?、醫(yī)療保障、醫(yī)療補(bǔ)助這四大塊是不能砍掉的，其總額占了美國(guó)整個(gè)聯(lián)邦預(yù)算和州、地方預(yù)算的80%以上。審視美國(guó)的福利體系，“醫(yī)?！币言斐擅绹?guó)巨大的資金浪費(fèi)，也是造成地方債的重要原因之一。

美國(guó)是一個(gè)高福利的國(guó)家，它的福利體系建立經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)200年的歷史，強(qiáng)大的壟斷的利益集團(tuán)及利益鏈條早已形成，目前它們是奧巴馬總統(tǒng)推行醫(yī)保改革、削減醫(yī)療保障和醫(yī)療補(bǔ)助預(yù)算的阻力所在。

眼下，寅吃牟糧、這一代吃光了下一代福利發(fā)行債務(wù)的方式難以為繼，在美國(guó)預(yù)算開支緊縮的背景下，執(zhí)行州及地方政府援助法遇到資金困難。與此同時(shí)，州、地方政府財(cái)政嚴(yán)重萎縮，進(jìn)一步增加了地方債風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009-2010年期間，美國(guó)46個(gè)州出現(xiàn)總計(jì)1300億美元的預(yù)算缺口。2012年，加利福尼亞州地方預(yù)算的27%（23億美元）將沒有來源，新澤西州的預(yù)算缺口則高達(dá)36%。穆迪警告，美國(guó)有5個(gè)州（馬里蘭州、新墨西哥州、南加利福尼亞州、田納西州、弗吉尼亞州）將失去AAA評(píng)級(jí)的危險(xiǎn)。如果美國(guó)不能妥善處理州、地方政府債務(wù)問題，那么，不僅不能償還現(xiàn)有的舊債，2016年前還將增加幾千億美元的新債。

美國(guó)地方債券的持有者主要是財(cái)產(chǎn)和災(zāi)害保險(xiǎn)公司，它們目前持有地方債總額為3550億美元（6月持有3497億美元），占其資產(chǎn)的6成。保險(xiǎn)公司是地方債券市場(chǎng)的主要機(jī)構(gòu)投資者。由于在金融危機(jī)中地方債券市場(chǎng)凍結(jié)，保險(xiǎn)公司持有的地方債從2008年的3819億美元減少到2009年的3757億美元。正常情況下，保險(xiǎn)公司在地方債市場(chǎng)的投資的年收益在100億美元左右。在美國(guó)經(jīng)濟(jì)下滑的情況下，保險(xiǎn)公司持有地方債的損失可能在30億-40億美元之間。穆迪警告，盡管與去年同期地方債相比有所降低，但其風(fēng)險(xiǎn)度仍保持高位。美國(guó)五分之一的州政府都存在債券風(fēng)險(xiǎn)，總體看，降級(jí)的地方債要多于升級(jí)的地方債。

自1937年以來，美國(guó)有約600個(gè)市、鎮(zhèn)、縣等申請(qǐng)破產(chǎn)；過去30年，申請(qǐng)破產(chǎn)的地方政府不到250個(gè)。《美國(guó)破產(chǎn)法典》制定于1978年，第9章是《地方政府債務(wù)調(diào)整法》，規(guī)定了地方政府破產(chǎn)辦法。該章法律只適用于市政當(dāng)局，州下屬的市、縣、地區(qū)、村鎮(zhèn)等地方政府，不包括州政府本身。

在美國(guó)，法律禁止允許州以下城市實(shí)行破產(chǎn)，而禁止各州申請(qǐng)破產(chǎn)。各州必須通過削減開支、增稅來降低預(yù)算赤字。雖然很多州實(shí)際上已破產(chǎn)，但最終它們?nèi)员仨毷故罩嗟?。在這一過程中，美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府會(huì)對(duì)市政債券市場(chǎng)提供的補(bǔ)貼以及充裕的削減支出空間，使得地方政府可以延期支付利息或進(jìn)行重組債務(wù)，而不至于陷入債務(wù)違約的境地。另外各種也會(huì)通過提高房地產(chǎn)稅收、出賣公共建筑，關(guān)閉部分公共設(shè)施等措施縮減開支和增加還債能力。但這一切，可計(jì)算的是成本，無(wú)法預(yù)計(jì)的是時(shí)間。