中國(guó)城鎮(zhèn)化融資的現(xiàn)狀與政策創(chuàng)新

馬慶斌 劉誠(chéng)

摘要：創(chuàng)新城鎮(zhèn)化融資模式，對(duì)于化解流動(dòng)性過(guò)剩與城鎮(zhèn)化資本瓶頸并存的問(wèn)題具有重要意義。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)的融資模式與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求之間存在一定的沖突，主要體現(xiàn)在：我國(guó)城鎮(zhèn)化融資缺口較大，財(cái)政稅收難以滿足，土地財(cái)政不可持續(xù)，地方投融資平臺(tái)不規(guī)范且債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，地方債試點(diǎn)不具備快速推廣的條件。本文梳理了我國(guó)城鎮(zhèn)化融資傳統(tǒng)模式的現(xiàn)狀和問(wèn)題，總結(jié)了國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為需要盡快建立推行公私合營(yíng)、以財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金的進(jìn)入等融資新模式。新時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化融資必須在切實(shí)做好稅收、土地和投融資平臺(tái)等傳統(tǒng)模式的同時(shí)，穩(wěn)妥擴(kuò)大地方債，加快構(gòu)建公私合營(yíng)等新模式，做到融資主體多元化、融資模式多樣化。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化融資；土地財(cái)政；地方投融資平臺(tái)；公私合營(yíng)；城鎮(zhèn)化建設(shè)基金

中圖分類號(hào)：F299.2；F283；F124

我國(guó)城鎮(zhèn)化正處于快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率以每年大約一個(gè)百分點(diǎn)的速度增長(zhǎng)，至2010年底已達(dá)到49.68%。依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，“十二五”時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化將繼續(xù)加速推進(jìn)，此階段的突出特征之一就是需要大量的資金投入，據(jù)測(cè)算，每增加一個(gè)城市人口將需要近8萬(wàn)元投入，大量的資金需求，僅依靠政府的財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，合理解決城鎮(zhèn)化融資問(wèn)題，是保持我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的客觀必要條件。 創(chuàng)新城鎮(zhèn)化融資模式，對(duì)于化解流動(dòng)性過(guò)剩與城鎮(zhèn)化資本瓶頸具有重要意義。

城鎮(zhèn)化融資項(xiàng)目主要分為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)融資三類，本文所指的城鎮(zhèn)化融資，包括所有這三類項(xiàng)目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

一、中國(guó)城鎮(zhèn)化融資現(xiàn)狀

改革開放初期，中國(guó)城鎮(zhèn)化融資主要來(lái)源于政府財(cái)政資金支持。隨著經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的深入推進(jìn)，融資來(lái)源開始多元化，1994年分稅制改革和2008年金融危機(jī)的爆發(fā)，強(qiáng)化了這一趨勢(shì)，使得土地出讓金、地方投融資平臺(tái)、地方債逐漸成為融資的主力。與此同時(shí)，外資和民間資本也開始投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在一定程度上解決了財(cái)政資金不足的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)多年市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化投融資已由早期的政府計(jì)劃控制、財(cái)政預(yù)算支付，逐步轉(zhuǎn)型為財(cái)政資金引導(dǎo)、市場(chǎng)資金介入的市場(chǎng)化融資模式，并且政府的投資唯一主體地位形勢(shì)有所改觀，由社會(huì)各方資金共同參與城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體多元化格局正在形成。以2010年為例，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資完成額為27.8萬(wàn)億元，其中國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)占比約為33.57%，個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)和其他企業(yè)占比為27.96%，港澳臺(tái)及外資投資占比為6.19%。

（一）傳統(tǒng)融資方式面臨挑戰(zhàn)

中央和地方的財(cái)稅體制是城鎮(zhèn)化融資模式變遷的主要?jiǎng)恿Α＿^(guò)去的分稅制改革、省直管縣、取消農(nóng)業(yè)稅等，現(xiàn)在的試點(diǎn)房產(chǎn)稅、增值稅擴(kuò)圍等，都是影響城鎮(zhèn)化財(cái)政融資的重要因素。1994年中央地方財(cái)政包干，按照稅種劃分稅權(quán)，分級(jí)管理，使得地方事權(quán)過(guò)多、財(cái)權(quán)不足，同時(shí)，受到預(yù)算法的約束，地方政府自主發(fā)行債券，目前僅僅在一些地方有試點(diǎn)，但是規(guī)模和范圍明顯與現(xiàn)實(shí)需求之間有缺口。因此，地方政府不得不片面追求“預(yù)算外收入”，通過(guò)各種途徑進(jìn)行融資。此外，省直管縣和取消農(nóng)業(yè)稅也極大影響了地方政府城鎮(zhèn)化的財(cái)政融資。省直管縣，財(cái)權(quán)進(jìn)一步下放，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，縣城發(fā)展迅猛，例如浙江省從2000年省直管縣試點(diǎn)起，進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的數(shù)量不斷增加，到2003年已有30個(gè)縣進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣范圍。從2006年起，我國(guó)陸續(xù)在所有省份取消了農(nóng)業(yè)稅，導(dǎo)致了很多鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政十分匱乏，基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)無(wú)法正常供給。在此背景下，國(guó)債轉(zhuǎn)貸、中央代發(fā)債、地方融資平臺(tái)以及土地財(cái)政等方式成為重要的補(bǔ)充形式，甚至土地財(cái)政一度成為融資主體。

