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    收官之年 再看城南

    2012-04-29 04:58:33趙方忠
    投資北京 2012年2期
    關(guān)鍵詞:豐臺(tái)區(qū)城南行動(dòng)計(jì)劃

    趙方忠

    在進(jìn)入第三個(gè)年頭之際,開發(fā)城南的理念已經(jīng)深入人心,城南已經(jīng)成為北京最具增長(zhǎng)潛力的重要一極

    北京迎來了“城南行動(dòng)計(jì)劃”的收官之年。自2009年11月北京34個(gè)部門和原城南5區(qū)共同參與制定的《促進(jìn)城市南部地區(qū)加快發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)外發(fā)布以來,數(shù)千億的資金匯聚城南,一系列長(zhǎng)期制約城南發(fā)展的難題,逐步被破解,一批重大交通、能源、民生基礎(chǔ)設(shè)施相繼開工、竣工,新機(jī)場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)積極推進(jìn),南部地區(qū)呈現(xiàn)出加速發(fā)展勢(shì)頭。

    在進(jìn)入第三個(gè)年頭之際,開發(fā)城南的理念已經(jīng)深入人心,城南已經(jīng)成為北京最具增長(zhǎng)潛力的重要一極。“不是說計(jì)劃就管三年,三年之后城南就不發(fā)展了,也不是說只發(fā)展城南,不發(fā)展城北,而是要形成南北互動(dòng)?!比晷袆?dòng)計(jì)劃收尾之際,北京市發(fā)改委主任張工近日表示,下一步北京市還將繼續(xù)加大對(duì)城市薄弱地區(qū)的投入,保持現(xiàn)有政策的連續(xù)性,在全面完成城南行動(dòng)三年計(jì)劃的同時(shí),要加緊研究編制新的行動(dòng)計(jì)劃。

    超常規(guī)的發(fā)展往往與矛盾和問題時(shí)常相隨,“城南行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施,開啟了北京區(qū)域均衡發(fā)展的嶄新格局,北京南部地區(qū)獲得了巨大的利益,同時(shí)超常發(fā)展的種種問題也逐步顯現(xiàn)。特別是,在這三年中,快速開發(fā)與資金需求的矛盾日益積累,以“價(jià)值”吸引“資本”的主張,也逐漸走到現(xiàn)存體制資源耗盡的面前,如何變革,需對(duì)現(xiàn)實(shí)做出認(rèn)真反思。

    政府投資“四兩拔千斤”

    “城南行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施兩年多來所發(fā)生的變化,符合北京市相關(guān)參與部門的決策預(yù)期。在計(jì)劃發(fā)布之時(shí),張工曾指出,城南行動(dòng)計(jì)劃一個(gè)最重要的目的就是通過政府的投入引導(dǎo)社會(huì)的廣泛參與,設(shè)想以500億的政府投資撬動(dòng)全社會(huì)2900億元的總投資,以此吸引更多的供給要素、生產(chǎn)要素到城南去發(fā)展,從而帶動(dòng)城南和城北的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

    過去的“黃金兩年”數(shù)據(jù)是非??捎^的:以該計(jì)劃受益最大的豐臺(tái)區(qū)為例,2900億元總投資涉及豐臺(tái)的達(dá)1300億元,在巨額的投資帶動(dòng)下,2011年豐臺(tái)區(qū)預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值838億元,比2006年翻了一番;完成固定資產(chǎn)投資553億元,是2006年的三倍;實(shí)現(xiàn)區(qū)級(jí)財(cái)政收入62.4億元,是2006年的2.7倍。

    “鑒于豐臺(tái)目前所處的發(fā)展階段,經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)主要依賴于投資和消費(fèi),很大程度上,豐臺(tái)近兩年巨變更多的是投資對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁拉動(dòng)的結(jié)果?!必S臺(tái)區(qū)發(fā)改委主任周新春表示。

    其實(shí)不只是豐臺(tái),整個(gè)南部地區(qū)由于歷史、文化等原因,基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套相對(duì)薄弱,投資吸引力明顯弱于北京的城東、城北等其他區(qū)域,多年來始終表現(xiàn)為發(fā)展較為緩慢和投資相對(duì)不足。對(duì)于這個(gè)現(xiàn)階段謀劃強(qiáng)勢(shì)崛起的區(qū)域板塊,以投資改善區(qū)域發(fā)展環(huán)境,提升區(qū)域發(fā)展品質(zhì),是實(shí)現(xiàn)北京均衡發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的必然選擇和應(yīng)有之義。

