論限額—可交易許可證制度的美國經(jīng)驗(yàn)和中國實(shí)踐問題

何源

摘要 中國2012年3月底啟動北京市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)是一項(xiàng)很有價(jià)值的制度創(chuàng)新，但在制度實(shí)行的過程中可能會面臨污染企業(yè)成本轉(zhuǎn)嫁、監(jiān)管者權(quán)力機(jī)構(gòu)腐敗、碳排放權(quán)許可證初始分配不公、市場操縱和價(jià)格投機(jī)等預(yù)期問題。

關(guān)鍵詞 限額 可交易許可證 經(jīng)濟(jì) 北京碳排放權(quán)交易試點(diǎn)

中圖分類號：X32文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

1 背景：中國限額—可交易許可證制度創(chuàng)立

2012年3月28日，北京市正式啟動碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，并啟動了碳排放權(quán)交易電子平臺系統(tǒng)。

北京市發(fā)改委介紹，北京市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)是基于總量控制的二氧化碳直接排放權(quán)和間接排放權(quán)交易綜合制度試驗(yàn)，鼓勵非強(qiáng)制市場參與者實(shí)施溫室氣體減排項(xiàng)目參與交易。

北京市將把北京市轄區(qū)內(nèi)2009～2011年年均直接或間接二氧化碳排放總量1萬噸（含）以上的固定設(shè)施排放企業(yè)（單位）強(qiáng)制納入到碳交易主體范圍。根據(jù)《北京市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)實(shí)施方案（2012～2015）》，北京市計(jì)劃所有強(qiáng)制市場參與者將被設(shè)定排放總量控制目標(biāo)和分配二氧化碳排放配額，并實(shí)行強(qiáng)制市場參與者排放報(bào)告制度。

中國的五年規(guī)劃及其中的每一年都有二氧化碳減排目標(biāo)，根據(jù)減排目標(biāo)來實(shí)行碳排放總量控制，將單位二氧化碳排放量以單位碳排放權(quán)可交易許可證的形式分配到各排污企業(yè)，這樣可以更好地實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。那么，中國實(shí)行限額—可交易許可證制度的現(xiàn)實(shí)問題有哪些？本文就從介紹美國的限額—可交易許可證制度的實(shí)施效果來明晰限額—可交易許可證制度的內(nèi)容及價(jià)值，并在此基礎(chǔ)上，探討我國建立該制度時(shí)所預(yù)期的幾個(gè)問題。

2 美國的限額—可交易許可證制度的內(nèi)容——以1990年創(chuàng)立的硫排放可交易許可證為例

1990年，美國國會推行清潔空氣法修正案，正式使用了可交易許可證，將其運(yùn)用于酸雨控制計(jì)劃中。與之前的排污權(quán)交易項(xiàng)目相比，該修正案鼓勵跨企業(yè)、跨州交易，并賦予企業(yè)更多的自由選擇權(quán)。美國在1990年的實(shí)施的限額—可交易許可證制度是真正現(xiàn)代意義上的可交易許可證制度，當(dāng)時(shí)只是作為一種輔助性環(huán)境治理工具，后來直至現(xiàn)在成為了美國的主要經(jīng)濟(jì)與環(huán)境政策工具。

限額就是控制了污染量或資源量，將單位污染量或資源量轉(zhuǎn)換為單位排污權(quán)或資源開采權(quán)可交易許可證，就是給定了可交易許可證的供給量，使得可交易許可證的供給量在有效使用期限內(nèi)始終不變。

可交易就是利用市場供求關(guān)系來巧妙地調(diào)節(jié)環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)成本和方式，以達(dá)到治理環(huán)境問題的目的。“排污權(quán)交易的本質(zhì)，在于利用經(jīng)濟(jì)手段解決環(huán)境問題，把排污權(quán)作為一種商品進(jìn)行買賣。排污權(quán)市場化的實(shí)質(zhì)是使企業(yè)擁有環(huán)境物品的產(chǎn)權(quán)，在利益最大化的導(dǎo)向作用下，使企業(yè)在購買排污權(quán)和自行治理之間做出對自己有利的選擇?！?/p>