（二）土地財(cái)政成為地方政府城鎮(zhèn)化融資的主要來(lái)源

20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，隨著土地有償使用制度的推廣，各地逐漸步入“土地財(cái)政”型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，即通過(guò)土地開發(fā)與市政建設(shè)帶動(dòng)土地升值，再通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓或拍賣，獲得資金用于城市建設(shè)。統(tǒng)計(jì)顯示，2010年，地方政府財(cái)政收入中財(cái)政預(yù)算收入占38%，中央政府對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占31%，土地出讓金占28%。土地出讓金帶來(lái)了豐厚的財(cái)政收入，在中西部地區(qū)，土地收入占總收入的40%以上，這就誘發(fā)了地方政府的過(guò)度透支土地出讓的“地根”現(xiàn)象。國(guó)家審計(jì)署報(bào)告顯示，2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額為25473.51億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。

研究表明，政府控制下的資源常常被視為是無(wú)成本的。在土地征收中，如果不對(duì)土地所有者給予任何補(bǔ)償或補(bǔ)償?shù)偷娇梢院雎圆挥?jì)，政府就會(huì)無(wú)節(jié)制地?cái)U(kuò)大征地規(guī)模，直到官員對(duì)公共物品的邊際主觀價(jià)值等于零，形成所謂的“財(cái)政幻覺”。

（三）地方投融資平臺(tái)是城鎮(zhèn)化融資的重要形式，但具有潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方投融資平臺(tái)的設(shè)立，可以把債券發(fā)行主體由地方政府轉(zhuǎn)換為政府授權(quán)代理的企業(yè)，債券由地方債轉(zhuǎn)換為企業(yè)債，地方政府規(guī)避了現(xiàn)實(shí)預(yù)算法的限制。同時(shí)，可以通過(guò)將土地、國(guó)有公司股權(quán)、國(guó)債收入等資產(chǎn)劃撥注入的方式，仍然掌握著對(duì)融資平臺(tái)的控制，并可以對(duì)發(fā)債企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等隱性擔(dān)保，從而通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行貸款、發(fā)債等活動(dòng)，將籌集的資金用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，2009年國(guó)務(wù)院曾同意財(cái)政部代地方政府發(fā)行2000億元地方政府債券，列入省級(jí)預(yù)算，可直接使用，也可以作為融資平臺(tái)資本金。2010年繼續(xù)代地方財(cái)政發(fā)行2000億元，但明確了每個(gè)省、市的具體額度，這就在一定程度上明確了各地方政府的償還責(zé)任和償還機(jī)制。2011年10月20日，財(cái)政部發(fā)布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，2011年試點(diǎn)?。ㄊ校┱畟韶?cái)政部代辦還本付息。地方政府債券是地方政府未來(lái)解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金短缺的重要途徑之一。此外，城市發(fā)展基金是開發(fā)性金融推動(dòng)城市發(fā)展建設(shè)的金融工具，雖然在中國(guó)還剛剛起步，但隨著該模式不斷發(fā)展完善，也可能會(huì)逐步成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道之一。地方投融資平臺(tái)在4萬(wàn)億刺激計(jì)劃、房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮以及各種新的渠道等因素的合力推動(dòng)下大規(guī)模增長(zhǎng)，導(dǎo)致地方政府信用膨脹、政府債務(wù)增長(zhǎng)速度過(guò)快。國(guó)家審計(jì)署《關(guān)于全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)情況的報(bào)告》指出，截至2010年底，全國(guó)地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模10.7萬(wàn)億元，占GDP的26.9%，這些債務(wù)中62%是政府負(fù)有償還的債務(wù)，22%是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的償還債務(wù)。其中，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%；并且由于償債能力不足，部分地方政府只能通過(guò)借新債償還舊債，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)。

二、城鎮(zhèn)化融資模式及局限性

綜上所述，我國(guó)城鎮(zhèn)化融資模式主要有五種形式：地方政府為主體的地方稅收和中央轉(zhuǎn)移支付，地方政府的土地財(cái)政，地方政府控制經(jīng)營(yíng)的投融資平臺(tái)，中央代發(fā)地方債，公私合營(yíng)的民間資本。

（一）地方稅收和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

稅收是城鎮(zhèn)化融資的基本形式，分為地方財(cái)政和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩部分?；A(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)，都有很強(qiáng)的外部性、低收益性，僅靠市場(chǎng)的力量是難以完成融資任務(wù)的。

