BOT與新疆兵團的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)研究

孫萍

摘要：基礎(chǔ)設(shè)施是中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的“瓶頸”，對于地處西北邊陲的新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團（以下簡稱新疆兵團）更是如此?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源與資金使用出現(xiàn)了巨大的缺口。BOT作為一種項目融資方式，所具有的長期性、縝密性、巨額性使其適合于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；贐OT的特點和新疆基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀，分析了新疆基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入BOT的意義和對策。

關(guān)鍵詞：新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團 ；基礎(chǔ)設(shè)施；BOT融資方式

中圖分類號：F127文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）18-0130-02

由于未來幾年新疆兵團基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資規(guī)模巨大，單靠政府建設(shè)存在很大的資金缺口，必須改變傳統(tǒng)的政府運作方式，發(fā)揮市場機制的作用，多方拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投、融資渠道，以制度創(chuàng)新吸引各類投資主體。采用BOT模式建設(shè)很有必要。BOT作為一種項目融資方式，由于固有的特點使其適合于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對彌補新疆兵團基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口，加快新疆兵團基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，擴大對外開放，都有重要的現(xiàn)實意義。

一、BOT模式與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

長期以來，政府承擔著超出他們合理能力的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)資金主要來自稅收和政府債務，政府承擔著基礎(chǔ)設(shè)施融資的所有風險。如今，政府債務規(guī)模已經(jīng)相當大，財政負擔日益嚴重，并給進一步舉債造成了困難。在這種情況下，私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應運而生，并在全球掀起了基礎(chǔ)設(shè)施私營化的浪潮?；A(chǔ)設(shè)施私營化具有以下的優(yōu)點：（1）私營企業(yè)除適應基礎(chǔ)設(shè)施的巨大需求及解決政府財政危機外，效率更高；（2）私營企業(yè)在項目的選擇、設(shè)計、建設(shè)和經(jīng)營過程中更有創(chuàng)新、高效等方面的優(yōu)勢，這主要是由利潤動機、競爭和規(guī)模經(jīng)濟推動的。利潤動機激勵私營企業(yè)削減成本、增加客戶，并且更有效地利用資源。而政府投資的項目在這方面激勵較弱。與其他公司的競爭也迫使私營公司尋找方法來降低成本和提高服務。另外，私營公司經(jīng)營許多類似的項目，有利于挽留技術(shù)人員和積累經(jīng)驗；在項目的選擇和設(shè)計階段，私營企業(yè)以市場為導向，以凈現(xiàn)值為準則決策，不會考慮太多的非市場因素，因而私營企業(yè)能夠選擇、設(shè)計、建設(shè)出更好的項目。

BOT只是基礎(chǔ)設(shè)施私營化的一種方式，在國際上，其他的方式還有服務合約、管理合約、租賃、特許權(quán)、BOO以及出售等。在BOT／BOO方式中，資產(chǎn)所有權(quán)屬于公共或私人，經(jīng)營維護、資本投資、商業(yè)風險由私營部門負責。持續(xù)時間一般在25．3年左右。BOT方式是新建基礎(chǔ)設(shè)施，而不是私有化一個已現(xiàn)存的基礎(chǔ)設(shè)施，而且其私營僅在特許期期限內(nèi)有效，期末將轉(zhuǎn)歸政府。采用BOT融資方式可以把相對分散的大量資金集中起來，投資建設(shè)分散資金所不能實現(xiàn)的項目，取得較好的投資效益。BOT項目為銀行、金融機構(gòu)和私人財團提供了良好的投資機會。因此，培育資本市場，發(fā)展多種融資方式，提高直接融資比重，發(fā)展中小金融機構(gòu)，疏通儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的渠道，加快對民間投資的增長是金融體制改革的重中之重。BOT應允許更多的國內(nèi)資會融資，除利用貸款外，還可以通過發(fā)行股票和債券等方式籌資，多渠道的籌資方式有利于降低BOT項目風險，減少籌資成本。