美國1990年推行硫排放可交易許可證制度，首先確定了減排目標(biāo)，并以此作為許可證限額標(biāo)準(zhǔn)。美國立法的意圖是大約減少一半的排污量，即每年減少1000萬噸。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，美國發(fā)放了900萬噸的可交易許可證。

硫含量許可證采取的初始分配方式是“無償分配”。初始分配方式采用“無償分配”主要是基于政治上的考慮， 因?yàn)槿魪?qiáng)行撤銷企業(yè)已取得的排污權(quán)，而通過有償拍賣等方式將這些排污權(quán)再分配，則很可能會遭到現(xiàn)有企業(yè)的竭力反對，從而使得可交易許可證初始分配變得困難重重。

“政府根據(jù)歷史上的燃料消費(fèi)和嚴(yán)格規(guī)定的排污率向這些企業(yè)分配排放許可。年末，如果某企業(yè)將其排放量降至政府定額下，則可將多余的許可出售。反之，如果其超標(biāo)排放則可能被處以超量1噸罰款2 000美元的懲罰。”

每年年底，所涉及企業(yè)要提供證明資料，以便確認(rèn)其遵守政策的情況，假如超過每年允許的硫排放量，那么有60天的寬限期以便企業(yè)購買額外的硫排放許可證；假如許可證用不完，可以出售或者儲存起來供將來使用。

對于工業(yè)技術(shù)先進(jìn)、創(chuàng)新能力強(qiáng)的企業(yè)，減排目標(biāo)更容易實(shí)現(xiàn)，減排的成本更低。這些先進(jìn)企業(yè)所持有的可交易許可證可以出售給其他技術(shù)落后、減排成本高的高污染企業(yè)，從而獲得減排收益，起到激勵作用；或者將可交易許可證在有效期限內(nèi)儲存起來，以便于日后擴(kuò)大生產(chǎn)所需。而對于工業(yè)技術(shù)落后、創(chuàng)新能力弱的企業(yè)，要實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)很困難，減排的成本更高，允許這些落后企業(yè)向先進(jìn)企業(yè)購買可交易許可證解決減排規(guī)制問題，付出價(jià)格成本購買先進(jìn)企業(yè)低成本的減排能力，使得整體產(chǎn)業(yè)的減排總成本降低，另外給足了落后企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的成本空間和時(shí)間空間，避免嚴(yán)苛的環(huán)境規(guī)制導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)上的抵制和衰退。

運(yùn)用限額—可交易許可證制度的手段來解決環(huán)境問題，對企業(yè)的激勵效果更加明顯，相比稅費(fèi)制度，企業(yè)可以從升級技術(shù)和出售可交易許可證中獲益；限額—可交易許可證制度的運(yùn)行成本比較低，可交易許可證的價(jià)格由市場自我調(diào)節(jié)形成，不需要政府從中進(jìn)行技術(shù)性的調(diào)研、評估和定價(jià)，而稅費(fèi)制度的設(shè)立需要政府很高的經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平；限額—可交易許可證制度相比稅費(fèi)制度，更具有適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢變化的靈活性。

接下來，筆者就限額—可交易許可證制度的以上運(yùn)行機(jī)制原理和優(yōu)勢來討論1990年美國創(chuàng)立硫排放限額—可交易許可證制度以來的實(shí)施效果。

3 美國的限額—可交易許可證制度的實(shí)施效果——以1993—2001年美國硫排放許可證價(jià)格變化做分析

圖1為“1993—2001年美國硫含量許可證價(jià)格走勢圖”，橫軸為年份，豎軸為硫含量許可證價(jià)格（美元），美國1993年至2001年的硫含量許可證的價(jià)格走勢就可以很好解釋可交易許可證在自由市場下對美國生態(tài)環(huán)境、美國經(jīng)濟(jì)起到的良好作用。從1990年實(shí)施到2001年短短的十年內(nèi)，硫含量許可證價(jià)格這一項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了三次演變，從價(jià)格指標(biāo)到環(huán)境指標(biāo)到經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