地方財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，但比例下降，城鎮(zhèn)化融資依賴中央轉(zhuǎn)移支付。1994年分稅制改革，經(jīng)過(guò)近20年的平穩(wěn)發(fā)展，財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政的比重均有明顯上升。經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)9%，財(cái)政稅收年均增長(zhǎng)21.3%，稅收增長(zhǎng)速度超過(guò)GDP 增速的1倍以上。稅收占GDP的比重從1993年最低的12.3%上升到2010年的20.9%。但仍存在一個(gè)突出的問(wèn)題是財(cái)權(quán)上收和責(zé)任下移導(dǎo)致了地方財(cái)政出現(xiàn)困難，嚴(yán)重依賴中央轉(zhuǎn)移支付，中央稅收占整個(gè)稅收的比重由1993年的22%增加到2010年的51.1%。2010年，中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付32341.09億元，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付相當(dāng)于中央財(cái)政收入的76.1%、中央財(cái)政支出的66.9%，相當(dāng)于地方財(cái)政支出的43.8%，也就是說(shuō)，43.8%的地方財(cái)政支出是來(lái)源于中央財(cái)政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。

當(dāng)前稅制改革效果不明顯，房產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅改革難以解決地方城鎮(zhèn)化融資困境。我國(guó)房產(chǎn)稅的規(guī)模很小，還難以對(duì)城鎮(zhèn)化融資起到充分的支撐作用。2010年，全國(guó)房產(chǎn)稅收入894.06億元，僅占全國(guó)稅收收入7.32萬(wàn)億元的1.22%。2011年1月28日，重慶市和上海市對(duì)居民個(gè)人自用住房征收房產(chǎn)稅的試點(diǎn)工作已經(jīng)展開，但是，由試點(diǎn)方案所決定，這樣的房產(chǎn)稅只是針對(duì)極少數(shù)自用住房課征，不太可能提供太多的稅收收入。營(yíng)業(yè)稅是地方稅中最大的一個(gè)稅種，自1995年起，營(yíng)業(yè)稅基本上都占地方稅收的四成以上。2012年1月1日起，上海開展?fàn)I業(yè)稅改革，雖然營(yíng)業(yè)稅改征增值稅所得仍歸地方所有，但并沒有增大地方稅源和比重。而作為我國(guó)第一大稅種的增值稅屬于國(guó)稅，雖然中央每年返還25%給地方，但比重過(guò)低，無(wú)法支撐方政府稅收融資。提高中央返還比例，或者直接把增值稅改為中央地方共享稅，才是增強(qiáng)地方政府稅收融資的有效之舉。

（二）土地財(cái)政

土地財(cái)政是指一些地方政府過(guò)度依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地財(cái)政發(fā)揮了重要、積極的作用，是當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化融資的重要形式，是地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源。它適用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)三類項(xiàng)目，尤其是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。改革開放30年以來(lái)，特別是1994年分稅制改革以來(lái)，土地融資在城鎮(zhèn)化融資中的地位不容忽視。2010年，國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓金收入更是達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的28197.70億元。土地融資已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最為重要的融資形式。

土地融資也帶來(lái)了一些突出問(wèn)題：（1）城市拆遷與農(nóng)村征地過(guò)程中暴力沖突、官員腐敗現(xiàn)象。城市拆遷與農(nóng)村征地中較大的利益空間滋生了部分官員的腐敗行為，人民群眾的利益在一定程度上遭受損失；（2）土地財(cái)政模式不可持續(xù)。土地資源是有限的，特別是政府掌握的可賣地就更有限；同時(shí)還要嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)政策，粗放式的買地賣地不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。其次，地方政府通過(guò)推高地價(jià)獲得建設(shè)資金進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，但推高地價(jià)的同時(shí)也推高了房?jī)r(jià)，反而導(dǎo)致居民買不起城鎮(zhèn)的房子，本末倒置；（3）當(dāng)前中央政府打壓房地產(chǎn)行業(yè)，嚴(yán)控地根銀根，地方政府土地收入大幅縮減；同時(shí)，保障房建設(shè)又需要地方政府配套大量資金，導(dǎo)致地方城鎮(zhèn)化資金嚴(yán)重不足。由此，調(diào)整中央和地方財(cái)政之間的財(cái)權(quán)和財(cái)力格局已經(jīng)勢(shì)在必行。進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制，才有可能給土地融資以合理的生存空間。

（三）地方投融資平臺(tái)

財(cái)政稅收和土地出讓金難以滿足地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求，地方政府為解決城鎮(zhèn)化融資難題，通過(guò)建立地方商業(yè)銀行、城建公司、城投公司等調(diào)動(dòng)銀行貸款和社會(huì)資金，形成地方投融資平臺(tái)。

地方政府融資平臺(tái)作為有地方政府背景的市場(chǎng)主體，在政府支持下通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，盤活土地資源、國(guó)企資源和城市無(wú)形資產(chǎn)，通過(guò)土地招拍掛、國(guó)企改革、城建開發(fā)權(quán)出讓、商業(yè)銀行貸款等方式，既籌集了大量城建資金，又作為第一行動(dòng)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)和組織了城鎮(zhèn)化的歷程。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2011年第35號(hào)審計(jì)結(jié)果，截至2010年底，全國(guó)共有6576個(gè)地方融資平臺(tái)，平均每個(gè)縣2.3個(gè)，平均每個(gè)融資平臺(tái)舉債7.6億元。