1.BOT的特點。BOT具有完善合理的風險分散機制，靈活多樣的結(jié)構(gòu)形式，復雜嚴密的協(xié)議約定，以及表外融資具有的債務屏蔽作用，使得BOT適合于資金規(guī)模大，風險高的中長期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的角度看，BOT與傳統(tǒng)的國際直接投資（FDI）相比有以下四個主要特點：（1）投資者多以競標的方式獲得BOT項目，程序復雜，但透明度高，體現(xiàn)了公平、公正、公開的原則，可以有效的防止“豆腐渣”工程，提高基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量。（2）BOT前期準備階段參與方眾多，協(xié)調(diào)各方法律關(guān)系難度較大，而后期的管理相對簡單。特許權(quán)協(xié)議屆滿，該項目不需清算，而由政府無償、全部獲得該項基礎(chǔ)設(shè)施。（3）項目風險分擔較FDI不同。BOT項目風險先由根據(jù)項目成立的項目公司大部分或全部承擔，然后再由項目公司通過一系列的契約安排將風險轉(zhuǎn)嫁出去。（4）項目有限追索。貸款的償還以項目自身的經(jīng)濟強度為基礎(chǔ)，即以項目公司的未來資產(chǎn)和收益為償還的保證。不需要政府和境內(nèi)機構(gòu)提供任何形式的融資擔保。

2.BOT的適用范圍。BOT適用于那些可以通過向用戶收費而取得收益的非壟斷性但競爭性又不是太強的基礎(chǔ)設(shè)施或基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。如：一定規(guī)模的電站、高速公路、鐵路、城市給排水和某些能源開發(fā)項目等。

二、新疆兵團基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入BOT的意義

（一）新疆兵團基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀

國際經(jīng)驗表明，基礎(chǔ)設(shè)施投資占GDP的4％才能滿足經(jīng)濟發(fā)展的要求。GDP每增長1％，基礎(chǔ)設(shè)施總量就要增加1％，公路增加0．8％，電力增加1．5％，飲用水增加0．5％，通訊增加1．7％。“十一五”以來，新疆兵團GDP的增長速度多在10％以上，但基礎(chǔ)設(shè)旒的投資方式和數(shù)量并沒取得質(zhì)與量的改變?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展的要求。新疆兵團的基礎(chǔ)設(shè)施己經(jīng)不能夠滿足西部大開發(fā)對基礎(chǔ)設(shè)施的要求，嚴重地制約了新疆兵團國民經(jīng)濟的進一步發(fā)展，加快新疆兵團基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為實現(xiàn)新疆兵團可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化“三化”戰(zhàn)略和優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)化戰(zhàn)略的前提性和基礎(chǔ)性工作。隨著新疆作為21世紀中國石油工業(yè)后備基地和原材料基地的確立，加快新疆兵團基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯得尤為迫切。必須指出的是在新疆兵團公路建設(shè)中沒有民間資本投資。而同為西部省區(qū)，經(jīng)濟欠發(fā)達的內(nèi)蒙古自治區(qū)，早在“九五”期間就開始嘗試引入民間資本，以BOT方式建設(shè)經(jīng)營二級以上公路522公里，累計投資21．3億元，占“九五”公路總投資的14％。

（二）新疆兵團基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入BOT的意義

1.有利于減輕政府的財政負擔，促使國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展?；A(chǔ)設(shè)施是一個先導性產(chǎn)業(yè)，是基礎(chǔ)，這就決定了基建要先行。巨額的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求進一步暴露了現(xiàn)已較大的資金缺口。通過引入BOT，一方面彌補了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不足，緩解了資金短缺的壓力，另一方面改善了投資環(huán)境，增加政府的財政收入。

2.改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資結(jié)構(gòu)。長期以來，新疆兵團基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制單一，基本屬于政府壟斷狀態(tài)，存在著管理落后、效率低、缺乏養(yǎng)護等問題。隨著BOT融資方式的推廣，無論國外公司還是國內(nèi)民營機構(gòu)都可以參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在堅持“誰投資，誰受益”的原則下，制定出符合新疆兵團基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資現(xiàn)狀的BOT項目政策，可以使投融資結(jié)構(gòu)多元化，引進競爭機制，有利于加快制度創(chuàng)新，打破目前存在的由單一投資體制形成的行業(yè)和部門壟斷局面，理順基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的價格體系，改變建設(shè)由政府包辦的局面。BOT融資方式打破了政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的絕對壟斷，在公共產(chǎn)品的供給中引入市場機制，起到了合理配置資源的效應。