    得益于政府投資的有效引導(dǎo),其對(duì)社會(huì)投資的拉動(dòng)也已經(jīng)超出了當(dāng)初的設(shè)想。仍以豐臺(tái)為例,過去兩年,豐臺(tái)區(qū)累計(jì)完成投資1038億元,占三年全部計(jì)劃的80%,按照現(xiàn)有的投資強(qiáng)度,三年下來將超出原計(jì)劃的1300億元總量。

    “更重要的是,政府投資的放大增倍效應(yīng)也得到了充分體現(xiàn)?!贝笈d區(qū)發(fā)改委副主任宋世明告訴記者,以大興為例,近兩年,市區(qū)兩級(jí)政府對(duì)大興的總投資年均在50-60億左右,帶動(dòng)大興區(qū)2010年完成總投資400多億,2011年在大的投資形勢(shì)不是很好的情況下,仍將完成465億元。

    簡(jiǎn)單地?fù)Q算便能看到政府投資拉動(dòng)社會(huì)資金的表現(xiàn)“搶眼”,以三年500億拉動(dòng)2900億元計(jì)算,政府投資對(duì)社會(huì)投資的拉動(dòng)比例大約為1:6,而以大興50億拉動(dòng)400億元計(jì)算,政府投資對(duì)社會(huì)投資的拉動(dòng)比例大約為1:8,作用顯現(xiàn)不言自明。

    從“邊緣地帶”到“價(jià)值洼地”

    由于各級(jí)政府對(duì)“城南行動(dòng)計(jì)劃”不遺余力地宣傳,城南的老百姓不僅對(duì)于這個(gè)涉及多個(gè)政府部門的行動(dòng)綱領(lǐng)耳熟能詳,而且也切切實(shí)實(shí)感受著身邊每天都在發(fā)生著的新變化。

    比如,地鐵大興線、亦莊線通車給沿線居民出行帶來的極大便利,比如南海子公園一期建成后,200多萬游客的紛至沓來,再比如,南苑棚戶區(qū)改造上樓的居民生活居住條件改善,麗澤金融商務(wù)區(qū)拆遷建設(shè)的日新月異等等。

    而這些顯性變化的背后,是城南這個(gè)曾經(jīng)一度為資本所冷落的區(qū)域,迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楦髀焚Y本眼中首都北京最后的“價(jià)值洼地”。

    其實(shí),北京城市南部在前幾年城市化快速推進(jìn)的過程中,由于種種原因錯(cuò)失了不止一次的快速發(fā)展機(jī)會(huì),這使得本就薄弱的城南與城北、城東等區(qū)域的差距愈發(fā)拉大,以大興區(qū)的房地產(chǎn)業(yè)為例,在“城南行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施以前,大興鮮有大型的開發(fā)商,而近幾年在國(guó)內(nèi)排名靠前的開發(fā)商,如富力、綠地、保利、中建等卻紛紛大舉進(jìn)入大興投資。

    開發(fā)商的選擇與全社會(huì)對(duì)城南的期許不謀而合,盡管受制于2011年國(guó)家的宏觀調(diào)控政策,北京諸多區(qū)域的房?jī)r(jià)出現(xiàn)了不同程度的下降,但進(jìn)駐城南的開發(fā)商卻收到了意外的驚喜:地鐵大興線沿線的商品房銷售火熱,且價(jià)格幾乎沒有大的波動(dòng),其上佳表現(xiàn)大有與中心城相媲美之勢(shì)。

    堅(jiān)挺的房?jī)r(jià)只是城南投資價(jià)值顯現(xiàn)的一個(gè)側(cè)面,宋世明告訴記者,2011年,大興區(qū)已經(jīng)簽約40個(gè)投資項(xiàng)目,計(jì)劃總投資為213億元,其中計(jì)劃投資10億元以上的項(xiàng)目7個(gè),在投資企業(yè)中,不僅有德信無線、同仁堂、三元食品、新華網(wǎng)絡(luò)等國(guó)內(nèi)知名企業(yè),還有英特宜家集團(tuán)這樣的跨國(guó)集團(tuán),這在大興區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史上也是前所未有。