但是，無(wú)論是從微觀的風(fēng)險(xiǎn)管理角度還是從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的角度看，地方投融資平臺(tái)的融資行為存在明顯的問(wèn)題：一是負(fù)債率高、資本金不足，風(fēng)險(xiǎn)高；二是融資狀況不透明、責(zé)任主體模糊，一旦破產(chǎn)，地方政府乃至中央政府將成為最終買單人；三是在具體的項(xiàng)目選擇和決策上地方政府替代企業(yè)成為主要的決策者，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益往往不高。

（四）發(fā)行地方債

就在全球多國(guó)忙于應(yīng)對(duì)后金融危機(jī)和潛在的主權(quán)債務(wù)危機(jī)之際，中國(guó)正面臨相近的潛在危機(jī)：地方政府問(wèn)題貸款增多，我國(guó)面臨地方政府破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。自2011年開始，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受到普遍擔(dān)憂，因此試點(diǎn)地方債短期內(nèi)難以推廣。數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬(wàn)億元。而未來(lái)兩年將迎來(lái)地方政府債務(wù)償還高峰期，兩年債務(wù)到期預(yù)計(jì)達(dá)4.6萬(wàn)億元。與此同時(shí)，2011年10月20日，財(cái)政部發(fā)布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，2011年試點(diǎn)?。ㄊ校┱畟韶?cái)政部代辦還本付息。

試點(diǎn)范圍有限，短期內(nèi)不宜推廣。先行試點(diǎn)的四個(gè)省市的地方政府治理相對(duì)來(lái)說(shuō)是發(fā)展走在全國(guó)前列的，無(wú)論是政府透明度還是效率方面都領(lǐng)先于其他省市。絕大多數(shù)地方政府尚未具備較完善的發(fā)債條件，因此地方政府自主發(fā)債推廣到全國(guó)還存在一定的障礙。

（五）利用民間資本、公私合營(yíng)

雖然公共服務(wù)的費(fèi)用必須由公共財(cái)政提供，但公用事業(yè)的使用卻具有排他性，可以在政府管制下部分私有化；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及巨大資金鏈，也不得不讓渡部分收益權(quán)給私有部門用以吸引民間資本，因此可以采用公私合營(yíng)的融資模式。公私合營(yíng)的融資模式就是政府通過(guò)與民營(yíng)企業(yè)建立伙伴關(guān)系來(lái)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目或提供服務(wù)。公私合營(yíng)主要包括以下形式：LBO（租賃-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)），即民營(yíng)企業(yè)被授予一個(gè)長(zhǎng)期合同，利用自己的資金擴(kuò)展并經(jīng)營(yíng)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施；BBO（購(gòu)買-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)），即現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施被出售給那些有能力改造和擴(kuò)建這些基礎(chǔ)設(shè)施的民營(yíng)企業(yè)；BTO（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)），即民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)，然后所有權(quán)轉(zhuǎn)移給政府部門，經(jīng)營(yíng)上以長(zhǎng)期合約形式外包給發(fā)展商；BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓），即民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)，并在特定的經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，有權(quán)向用戶收取費(fèi)用，期限結(jié)束，所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給有關(guān)政府部門；BOO （建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)），即民營(yíng)企業(yè)在永久特許權(quán)下負(fù)責(zé)建設(shè)，擁有產(chǎn)權(quán)并負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，但必須接受政府在定價(jià)和運(yùn)營(yíng)方面的限制。

民間資本進(jìn)入壁壘高、收益預(yù)期低，公私合營(yíng)仍處于低級(jí)階段。公私合營(yíng)模式是基于地方政府掌控大量公共資源與市場(chǎng)力量有效結(jié)合的一種有效方式，然而，公私合營(yíng)模式在我國(guó)仍處于初級(jí)階段。一方面，政府部門為彌補(bǔ)城市建設(shè)資金缺口和引入企業(yè)管理方式與盈利模式鼓勵(lì)民營(yíng)資本的注入，但由于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的公益性和自然壟斷性，政府為維護(hù)社會(huì)公益堅(jiān)持控制產(chǎn)權(quán)，設(shè)置進(jìn)入壁壘；另一方面，民間資本逐利的本性使它希望進(jìn)入公共領(lǐng)域，卻因?yàn)闊o(wú)法獲得產(chǎn)權(quán)，即便獲得了部分收益權(quán)也會(huì)受到政府的嚴(yán)加管制，它們只能望而卻步。同時(shí)除了城鎮(zhèn)化建設(shè)公益和盈利的固有矛盾之外，當(dāng)前公私合營(yíng)難以吸引民間資本還有以下幾個(gè)原因：出于利益集團(tuán)的壓力人為設(shè)置壟斷行業(yè)限制民間資本進(jìn)入；投融資平臺(tái)等機(jī)構(gòu)具有政治關(guān)聯(lián)，在土地、環(huán)保和戶籍等方面享有優(yōu)惠，導(dǎo)致民間資本成本高企；公共部門投資具有擠出效應(yīng)，公共部門融資占用了大量資金，可能導(dǎo)致中小企業(yè)融資困難和民間借貸利率上升。

