地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警研究評價及對策探討

高英慧

摘要: 在梳理和回顧地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，分析了目前地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警管理研究存在的問題，從實踐的角度探討完善地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的相關(guān)對策，為積極預(yù)防地方政府債務(wù)風(fēng)險提供了有益的思路。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；風(fēng)險預(yù)警；對策

中圖分類號：F812.7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）22-0019-02

愈演愈烈的歐債危機(jī)給中國地方政府債務(wù)風(fēng)險管理敲響了警鐘。2009 年中國地方政府財政赤字率和赤字依存度分別迅速攀升至2. 3% 和 10. 2%，逼近階段性最高水平。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計，截至 2010 年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計 10.7 萬億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá) 6. 7 萬億，機(jī)構(gòu)預(yù)測，2011—2013年期間，大量地方債將進(jìn)入還款期，將進(jìn)一步推高地方政府債務(wù)風(fēng)險水平,財政風(fēng)險隱患不容忽視。

一、研究綜述

針對中國財政風(fēng)險表現(xiàn)出的不同結(jié)構(gòu)特征和風(fēng)險預(yù)警方面，學(xué)術(shù)界已進(jìn)行了大量研究。由于國外風(fēng)險預(yù)警機(jī)制與中國國情差距較大，本文著重梳理和回顧國內(nèi)研究的成果和進(jìn)展。國內(nèi)對地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制方面的研究，主要有:王曉光等（2005）提出通過選取的八個指標(biāo)運(yùn)用模糊綜合評判法對地方政府債務(wù)風(fēng)險來進(jìn)行預(yù)警的思路。劉星等（2005）按上述思路采用政府債務(wù)指數(shù)反映地方政府債務(wù)綜合風(fēng)險，還使用主要的輔助性指標(biāo)測算政府債務(wù)危機(jī)發(fā)生概率，從而確定預(yù)報警度;寇鐵軍（2006）提出了建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系另一種新思路;裴育（2006）從風(fēng)險機(jī)制的建立、程序、指標(biāo)的選取等方面闡述了地方政府債務(wù)風(fēng)險;謝虹（2007）從直接負(fù)債、間接負(fù)債的角度選取了相關(guān)指標(biāo)，使用模糊綜合評判法研究了地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。封北麟（2009）分析了地方政府投融資平臺現(xiàn)狀、投融資平臺運(yùn)作模式與地方政府債務(wù)的形成，提出了投融資平臺建設(shè)與地方政府債務(wù)風(fēng)險控制策略。桑子函（2011）分析中國地方政府債務(wù)產(chǎn)生原因，建立了更完善的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系的新方法，包括單省份債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系和全國各省份的橫向債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，并對新的預(yù)警體系方案進(jìn)行了綜合評價。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警研究存在問題

就目前相關(guān)文獻(xiàn)來看，地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警一般是采用線性加權(quán)預(yù)警指數(shù)方法衡量風(fēng)險程度。這種方法的研究思路是通過設(shè)定一套指標(biāo)體系，盡可能全面反映收入、支出、國債、赤字等各種財政體制內(nèi)和經(jīng)濟(jì)、金融、政策、制度等財政體制外的風(fēng)險要素，附以統(tǒng)計、計量方法或經(jīng)人為判斷的方式確定指標(biāo)賦值區(qū)間和權(quán)重，以便將指標(biāo)值轉(zhuǎn)化為概念化的綜合指數(shù)來反映風(fēng)險程度。財政風(fēng)險線性加權(quán)預(yù)警指數(shù)方法具有簡單、直觀、便于作經(jīng)驗分析的優(yōu)勢，但也因至少存在以下問題而倍受質(zhì)疑。

1.簡單線性方法研究與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)復(fù)雜性相脫節(jié)。從統(tǒng)計方法來看，線性加權(quán)預(yù)警指數(shù)方法將呈樹狀排列的各個指標(biāo)之間看成是一種純粹而完美的線性關(guān)系，但由于整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是開放而復(fù)雜的，一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)很可能是其他多項指標(biāo)以非線性方式共同作用后的內(nèi)生結(jié)果。如果將結(jié)果變量與成因變量直接做線性加權(quán)，其統(tǒng)計意義和經(jīng)濟(jì)意義上的雙重合理性也就難免引起質(zhì)疑。