第一階段：價(jià)格指標(biāo)（1990—1994）

1990年，美國政府確定900萬噸硫含量許可證，投放到市場上。由于剛剛實(shí)施政策，整體產(chǎn)業(yè)的工業(yè)技術(shù)未能及時(shí)改進(jìn)，二氧化硫排放量依然很大，各家企業(yè)為了提高產(chǎn)量需要大量購買硫含量許可證，供給不變需求增加價(jià)格上漲，工業(yè)不堪排污成本重負(fù)，同時(shí)高昂的硫含量許可證價(jià)格也帶來了豐厚的減排收益，企業(yè)紛紛采取減排措施，許可證價(jià)格一路暴跌。

第二階段：環(huán)境指標(biāo)（1994—）

硫含量許可證價(jià)格經(jīng)歷初期暴跌之后，就再也漲不上去了。隨后在山腳下低位震蕩徘徊。硫含量許可證價(jià)格的低迷，表明美國工業(yè)體系二氧化硫減排技術(shù)的先進(jìn)，美國整體工業(yè)的二氧化硫減排平均邊際成本長期低于每單位硫含量200美元；硫含量許可證價(jià)格的低迷也表明美國工業(yè)企業(yè)對二氧化硫增排的需求很小，美國總體環(huán)境保持良好的態(tài)勢。

第三階段：經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（1994—）

宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的變動會影響到硫含量許可證價(jià)格的變動。硫含量許可證價(jià)格靈活適應(yīng)于宏觀經(jīng)濟(jì)，這是相對于穩(wěn)定性強(qiáng)、稅率難以跟蹤經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整的稅費(fèi)制度的優(yōu)點(diǎn)。

1994年之后的硫含量許可證價(jià)格的走勢就反映了美國乃至全球的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢。經(jīng)濟(jì)形勢下滑，工業(yè)不振，工業(yè)對硫含量許可證的需求就減少，許可證價(jià)格也就下跌；經(jīng)濟(jì)形勢趨好，工業(yè)繁榮，產(chǎn)能擴(kuò)張，工業(yè)對硫含量許可證的需求就增加，許可證價(jià)格也就上漲。

1996年后，硫含量許可證價(jià)格處于谷底，經(jīng)濟(jì)背景是：國際石油價(jià)格不斷下跌，俄羅斯經(jīng)濟(jì)瀕臨崩盤，新興市場國家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重困難，東南亞金融危機(jī)醞釀，全球股市動蕩加劇，最終在1998年夏，投資于俄羅斯國債期權(quán)的一家美國著名的基金公司破產(chǎn)，引發(fā)歐美局部金融危機(jī)。

2000年，硫含量許可證價(jià)格出現(xiàn)階段性回調(diào)，經(jīng)濟(jì)背景是：2000年，美國互聯(lián)網(wǎng)泡沫破滅，納斯達(dá)克指數(shù)暴跌。

從總體來說，硫含量許可證價(jià)格呈低位緩慢上漲趨勢，可見在美國生態(tài)環(huán)境保護(hù)得很好的情況下，美國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展；在二氧化硫排放總量得到控制的情況下，美國工業(yè)能夠以低成本來應(yīng)付減排目標(biāo)，并能實(shí)現(xiàn)工業(yè)的發(fā)展。