    “過去由于長(zhǎng)期的社會(huì)投資不足,大興對(duì)于產(chǎn)業(yè)投資、項(xiàng)目引進(jìn)的準(zhǔn)入門檻相對(duì)較低,近幾年隨著整個(gè)區(qū)域投資環(huán)境的改善,大興對(duì)于進(jìn)入的產(chǎn)業(yè),都明確要求從產(chǎn)業(yè)高端性、高附加值、市場(chǎng)占有率、技術(shù)含量等等指標(biāo)上進(jìn)行綜合衡量?!彼问烂髡f。

    大型投資項(xiàng)目的進(jìn)入,也為城南的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造了契機(jī),周新春指出,隨著城南行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施,豐臺(tái)的麗澤金融商務(wù)區(qū)和中關(guān)村豐臺(tái)科技園等功能區(qū)加快建設(shè),2013年中國(guó)國(guó)際園林博覽會(huì)、2014年世界種子大會(huì)、青龍湖國(guó)際文化會(huì)都等項(xiàng)目紛紛落戶豐臺(tái),這使得豐臺(tái)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重超過了50%,三產(chǎn)的比重在2006年占全區(qū)經(jīng)濟(jì)比重73.9%的基礎(chǔ)上提高至76%,金融、現(xiàn)代商貿(mào)業(yè)逐步取代了原有的建材、物流等低端產(chǎn)業(yè),成為豐臺(tái)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

    大興亦是如此,高技術(shù)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的地位在大興區(qū)得到了進(jìn)一步鞏固,高端產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步向園區(qū)集聚,電子信息、生物醫(yī)藥、裝備制造、汽車制造等四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值,2011年預(yù)計(jì)完成182億元,較2010年同比增長(zhǎng)23%,高于規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)平均增速5個(gè)百分點(diǎn);生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)更是得到了快速發(fā)展,預(yù)計(jì)2011年實(shí)現(xiàn)總收入459億元,同比增長(zhǎng)25%。

    不僅如此,城南地區(qū)的區(qū)域發(fā)展質(zhì)量和效益也隨之顯著提升,以豐臺(tái)區(qū)為例,周新春告訴記者,近5年來,豐臺(tái)區(qū)累計(jì)引進(jìn)億元以上企業(yè)130多家,為豐臺(tái)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力,與此同時(shí),豐臺(tái)區(qū)的萬元GDP能耗和二氧化硫排放量、化學(xué)需氧量等卻超額完成了市政府下達(dá)的節(jié)能減排任務(wù)。粗略測(cè)算,過去5年,豐臺(tái)區(qū)萬元GDP能耗下降了23%,二氧化硫排放量下降了36%,化學(xué)需氧量下降了47.4%,這些成績(jī)的取得無不與“城南行動(dòng)計(jì)劃”相關(guān)聯(lián)。

    “城南地區(qū)都在注重速度與質(zhì)量的統(tǒng)一,比如大興為調(diào)整現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),近兩年區(qū)政府每年都拿出2億元資金用于區(qū)域產(chǎn)業(yè)的‘騰籠換鳥,以承載新興產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入。”宋世明說。

    種種跡象都在向外界表明,一度處于首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展“邊緣地帶”的城南,因“城南行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施,其“價(jià)值洼地”效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)。而與此同步呈現(xiàn)的是,城南的發(fā)展也已經(jīng)被鎖定在了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展質(zhì)量提升的科學(xué)路徑上。

    城南內(nèi)部的失衡

    盡管“城南行動(dòng)計(jì)劃”試圖從基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、民生改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等角度覆蓋城南地區(qū)環(huán)境改善的方方面面,但與欠賬多年的城南地區(qū)巨大的發(fā)展需求相比,政府投資乃至引導(dǎo)的社會(huì)投資仍不能形成對(duì)城南全面發(fā)展的全覆蓋,難免有些區(qū)域會(huì)受到政策或者投資的冷落。

    相比之下,區(qū)劃調(diào)整之后并入西城和東城的原宣武區(qū)和原崇文區(qū),由于地處中心城區(qū),受近幾年城市化快速推進(jìn)的作用影響,加之本身區(qū)域面積的狹小,以及西城和東城兩區(qū)自身擁有的雄厚財(cái)力,“城南行動(dòng)計(jì)劃”三年下來,整體的發(fā)展品質(zhì)已經(jīng)躍上了一個(gè)全新臺(tái)階。