2.靜態(tài)分析視角研究與動態(tài)風(fēng)險趨勢相沖突。指標(biāo)之間的線性關(guān)系決定了所有指標(biāo)都必須反映特定時間段的風(fēng)險因素，而不可能動態(tài)捕捉各種風(fēng)險因素的適時變化，也可以說，靜態(tài)分析范式是線性分析方法的內(nèi)生結(jié)果。在靜態(tài)分析范式下，預(yù)警指數(shù)只能在某種程度上反映出風(fēng)險因素的歷史變化規(guī)律，難以通過動態(tài)視角研究風(fēng)險的變動走勢。

3.預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建與實踐可操作性相背離。財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)不能僅局限于分析警兆、顯示警情，更重要的意義還在于查找警源和控制警度。線性加權(quán)預(yù)警指數(shù)方法只能反映出財政、金融、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的運(yùn)行缺陷和潛在危害，至于究竟是什么因素主導(dǎo)了風(fēng)險變動，應(yīng)采取什么方法來控制和化解風(fēng)險，單憑設(shè)置一系列指標(biāo)是難以解決的。

綜上所述，地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警管理研究雖然取得一定成果，但依然滯后于社會實際發(fā)展的需要，對債務(wù)風(fēng)險預(yù)警實踐指導(dǎo)意義有限?；诖耍疚母鄰膶嵺`應(yīng)用的角度來探討地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警管理體系的建立。

三、完善地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警管理體系的對策

1.加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警理論對實踐的指導(dǎo)性研究。地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警理論最終是為實踐指導(dǎo)服務(wù)的，所以地方政府預(yù)警研究應(yīng)理論聯(lián)系實踐，更多的強(qiáng)調(diào)對實踐的指導(dǎo)性和可操作性研究。首先，財政風(fēng)險預(yù)警的基本理論應(yīng)與財政風(fēng)險的基本概念聯(lián)系在一起，將地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警建立在財政危機(jī)發(fā)生的最終原因之上，保證預(yù)警的科學(xué)性。其次，在研究方法上，應(yīng)嘗試采用非線性方法?，F(xiàn)有財政風(fēng)險預(yù)警的最終目的是建立財政風(fēng)險“值”的評價系統(tǒng)，并通過預(yù)先設(shè)置的預(yù)警區(qū)間來確定警度，并決定是否應(yīng)該采取控制方案和措施。然而，不同指標(biāo)權(quán)重的的分配確定過于主觀，往往根據(jù)個人的判斷進(jìn)行賦權(quán)，不同的主觀賦權(quán)對風(fēng)險計量和評價影響甚大，因此建議，引入一些非線性的評價方法，比如混沌預(yù)警和神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法來對風(fēng)險進(jìn)行評價和預(yù)警。最后，研究應(yīng)側(cè)重動態(tài)預(yù)警?；诋?dāng)前的靜態(tài)研究無法預(yù)測政府未來債務(wù)風(fēng)險情況，必須將研究視角進(jìn)一步延伸，建立在動態(tài)的基礎(chǔ)之上，引入仿真研究等研究方法，風(fēng)險預(yù)警才能更加具有控制意義。