4 限額—可交易許可證制度在中國實(shí)踐中的預(yù)期問題

中國已經(jīng)承諾在2020年實(shí)現(xiàn)單位GDP碳排放減少40%，中國的五年規(guī)劃以及規(guī)劃中的每一年都有二氧化碳的減排目標(biāo)，在此目標(biāo)基礎(chǔ)之上，可以對二氧化碳的排放總量進(jìn)行直接的控制，以確保規(guī)劃目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。而相對于成本型規(guī)制工具（如稅費(fèi)制度），限額—可交易許可證制度這樣的數(shù)量型規(guī)制工具更能直接地控制二氧化碳排放總量，避免污染企業(yè)在邊際收益大于稅率下的邊際成本的情況下所造成的增排風(fēng)險(xiǎn)。中國于今年三月底在北京市正式試點(diǎn)碳排放權(quán)交易，并且建立電子交易平臺，及時(shí)跟蹤市場行情和方便交易，這是一項(xiàng)很有價(jià)值的制度創(chuàng)新。

4.1 污染企業(yè)成本轉(zhuǎn)嫁的問題

在中國，大型資源性高污染高能耗企業(yè)屬于國有壟斷性企業(yè)，如火電電力、有色金屬、石油化工、煤化工等重工業(yè)，這些大型國有企業(yè)掌握著經(jīng)濟(jì)上游命脈，且擁有壟斷地位，對生產(chǎn)資料的價(jià)格擁有較大的定價(jià)權(quán)。若采取二氧化碳的總量控制，實(shí)行限額—可交易許可證制度，國有企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)并未及時(shí)調(diào)整升級，對二氧化碳排放的巨大需求會促使碳排放權(quán)可交易許可證價(jià)格的快速上漲，而許可證上漲后的價(jià)格仍可接近國有企業(yè)為了減排二氧化碳所需技術(shù)改進(jìn)的邊際成本，而這可交易許可證價(jià)格和改進(jìn)技術(shù)的邊際成本都是高昂的，在缺乏行業(yè)內(nèi)競爭的情況下國有企業(yè)會將高昂的成本轉(zhuǎn)嫁給下游生產(chǎn)者和消費(fèi)者，促使生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲，PPI指數(shù)上行，帶動整體經(jīng)濟(jì)的通脹水平，給生產(chǎn)者和消費(fèi)者帶來成本和價(jià)格的負(fù)擔(dān)。

4.2 監(jiān)管者權(quán)力機(jī)構(gòu)腐敗的問題

我國現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中存在嚴(yán)重的腐敗問題，腐敗會侵蝕市場機(jī)制，造成市場的不公和無序。權(quán)力腐敗會削弱環(huán)境規(guī)制執(zhí)行的權(quán)力機(jī)構(gòu)對納入到限額—可交易許可證制度體系的企業(yè)的監(jiān)督效果，產(chǎn)生虛假的二氧化碳排放信息，帶來權(quán)力尋租、暗箱操作和數(shù)據(jù)造假的問題，從而使得限額—可交易許可證制度運(yùn)行的效果大打折扣。

4.3 碳排放權(quán)許可證初始分配不公的問題

“從美國、歐盟和中國的實(shí)踐看，企業(yè)取得排污權(quán)主要有以下幾種方式：政府無償分配、政府獎勵、拍賣、市場購買等，在排污權(quán)交易發(fā)展的初期階段，無償分配是主要方式，拍賣方式只占很少比重。隨著排污權(quán)交易的發(fā)展完善，排污權(quán)無償分配的比重將趨于減少，而拍賣將成為主要的分配方式。拍賣機(jī)制能夠反映出市場對排污權(quán)價(jià)值的正確估值，促使企業(yè)珍視排污權(quán)，也促使企業(yè)研發(fā)新技術(shù)削減排污量，以獲取更大的排污權(quán)轉(zhuǎn)讓收入?！?/p>

我國二氧化碳排放規(guī)制的主要對象是資源性高污染高能耗的大型國有企業(yè)，國有企業(yè)本身擁有較大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，且已經(jīng)長期擁有二氧化碳的排放權(quán)，在中國的碳排放權(quán)許可證初始分配時(shí)最有可能采取的方式是政府無償分配。