    作為城六區(qū)之一的豐臺(tái)區(qū),是北京城南和城西的重要節(jié)點(diǎn),也是北京市近年來重點(diǎn)整治的城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域,受“城南行動(dòng)計(jì)劃”、“永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶開發(fā)”、“促進(jìn)西部轉(zhuǎn)型發(fā)展”、50個(gè)城鄉(xiāng)結(jié)合部重點(diǎn)村整治等一系列政策措施的綜合疊加效應(yīng),全區(qū)正在步入全面均衡發(fā)展的新階段。

    而作為郊區(qū)的大興和房山兩區(qū),區(qū)域內(nèi)部發(fā)展的極不均衡,顯然依靠短短三年“城南行動(dòng)計(jì)劃”的巨大投入,仍無法促其從根本上完成扭轉(zhuǎn)。

    采訪中宋世明就向記者坦言,“城南行動(dòng)計(jì)劃”對(duì)大興的投資,主要集中在新城及功能園區(qū),大興城區(qū)的面貌和民生改善最為明顯,大批的項(xiàng)目進(jìn)入也主要集中在上述區(qū)域,而對(duì)于基礎(chǔ)更為薄弱的重點(diǎn)鎮(zhèn)和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn),投資相對(duì)偏少。

    考慮到市級(jí)政府的投資壓力以及梯次推進(jìn)的區(qū)域發(fā)展原則,宋世明建議,未來的城南行動(dòng)計(jì)劃編制,除繼續(xù)保持對(duì)郊區(qū)新城的投資支持外,應(yīng)該考慮對(duì)重點(diǎn)鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)結(jié)合部等區(qū)域給予傾斜,使這些區(qū)域的發(fā)展能夠更好地承載城南郊區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

    事實(shí)上,北京市固定資產(chǎn)投資近幾年對(duì)10個(gè)郊區(qū)縣的投資,除受類似“城南行動(dòng)計(jì)劃”的政策指導(dǎo)外,投資的另一個(gè)著力點(diǎn)便是重點(diǎn)鎮(zhèn),盡管資金總量有限,但起碼還能享受到部分“陽光雨露”,從這個(gè)角度講,其實(shí)最為宋世明所關(guān)注的是城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域。

    這些位于新城與重點(diǎn)鎮(zhèn)之間的特殊區(qū)域,緊鄰新城但不是新城,大多是鎮(zhèn)級(jí)政府管理但又不是重點(diǎn)鎮(zhèn),主要的經(jīng)濟(jì)來源依賴于上世紀(jì)90年代全市興起的“家家冒煙、院院點(diǎn)火”的工業(yè)大院。

    宋世明告訴記者,大興的舊宮、西紅門等鎮(zhèn)都是“工業(yè)大院”為代表的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū),該地區(qū)因?yàn)橐栏接诠I(yè)大院的瓦片經(jīng)濟(jì),農(nóng)民人均收入明顯高于其他區(qū)域,平均每戶百姓的人均年收入達(dá)1萬多,建筑面積非常之大,整治起來的難度也相當(dāng)大,不僅要尊重百姓的意愿,還需要保障他們的長(zhǎng)期利益。

    “現(xiàn)在政府想到的辦法是,政府規(guī)劃出一塊集體建設(shè)用地集中發(fā)展產(chǎn)業(yè),同時(shí)利用政府資金吸引一些大項(xiàng)目進(jìn)入,促進(jìn)原有保留產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型升級(jí),如此一來,地和收益還在百姓手里,產(chǎn)業(yè)發(fā)展政府幫著去做,通過高端產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的不斷植入,逐步改善區(qū)域面貌和發(fā)展環(huán)境?!彼问烂髦赋觯青l(xiāng)結(jié)合部的整治除需要政策創(chuàng)新外,這些區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施也非常薄弱,水、電、氣等承載鎮(zhèn)域新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施也不具備,亟待有效提升。

    很顯然,對(duì)于這樣的區(qū)域,現(xiàn)在的“城南行動(dòng)計(jì)劃”還沒有涉及到,但這些區(qū)域的發(fā)展卻隨時(shí)間推移難度也在逐步增大,如果在未來的政策考慮中,市里的支持方向能夠在抓投資的同時(shí)重點(diǎn)考慮激發(fā)南部區(qū)域自身的活力,在具體操作上從支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與項(xiàng)目引入同步進(jìn)行,再由市政府幫忙引入一些大項(xiàng)目,相信這些地方的發(fā)展難題便會(huì)迎刃而解。