三、城鎮(zhèn)化融資的典型模式與啟示

（一）財(cái)政信用為主的日本模式

從20世紀(jì)40 年代后期以來(lái)，日本以財(cái)政投融資支持城鎮(zhèn)化建設(shè)。它是政府為實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和其他政策目標(biāo)，通過(guò)國(guó)家信用方式籌集資金，由財(cái)政統(tǒng)一掌握管理，并根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以出資（入股）或融資（貸款方式），將資金投向急需發(fā)展的部門、企業(yè)或事業(yè)的一種資金融通活動(dòng)，也稱為政策性金融。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期積累，目前日本財(cái)政投融資的資金規(guī)模已達(dá)到政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金規(guī)模的41%，被稱為日本的第二預(yù)算。

日本財(cái)政投融資資金的運(yùn)用實(shí)行政策性和有償性兼顧的原則，通常不是由政府直接進(jìn)行投資，而是向若干中介機(jī)構(gòu)——財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)提供融資，由它們進(jìn)行特定項(xiàng)目的投資。同時(shí)，各級(jí)地方政府有權(quán)以債務(wù)形式舉借資金，并且中央對(duì)地方政府債券的發(fā)行實(shí)行計(jì)劃管理和協(xié)議審批制度。

（二）區(qū)域金融協(xié)調(diào)為主的加拿大模式

加拿大通過(guò)設(shè)置財(cái)政委員會(huì)，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各城市多樣化融資的擔(dān)保和使用。加拿大城鎮(zhèn)建設(shè)的投資主體主要有市政府、省級(jí)國(guó)有企業(yè)、有特許執(zhí)照的私人公司、公私合營(yíng)公司以及社區(qū)集體。這五類投資主體的融資模式大致有以下幾種：政府財(cái)政投資；政府通過(guò)向銀行貸款融資；通過(guò)獨(dú)立的國(guó)營(yíng)公司貸款融資；通過(guò)獲得土地開發(fā)建設(shè)費(fèi)、土地出讓費(fèi)來(lái)融資；社區(qū)集體投資等。在城鎮(zhèn)建設(shè)的政府管理方面，加拿大政府在省一級(jí)設(shè)立了“區(qū)域城市財(cái)政委員會(huì)”，代表一定區(qū)域內(nèi)幾個(gè)城市的區(qū)域利益。“委員會(huì)”對(duì)區(qū)域內(nèi)各個(gè)市政府的資信能力進(jìn)行評(píng)估，市級(jí)政府的融資項(xiàng)目也必須經(jīng)“委員會(huì)”通過(guò)。各個(gè)城市必須向“委員會(huì)”繳納一定數(shù)額的抵押金，融資項(xiàng)目一旦通過(guò)，“委員會(huì)”就要對(duì)其負(fù)責(zé)，如果區(qū)域內(nèi)城市不能按期償付到期資金，“委員會(huì)”管轄區(qū)域內(nèi)的城市均要分?jǐn)倱p失。

財(cái)政委員會(huì)在城建資金的融資和使用上的獨(dú)特協(xié)調(diào)地位，既保證了資金來(lái)源的廣泛性、城建投資的多樣化、資金使用的透明公開和市場(chǎng)化，也制衡了政府財(cái)政支出中的腐敗，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的民主。

（三）市政債券融資為主的美國(guó)模式

在美國(guó)，市政債券是指州和地方政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行的有價(jià)證券，目的是一般支出或特定項(xiàng)目融資。市政債券是美國(guó)地方城鎮(zhèn)化融資的主要工具。按照建設(shè)項(xiàng)目有無(wú)固定收益，美國(guó)的市政債券一般可分為兩類：一類是一般責(zé)任債券或稅收支持債券，該類債券用于沒有固定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，由州、市、縣或鎮(zhèn)政府發(fā)行，并以發(fā)行者的稅收作為償債的保證；另一類是收益?zhèn)?，主要用于建設(shè)機(jī)場(chǎng)、收費(fèi)公路、區(qū)域電網(wǎng)、港口等有固定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其償債資金則主要來(lái)源于這些設(shè)施有償使用所帶來(lái)的收益。

從發(fā)行者來(lái)看，在美國(guó)，幾乎所有的地方政府和地方政府代理機(jī)構(gòu)都將市政債券作為其融資工具。全美共有約55，000個(gè)市政債券發(fā)行者，且大部分是小規(guī)模發(fā)債者。從投資者來(lái)看，美國(guó)市政債券的投資群體多元化，包括個(gè)人、保險(xiǎn)公司、銀行、共同基金、信托基金、封閉式基金、公司、對(duì)沖基金等。美國(guó)市政債券的成功運(yùn)作是靠一整套成熟的法律制度作保障的。為此，美國(guó)設(shè)立了管理市政債券的專門機(jī)構(gòu)——市政債券法規(guī)制定委員會(huì)（MSRB）來(lái)專門監(jiān)管市政債券市場(chǎng)，規(guī)范券商、銀行、經(jīng)紀(jì)人和交易商的行為。