《北京市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)實(shí)施方案（2012～2015）》指出，配額分年度發(fā)放，2013年排放配額基于企業(yè)（單位）2009～2011年排放水平，按配額分配方案計(jì)算確定，在2012年12月前向企業(yè)（單位）免費(fèi)發(fā)放；2014年和2015年排放配額分別根據(jù)上一年度排放水平計(jì)算確定，在每年5月前發(fā)放?！笆濉逼陂g，除免費(fèi)發(fā)放的配額外，政府預(yù)留少部分配額，通過拍賣方式進(jìn)行分配。

但問題在于，“2014年和2015年排放配額分別根據(jù)上一年度排放水平計(jì)算確定”，即多污染者多獲得碳排放權(quán)許可證，少污染者少獲得碳排放權(quán)許可證。企業(yè)產(chǎn)能占總行業(yè)產(chǎn)能比重高的大型污染企業(yè)更有可能獲得很大比重配額的碳排放權(quán)許可證，從而損害了小型企業(yè)或者技術(shù)先進(jìn)碳排放量少的企業(yè)，也一定程度上違背了“污染者付費(fèi)”的環(huán)境規(guī)制原則，使一定程度上的“污染者付費(fèi)”成為了“污染者獲利”。

4.4 市場操縱、惡意炒作和價(jià)格投機(jī)的問題

2012年3月28日，北京市正式啟動碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，同時(shí)啟動了碳排放權(quán)交易電子平臺系統(tǒng)。和股票電子交易平臺系統(tǒng)一樣，碳排放權(quán)電子交易平臺系統(tǒng)具有及時(shí)反映價(jià)格、透明化買賣掛單、方便交易、跟蹤資金或持倉買賣動向的優(yōu)點(diǎn)。碳排放權(quán)可交易許可證投放到市場中去，就如同普通商品，在市場中受到大資金量和大持倉量的影響，價(jià)格因供求關(guān)系，買多價(jià)漲，賣多價(jià)跌。

在碳排放權(quán)許可證初始分配時(shí)，若因?yàn)榉峙洳还斐商寂欧艡?quán)許可證持倉量過于集中的少數(shù)寡頭，則會形成對碳排放權(quán)許可證市場的壟斷和操縱。寡頭可以大資金量買入碳排放權(quán)許可證，推漲碳排放權(quán)許可證價(jià)格，從而實(shí)現(xiàn)自身資產(chǎn)的迅速增值，獲得暴利；也可以大資金量搶購其余的碳排放權(quán)許可證，從而在推漲價(jià)格的同時(shí)壟斷碳排放權(quán)許可證市場，由于經(jīng)濟(jì)是增長上行的，所以從長期來看，碳排放權(quán)許可證的壟斷者可以獲得豐厚的壟斷收益。

在碳排放權(quán)許可證電子交易市場運(yùn)行中，如果市場監(jiān)管不到位，會使得碳排放權(quán)許可證成為市場中惡意炒作的象征性商品，使得擁有龐大的資金量或持倉量的“莊家”在碳排放權(quán)許可證價(jià)格的暴漲暴跌中牟取投機(jī)暴利。

參考文獻(xiàn)

[1] 李曉敏.環(huán)境規(guī)制工具的比較分析[J].嶺南學(xué)刊，2012（1）.

[2] 劉松青.制定我國排污權(quán)交易會計(jì)準(zhǔn)則的必要性分析[J].成人教育學(xué)刊，2010（4）.

[3] 管瑜珍.美國可交易的排污許可制度[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（4）.

[4] 于良春，黃進(jìn)軍.環(huán)境管制目標(biāo)與管制手段分析[J].理論學(xué)刊，2005（5）.

[5] 左佳.環(huán)境規(guī)制的法律政策研究[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2010（6）.

[6] 臧傳琴.環(huán)境規(guī)制工具的比較與選擇[J].云南社會科學(xué)，2009（6）.

[7] 趙磊.關(guān)于建立排污權(quán)交易制度的思考[J].臺聲·新視角，2005（5）.