2.建立統(tǒng)一的地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警管理組織。從理論上來看，由于各項政府債務(wù)均是以政府的綜合性財力作為化解償債風(fēng)險的根本保障，所以地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)有一個統(tǒng)一的管理部門及體系。但在實踐中，現(xiàn)行的地方政府債務(wù)風(fēng)險管理主要是分部門、分項目的管理，而且各有一套不同的管理辦法。所以現(xiàn)實的債務(wù)風(fēng)險管理體系將無法得出關(guān)于政府債務(wù)規(guī)模的正確而全面的結(jié)論。因此，筆者建議從風(fēng)險管理組織建立上對其進(jìn)行改革。從具體實踐來看，建立較為完善的政府債務(wù)綜合管理組織架構(gòu)，應(yīng)該包括三個層次的內(nèi)容：一是風(fēng)險管理決策機(jī)構(gòu)，這是債務(wù)風(fēng)險管理體系的最高機(jī)構(gòu)，它的主要職責(zé)是對關(guān)于債務(wù)管理的根本性的政策原則進(jìn)行審議，以及根據(jù)審議項目單位的申請及風(fēng)險管理執(zhí)行部門審核意見的結(jié)果審查項目；二是風(fēng)險管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這是債務(wù)風(fēng)險管理最主要的責(zé)任部門，負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)風(fēng)險的管理和監(jiān)控；三是第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是由風(fēng)險管理決策機(jī)構(gòu)授權(quán)對地方債務(wù)風(fēng)險狀況進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，這個機(jī)構(gòu)可以是銀行、會計師事務(wù)所或者是審計機(jī)構(gòu)。

3.建立科學(xué)有效的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系。預(yù)警指標(biāo)體系是整個預(yù)警活動的核心，缺少了這個核心，預(yù)警將會出現(xiàn)偏差。首先，建立符合國際規(guī)范和本地情況的地方投融資債務(wù)管理預(yù)警指標(biāo)體系。建立風(fēng)險預(yù)警體系的關(guān)鍵是選擇和設(shè)定預(yù)警指標(biāo)，指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)包括以下三個層次: 第一層是基本指標(biāo)，如負(fù)債率、債務(wù)率和償債率，作為評價地方政府債務(wù)風(fēng)險的基本標(biāo)準(zhǔn)。第二層是補(bǔ)充指標(biāo)，如債務(wù)依存度和年度舉債率，作為評估地方債務(wù)風(fēng)險的主要標(biāo)準(zhǔn)。第三層是綜合評價指標(biāo)，對地方投融資的風(fēng)險狀況做出科學(xué)的定量、定性分析。其次，劃分政府債務(wù)合理的風(fēng)險區(qū)間。運(yùn)用國內(nèi)國際公認(rèn)的指標(biāo)及其警戒線劃定地方投融資債務(wù)合理的風(fēng)險區(qū)間，測算每年可承擔(dān)的低風(fēng)險、中等風(fēng)險、高風(fēng)險融資額度。最后，啟動應(yīng)急警報管理系統(tǒng)。根據(jù)綜合指標(biāo)設(shè)置的預(yù)警值，當(dāng)實際值超過預(yù)警值時就發(fā)出警報。債務(wù)風(fēng)險一旦處于預(yù)警區(qū)域，就要啟動應(yīng)急管理預(yù)案，促使債務(wù)風(fēng)險降至可接受區(qū)域。

4.建立地方政府債務(wù)信息公開披露制度。在西方發(fā)達(dá)國家，地方政府債務(wù)信息的披露是債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系實施的重要前提。根據(jù)中國地方政府目前債務(wù)管理情況，信息公開披露制度可能會給地方政府造成一定的外在壓力，但從長期來看，它卻可以幫助地方政府的決策者避免債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，是促進(jìn)地方財政持續(xù)穩(wěn)定的有效措施之一。因此，目前應(yīng)盡快建立起地方政府債務(wù)信息的公開披露制度，從中國的實際情況來看，可將有關(guān)或有債務(wù)的情況體現(xiàn)在政府的財務(wù)報告之中。地方政府債務(wù)信息披露可采取三種形式來進(jìn)行：一是下級政府對上級政府的披露，這就要求下級政府向上級政府提供其債務(wù)的各種情況；二是政府對立法機(jī)關(guān)的披露，財政部門應(yīng)該將政府債務(wù)情況作為財政報告的一個重要組成部分向人代會提交；三是政府向社會披露政府負(fù)債的情況，投資者和信用評級機(jī)構(gòu)可以在進(jìn)行信用等級評價和投資決策時將政府的債務(wù)狀況考慮在內(nèi)。

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[責(zé)任編輯 吳高君]