（四）公私合營(yíng)為主的英國(guó)模式

公私合作（Public Private Partnerships，PPP）模式是指在政府公共部門與民營(yíng)部門合作過(guò)程中，讓私人部門參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門職能的管理模式。通過(guò)這種合作和管理，可以在不排除并適當(dāng)滿足私人部門的投資盈利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。這種提供公共服務(wù)的理念源自于限縮政府職能的現(xiàn)代行政理念，其真正作為一個(gè)施政概念提出并從國(guó)家層面予以推行則始自20世紀(jì) 90 年代的英國(guó)。

自1992 年以來(lái)，英國(guó)一直積極推進(jìn)鼓勵(lì)私人財(cái)力參與甚至主導(dǎo)公共投資計(jì)劃的公共管理理念，其核心是私人融資優(yōu)先權(quán)。之后，無(wú)論保守黨政府還是工黨政府均一直致力于推動(dòng)私人部門采用 PPP 方式參與提供公共服務(wù)，又圍繞著私人融資優(yōu)先權(quán)創(chuàng)新發(fā)展出公私合伙制操作方式，提出了構(gòu)建“合伙制的英國(guó)”政府工作目標(biāo)。自 1992 年正式實(shí)施 PPP以來(lái)至 2010 年2月，英國(guó)共完成667個(gè)項(xiàng)目的簽約，共涉及金額 560 余億英鎊。其中大部分項(xiàng)目都已經(jīng)完成融資封閉并進(jìn)入實(shí)施運(yùn)營(yíng)階段。英國(guó)的PPP項(xiàng)目不僅僅限于傳統(tǒng)的交通和建筑領(lǐng)域，更廣泛擴(kuò)展至醫(yī)療、教育等其他公共服務(wù)領(lǐng)域。

（五）過(guò)度透支未來(lái)的希臘模式

2001年希臘剛剛進(jìn)入歐元區(qū)時(shí)，由于預(yù)算赤字高于歐元區(qū)設(shè)定的3%上限，高盛公司為其設(shè)計(jì)出一套“貨幣掉期交易”方式，為希臘政府掩飾了一筆高達(dá)10億歐元的公共債務(wù)，從而使希臘在賬面上符合了歐元區(qū)成員國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)。除了這筆借貸，高盛還為希臘設(shè)計(jì)了多種斂財(cái)卻不會(huì)使負(fù)債率上升的方法。如將國(guó)家彩票業(yè)和航空稅等未來(lái)的收入作為抵押，來(lái)?yè)Q取現(xiàn)金。這種抵押換現(xiàn)方式在統(tǒng)計(jì)中不是負(fù)債，卻變成了出售，即銀行債權(quán)證券化。2009年這筆貨幣掉期交易到期的日子，正是國(guó)際金融危機(jī)肆意蔓延的時(shí)刻，加之高盛等金融機(jī)構(gòu)對(duì)希臘和歐元進(jìn)行了一系列有預(yù)謀的金融攻擊，希臘的債務(wù)問(wèn)題便暴露出來(lái)了。希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)給我們最大的啟示是：國(guó)家或地方發(fā)行債務(wù)必須量力而為，必須有足夠的財(cái)政保證和經(jīng)濟(jì)支撐。應(yīng)該說(shuō)，今天的希臘等國(guó)的債務(wù)危機(jī)更多的是因?yàn)檫@種以透支未來(lái)作為維持當(dāng)前高福利的模式的內(nèi)在弊病。

（六）“八大投”為主的重慶模式

2002年開始，重慶市通過(guò)重組和新建等方式，成立了八大國(guó)有建設(shè)性投資集團(tuán)，包括市城市建設(shè)投資有限公司、市地產(chǎn)集團(tuán)、市水務(wù)集團(tuán)、市高速公路發(fā)展有限公司等（以下簡(jiǎn)稱“八大投”）?！鞍舜笸丁庇烧畵碛小⑹跈?quán)經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化方式運(yùn)作，為重慶市政府提供了向市場(chǎng)借貸并快速實(shí)施項(xiàng)目的公司化政府結(jié)構(gòu)，成為重慶基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)等公共領(lǐng)域重大項(xiàng)目的重要投融資平臺(tái)。據(jù)了解，在重慶市確定的重大基礎(chǔ)設(shè)施中，75%是由八大投資集團(tuán)建設(shè)的。為控制風(fēng)險(xiǎn)，“八大投”的投資運(yùn)營(yíng)必須做到“三個(gè)平衡”（凈資產(chǎn)與負(fù)債的平衡，現(xiàn)金流要平衡，投入與產(chǎn)出或投入與資金來(lái)源要平衡）和“三個(gè)不”（重慶市財(cái)政不直接為八大投資集團(tuán)融資擔(dān)保，八大投資集團(tuán)之間互相不能擔(dān)保，不能交叉混用中央專項(xiàng)資金）。經(jīng)過(guò)近10年的良好快速發(fā)展，“八大投”已成為重慶市除預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外之外的“第三財(cái)政”，“十一五”累計(jì)投入2641億元，年均投入約為以前年度的50倍?！鞍舜笸丁背皩?shí)現(xiàn)了靠財(cái)政投入需要幾十年才能完成的城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)。