    融資模式待創(chuàng)新

    與城南規(guī)??涨暗耐顿Y力度如影隨形的是,城南所在區(qū)縣巨大的資金配比壓力,這使得區(qū)縣近年來的工作重心發(fā)生了悄然變化:從“計(jì)劃”實(shí)施之初的抓投資轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦囊皇肿ネ顿Y,一手抓融資。

    為拓寬融資渠道,目前城南區(qū)縣最有效的創(chuàng)新突破無外乎發(fā)行企業(yè)債。據(jù)了解,2010年豐臺(tái)區(qū)成立了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心,2011年發(fā)行了20億元企業(yè)債,這在一定程度上緩解了豐臺(tái)區(qū)的資金壓力;與此同時(shí),大興區(qū)也于2011年積極與證券公司、基金管理公司溝通發(fā)起設(shè)立企業(yè)債、基金等事宜,并由相關(guān)部門對(duì)大興興展公司發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行了可行性研究,計(jì)劃向國(guó)家發(fā)改委申請(qǐng)發(fā)行規(guī)模18億元,7年期的企業(yè)債券,目前該項(xiàng)工作已進(jìn)入材料準(zhǔn)備階段。

    盡管與過去區(qū)縣鮮有的融資手段相比,發(fā)行企業(yè)債已經(jīng)算是很大的進(jìn)步,但即使這樣,城南區(qū)縣面臨的資金缺口依然非常巨大。

    以受益于多重政策的豐臺(tái)區(qū)為例,經(jīng)初步測(cè)算,2012年豐臺(tái)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目就需要區(qū)財(cái)政拿出60億元資金,這對(duì)于2011年區(qū)財(cái)政收入歷史性地突破60億元的豐臺(tái)區(qū)而言,無疑仍將是個(gè)極大的挑戰(zhàn)。

    據(jù)了解,根據(jù)目前的固定資產(chǎn)投資方式,涉及區(qū)縣的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境建設(shè)等項(xiàng)目,都采取市區(qū)共同出資的方式進(jìn)行建設(shè),也就是市里主要給工程建設(shè)的錢,區(qū)里配比工程所在區(qū)域的拆遷資金。

    但由于近幾年北京市城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快,拆遷的難度越來越大,且拆遷資金在總投資中的占比也越來越大,已將近70%。

    事實(shí)上,除政府建設(shè)的道路、河道整治等公益性項(xiàng)目之外,對(duì)于再生水廠這樣的準(zhǔn)公益項(xiàng)目,諸多的投資商有能力也有意愿與政府開展融資合作。采訪中周新春就告訴記者,目前有多家公司正與豐臺(tái)區(qū)進(jìn)行談判,希望以BT、BOT,或者間接的BT等融資模式參與建設(shè),以此緩解政府建設(shè)資金不足的燃眉之急,實(shí)現(xiàn)雙贏。

    “企業(yè)有錢,政府也想把錢拿過來,雙方都有需求,但中間缺一個(gè)平臺(tái)?!敝苄麓赫f,融資是一個(gè)新的課題,確解這一難題,需要市級(jí)層面改進(jìn)現(xiàn)有的項(xiàng)目管理方式,設(shè)計(jì)好平臺(tái)的搭建方式。

    “可以考慮市區(qū)政府共同出資,建成新的融資平臺(tái)”,周新春表示,以這個(gè)平臺(tái)融到的資金再用于項(xiàng)目建設(shè),如此一來,市區(qū)兩級(jí)政府資金的放大作用可能會(huì)發(fā)揮得更好?!皩?shí)際上推進(jìn)城南的建設(shè)發(fā)展,僅靠市區(qū)的財(cái)力,仍然有很大的困難,而要實(shí)現(xiàn)融資模式的突破,重點(diǎn)就是給一些政策。”

    此外,對(duì)于一些公益性項(xiàng)目,周新春建議在批復(fù)時(shí)應(yīng)統(tǒng)籌考慮周邊的建設(shè)用地,利用建設(shè)用地引入開發(fā)商,將項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)用納入到建設(shè)用地的開發(fā)成本之中,也可以大大緩解市區(qū)財(cái)力投入的嚴(yán)重不足。

    凡此種種,在緩解城南建設(shè)資金困局的道路上,終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅有賴于市區(qū)政府的通力合作,還在于更多的融資模式創(chuàng)新嘗試。

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