3.改善和優(yōu)化社會資本投資結(jié)構(gòu)。目前，社會資本投資集中在加工工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，投資于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的比例較低，社會資本投資結(jié)構(gòu)不盡合理。因此，根據(jù)新疆兵團經(jīng)濟建設(shè)的具體情況，選擇一些基礎(chǔ)設(shè)施項目，鼓勵和引導社會資本采用BOT融資方式進行投資建設(shè)，將有助于調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

4.促進科技進步和技術(shù)管理水平的提高。一直以來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著重建設(shè)、輕管理的傾向。這一方面給政府帶來了沉重負擔，另一方面存在運營效率低、服務質(zhì)量差等現(xiàn)象。采用BOT融資方式將引進國內(nèi)外先進技術(shù)和管理辦法，有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施項目的運作效率和服務質(zhì)量，推動新疆兵團基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)和管理水平與先進地區(qū)接軌。

5.通過引入BOT模式，新疆兵團不僅可以在特許權(quán)期滿后，無償獲得這些BOT項目有效運行的資產(chǎn)，更為重要的是可以先期獲得該基礎(chǔ)設(shè)施的使用，有效的緩解了基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸制約。并以該基礎(chǔ)設(shè)施的連鎖效應帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級和優(yōu)化。

三、新疆兵團引入BOT存在的制約因素和具體對策

1.新疆兵團地理位置較為偏遠，地域遼闊，自然條件惡劣，吸引BOT投資于基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的難度。這就要求我們在引入BOT項目時，要用穩(wěn)定、豐厚的收益前景吸引BOT投資者，承諾對基礎(chǔ)設(shè)施服務直接或間接的最低購買量（take or pay）。當客觀環(huán)境改變時，通過調(diào)整價格或延長經(jīng)營期限等經(jīng)濟手段保護BOT投資者的利益，使投資者有充分的信心參與新疆的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.BOT項目是通過一系列的契約文件來規(guī)范參與方的權(quán)利與義務。BOT的參與方較多，包括：政府部門、項目發(fā)起人、項目公司、投資者、管理者、貸款者、中介機構(gòu)、保險公司等。各方利益相互牽涉，使BOT的運作較為復雜。這就要求我們在BOT的運營過程中，用健全的法津制度來保護各方利益。而目前，關(guān)于BOT的法規(guī)還不完善，這給外國BOT投資者造成一定的顧慮。為吸引更多的資金投向新疆兵團的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要充分利用民族地區(qū)的政策優(yōu)勢，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)制定有助于吸引BOT的地方性政策，并保持政策的連續(xù)性。搭建適合BOT投融資方式所需的服務平臺。使BOT在新疆兵團具有良好的政策環(huán)境，力爭談判一個，成活一個。

3.BOT作為一種項目組織管理方式，有一套依國際慣例獨特的運作規(guī)則和方法。特別是標書的設(shè)計、談判和項目管理都具有較高的技巧，需要一大批熟悉BOT業(yè)務規(guī)則，掌握基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)律，熟悉新疆經(jīng)濟情況的專業(yè)中介咨詢機構(gòu)和人員。而這一點，新疆尤其缺乏。這就要求我們加大這方面機構(gòu)和人才的培養(yǎng)。

4.堅持先試點的原則。新疆兵團內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展存在較大的不平衡，同時，BOT是新生事物，對其規(guī)律的認識也需要時間，建立一套能夠使BOT有效運轉(zhuǎn)的體系是一個需要不斷探索、論證和協(xié)調(diào)的過程。因此，應該按照科學穩(wěn)妥的思路，先選擇基礎(chǔ)設(shè)施的某一個行業(yè)進行試點。目前，通過對新疆兵團交通、市政建設(shè)、郵電、能源等基礎(chǔ)設(shè)施的效益、投資回報率、風險因素等進行可行性分析，選擇BOT投資者感興趣、操作性較強的項目進行試點。在試點的過程中逐步積累經(jīng)驗，最后在全兵團推廣。

總之，BOT的引進會加快新疆兵團基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。從而改善投資環(huán)境，而投資環(huán)境改善會提高將來的BOT項目的成活率。這樣，就能形成新疆兵團BOT和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的良性循環(huán)。

[責任編輯 陳鳳雪]