四、政策建議

（一）城鎮(zhèn)化投資主體多元化

盡快建立財(cái)政引導(dǎo)的融資方式，探索民營(yíng)資金和外資參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效途徑，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資模式勢(shì)在必行。財(cái)政在融資過(guò)程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)杠桿和引導(dǎo)作為，起到“四量撥千斤”的作用。

民營(yíng)資金應(yīng)成為基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是營(yíng)利性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量。美國(guó)的鐵路、能源、交通運(yùn)輸、電信等均由民間投資建設(shè)，甚至許多學(xué)校、醫(yī)院也是私立或私人捐贈(zèng)的。日本的基礎(chǔ)設(shè)施投資主體有多方參與，包括中央政府、地方政府、官方代理機(jī)構(gòu)和私營(yíng)公司。中央政府負(fù)責(zé)基本的、跨區(qū)域的基礎(chǔ)項(xiàng)目；地方政府負(fù)責(zé)與本區(qū)域居民日常生活直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；官方代理機(jī)構(gòu)和私營(yíng)公司則投資于那些有固定收益的基礎(chǔ)項(xiàng)目。法國(guó)、德國(guó)則是將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目分為兩類：一類是非經(jīng)營(yíng)性但有較大社會(huì)效益的項(xiàng)目，由政府財(cái)政預(yù)算和納入政府財(cái)政長(zhǎng)期可償還預(yù)算范圍的政府貸款，如城市道路、地鐵等項(xiàng)目；另一類是經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入，如供水、供氣、污水處理等項(xiàng)目。

另外，在一定的時(shí)期里，外資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中也可以發(fā)揮積極作用。美國(guó)19 世紀(jì)正是依靠歐洲資本市場(chǎng)融資建立起了鐵路系統(tǒng)。中國(guó)在城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中，一方面可借助境外貸款或發(fā)行債券融資；另一方面可以項(xiàng)目融資的形式在城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)園區(qū)建設(shè)中吸引外商直接投資，這種方式同時(shí)也有利于引進(jìn)國(guó)外在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理方面的先進(jìn)管理理念和技術(shù)。

（二）城鎮(zhèn)化融資方式多樣化

積極引入項(xiàng)目融資方式，盤活民間資本。實(shí)踐顯示，融資方式的設(shè)計(jì)需要依據(jù)融資對(duì)象的特點(diǎn)安排?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目分為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，前者投資主體為政府，應(yīng)以政府財(cái)政資金或城鎮(zhèn)化建設(shè)債券投入為主；后者的投資主體可以是國(guó)有、民營(yíng)、外資企業(yè)，采取項(xiàng)目融資的方式。項(xiàng)目融資區(qū)別于傳統(tǒng)的公司融資，它是以未來(lái)的凈現(xiàn)金流量和項(xiàng)目自身的資產(chǎn)作為償還貸款的保證，以項(xiàng)目導(dǎo)向、有限追索和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為主要特點(diǎn)的一種現(xiàn)代融資模式。20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，美、英等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)電信、電力、交通運(yùn)輸、煤氣和自來(lái)水供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)廣泛采用了項(xiàng)目融資模式，該模式也在國(guó)內(nèi)的一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資中得到了初步運(yùn)用。經(jīng)過(guò)近30 年的發(fā)展，國(guó)內(nèi)外已經(jīng)在項(xiàng)目融資上形成了多種融資方式，比較成熟的、適合中國(guó)國(guó)情的大致有BOT、TOT、資產(chǎn)證券化、公私合作和英國(guó)的PPP模式（Private Finance Initiative，私人主動(dòng)融資）五種。這些融資方式的運(yùn)用，能夠有效引導(dǎo)民營(yíng)資金、外資和各種貸款進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目。

城鎮(zhèn)化融資基金化是一個(gè)重要的取向。建立吸引民間資本進(jìn)入的城鎮(zhèn)化基金，可以破解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)、收益低等難題，同時(shí)可以讓更多的社會(huì)民眾分享中國(guó)城鎮(zhèn)化的紅利。中央政府、地方政府和金融機(jī)構(gòu)三方力量組合起來(lái)，可以由國(guó)家相關(guān)部門發(fā)起，投入適當(dāng)資金作種子基金，吸引金融機(jī)構(gòu)等投資者參加，還可以發(fā)行債券募集民間資金。通過(guò)動(dòng)員社會(huì)力量，建立城市維護(hù)建設(shè)稅、市民公積金、民間捐贈(zèng)、慈善事業(yè)、志愿者行動(dòng)等多種形式的制度和機(jī)制。除了對(duì)參與主體提供利益分享外，還可以提供道德獎(jiǎng)?wù)?、稅收?yōu)惠、商業(yè)推介等配套待遇。綜合運(yùn)用長(zhǎng)期債券、信托、股票等市場(chǎng)化融資方式來(lái)解決資金難題。比如，可以以適當(dāng)?shù)男问綄⒄谫Y進(jìn)行打包，以債券化的形式出售給相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，從而達(dá)到融資和避險(xiǎn)雙重目的。

（三）試點(diǎn)發(fā)行債務(wù)要循序漸進(jìn)、量力而為

2009年以來(lái)，國(guó)務(wù)院同意地方發(fā)債，由中央代理發(fā)行，列入省級(jí)預(yù)算管理。這一機(jī)制無(wú)論是在滿足地方需求，還是在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)等方面都存在問(wèn)題。在我國(guó)現(xiàn)行體制下地方債務(wù)的終極擔(dān)保人是中央財(cái)政，地方債務(wù)危機(jī)最終由中央財(cái)政買單。因此，中央政府必須通過(guò)綜合分析地方的財(cái)力狀況、承受能力來(lái)決定地方債務(wù)發(fā)行的試點(diǎn)權(quán)的配置和推廣，應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，建立地方財(cái)政的償債機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍。同時(shí)，在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，適時(shí)探索實(shí)施地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。2011年，國(guó)務(wù)院同意，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，在一定程度上是緩解地方融資的需求，也在試圖建立更為合理的“責(zé)權(quán)一致”的方式。

有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該對(duì)投融資平臺(tái)的準(zhǔn)市政債進(jìn)行適度放松。我國(guó)地方投融資平臺(tái)發(fā)行的企業(yè)債，其實(shí)質(zhì)為代理政府發(fā)行的準(zhǔn)市政債，城投債除沒有免稅待遇外，具備市政債券的其他一般特征。因此，發(fā)行地方債可以從適度放松城投債做起，強(qiáng)化地方政府的公信力、建立契約型政府，放松政府不能對(duì)其債務(wù)擔(dān)保的法律規(guī)定，允許地方政府對(duì)其下屬城投公司因投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而產(chǎn)生的債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保。

（四）完善分稅制體制，充實(shí)地方財(cái)政

目前，中央將數(shù)額較大、較穩(wěn)定的稅種均劃歸本級(jí)或作為共享稅，而留給地方的稅種小而雜，地方政府可支配財(cái)力中有大量來(lái)自稅收返還和轉(zhuǎn)移支付形式，這既不利于地方政府積極性的發(fā)揮，又增加了資源轉(zhuǎn)移過(guò)程的成本。當(dāng)前稅收改革的熱點(diǎn)主要有資源稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、物業(yè)稅，在這些改革中務(wù)必做到適度向地方政府傾斜。房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)已于2011年初在上海和重慶試點(diǎn)，用長(zhǎng)期收益的物業(yè)稅取代一次性收益的土地出讓金，是稅制的一種根本性轉(zhuǎn)換和實(shí)質(zhì)性改良，其著眼點(diǎn)不僅僅是擴(kuò)大稅源或抑制房?jī)r(jià)這種短期性目標(biāo)。同時(shí)，應(yīng)該進(jìn)一步完善土地制度，積極推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，同時(shí)改善土地管理方式，改善土地征用中的部分不合理做法，以保證土地融資的順利進(jìn)行。

（五）土地出讓金納入預(yù)算管理，服務(wù)于長(zhǎng)期性和戰(zhàn)略性的設(shè)施

首先，土地出讓金應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算管理，規(guī)范征收與使用。其次，征收方式應(yīng)進(jìn)行改革，由原來(lái)的一次性征收轉(zhuǎn)變?yōu)榉制谡魇?，促進(jìn)政府代際公平。再次，土地增值收益使用的用途應(yīng)予以嚴(yán)格管制，應(yīng)按照“漲價(jià)歸公”的原理，投入到公共事業(yè)建設(shè)之中，朝公共服務(wù)均等化的目標(biāo)邁進(jìn)。如大連采取了限量批租土地的辦法，比1992 年前平均減少了50%，而收取的土地出讓金又高度集中，全部用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境的建設(shè)，用于土地的再生和增值。

（六）城市投融資平臺(tái)規(guī)范化

應(yīng)當(dāng)著手對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行透明化、規(guī)范化、市場(chǎng)化改革。首先，提高地方政府投融資平臺(tái)的透明度，推動(dòng)投融資平臺(tái)及時(shí)公開披露其信貸債務(wù)和資金使用。其次，推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)融資行為的市場(chǎng)化。鼓勵(lì)PPP方式融資和運(yùn)營(yíng)，這樣既可以吸引民間資本又可以提高決策民主性，使城鎮(zhèn)融資高效運(yùn)行。同時(shí)，鼓勵(lì)投資銀行和會(huì)計(jì)師、律師、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的參與。再次，對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行項(xiàng)目限制，嚴(yán)控平臺(tái)公司貸款的投向。將融資平臺(tái)的項(xiàng)目需求限定在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)上，嚴(yán)禁參與競(jìng)爭(zhēng)性商業(yè)項(xiàng)目，防止政府與民爭(zhēng)利。同時(shí)，資金使用必須明確，嚴(yán)禁隨意更改項(xiàng)目資金用途，使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控并預(yù)防官員腐敗。最后，建立地方政府投融資責(zé)任制度。投融資平臺(tái)的貸款行為，應(yīng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的外部監(jiān)督，且嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保行為，嚴(yán)禁將政府辦公場(chǎng)所、學(xué)校和醫(yī)院等公益性機(jī)構(gòu)所屬設(shè)施納入抵押范圍。

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（編輯：張小玲）