論依法治警的法制環(huán)境構(gòu)建

馬建剛

【摘要】依法治國、建設(shè)社會主義法治國家這一治國方略的提出，理所當(dāng)然地要求人民警察必須依法履行其職能與職責(zé)，這對中國共產(chǎn)黨提出了依法治警的新課題。近些年，人民警察在依法履行其職能與職責(zé)的過程中，常常遇到許多現(xiàn)實的困惑，為此，我們試圖從依法治警的法制環(huán)境探究其根源，以期為中國共產(chǎn)黨依法治警提供思路。

【關(guān)鍵詞】依法治國 依法治警 法制環(huán)境

警察是國家工具的特殊組成部分。長期以來，中國共產(chǎn)黨非常重視對人民警察的治理。毛澤東就曾明確提出公安工作必須加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，走群眾路線的思想，其依法治警、依程序辦事的思想在解放戰(zhàn)爭時期就已經(jīng)初見端倪，并在新中國成立后得到進一步發(fā)展。鄧小平也明確提出要從嚴(yán)治警，他在1992年春南巡講話中再次強調(diào)：“還是要靠法制，搞法制靠得住些。”鄧小平提出的依法辦事準(zhǔn)則是人民警察工作健康發(fā)展的可靠保證。黨的十五大提出的依法治國方略，內(nèi)在地包含了依法治警的基本要求，同時伴隨著《中華人民共和國人民警察法》以及“十九公會”明確提出依法治警的策略，中國共產(chǎn)黨依法治警從此進入了快速發(fā)展時期。依法治警要求必須是以法作為人的基本行為規(guī)范，從而形成全社會成員“一切依法律行事”的習(xí)慣，為此，必須構(gòu)建有利于中國共產(chǎn)黨依法治警的良好法制環(huán)境。

良好的法制環(huán)境是依法治警的基礎(chǔ)

依法治警是依法治國的必然選擇。在民主與法制發(fā)展的潮流中，走在前面而且具有典范代表的是英國和美國。英國以至西歐的法律傳統(tǒng)，為以契約關(guān)系為依托而形成的法治社會打下了基礎(chǔ)，為工業(yè)革命以及英國的崛起提供了政法法律條件。從1776年的《獨立宣言》到1787年的《聯(lián)邦憲法》使美國的民主與法制成為定局。在這種法律至上的法制環(huán)境保障下，美國資本主義在短短的二三百年間成為全球一流強國。①

為順應(yīng)人類社會民主與法制潮流和建設(shè)富強、民主、文明的社會主義現(xiàn)代化國家的需要，在學(xué)習(xí)與借鑒世界先進文化與制度的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨的十五大明確提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的治國方略。這一治國方略必然要求國家和社會生活中的各部門、各領(lǐng)域以法律為根本，按照法律規(guī)范的要求構(gòu)建社會和諧秩序。

依法治警必須構(gòu)建良好的法制環(huán)境。良好的法制環(huán)境首先需要有良好的法律秩序，因為“法律秩序是從法律的立場進行觀察、從其組織成分的法律職能進行考慮的、存在于特殊社會中的人、機構(gòu)、關(guān)系原則和規(guī)則的總體。法律秩序和社會、政治、經(jīng)濟、宗教及其他的秩序并存?！雹诜芍刃虻囊笫且磺幸婪ㄐ惺拢姓驴裳?，有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，此謂法制國家。因此，依法治警不能是單純地對警察及其警務(wù)活動提出相應(yīng)的法制要求，它本身作為依法治國的內(nèi)在要求，也必然同依法治國有內(nèi)在聯(lián)系，即依法治警的本身需要依法治國所建立的良好的法制環(huán)境，它主要表現(xiàn)為：第一，在調(diào)整社會各方面的關(guān)系中，都有法制規(guī)范、法律制度的存在和作用，沒有遺漏，也就是健全完善的法律體系；第二，正常良好的法律秩序，它要求：立法行為嚴(yán)格、規(guī)范，制定的法律制度科學(xué)；執(zhí)法嚴(yán)格，法律得到真正實施；對一切違法行為，不論是任何機構(gòu)、組織還是個人，都必須違法必究；國家與社會生活中所有機構(gòu)、組織和個人都能自覺遵守法律，維護法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。第三，公民有較高的法律素養(yǎng)和較好的依法辦事的法律習(xí)慣。③

良好的法制環(huán)境表現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督以及社會各種機構(gòu)、組織和公眾知法守法等各個環(huán)節(jié)上，整個國家和社會形成強烈的嚴(yán)格依法行事的氛圍，它對依法治警有著重要的意義。第一，健全完善的法律制度是依法治警的前提。第二，依法治國、依法行政是依法治警的必要條件。第三，司法公正、執(zhí)法嚴(yán)格是依法治警的根本點。第四，社會公眾強烈的法律意識和較好的法律習(xí)慣是依法治警的社會基礎(chǔ)。

所以，努力構(gòu)建和創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，使國家和社會生活中形成普遍的法律意識和法律習(xí)慣，警察的警務(wù)活動才能有效地進行，其職責(zé)和功能才能真正高效地實現(xiàn)，依法治警才能落到實處。

依法治警面臨的法制環(huán)境問題

依法治警的內(nèi)部法制環(huán)境。首先，需要明確警察的職責(zé)和功能。任何組織或者機構(gòu)，都必須明確其職責(zé)和功能。警察是國家機器的重要和特殊的組成部分，依法治警就必須明確其職責(zé)與功能并以法的形式固定下來。雖然我國《人民警察法》以及相關(guān)法律制度有著明確的規(guī)定，但在實際警務(wù)活動中，警察承擔(dān)了大量非警察職責(zé)范圍內(nèi)的執(zhí)法任務(wù)。同時，一部分接處警是否為警務(wù)執(zhí)法范圍而導(dǎo)致警察執(zhí)法困惑。再者，近些年政府服務(wù)職能逐步強化，人民警察也過多強調(diào)“服務(wù)”而向社會公眾做出了超越自身職責(zé)與功能的宣傳，造成了群眾對警察職責(zé)與功能的誤解。

其次，公平合理的愿景設(shè)計和獎懲制度。警察作為國家機構(gòu)，雖然是國家機器的特殊而重要組成部分，但同時也是一個人的集合體，是由個體的人所組成的特殊的群體和組織。這個群體和組織，同樣符合現(xiàn)代組織管理的基本原則，同樣需要組織愿景的設(shè)計和公平正義與合理透明的獎懲制度，以真正激勵這個組織或群體的全部成員去完成組織或機構(gòu)目標(biāo)與任務(wù)，實現(xiàn)其職能。然而我國沿襲了幾十年的警察管理體系，雖然也有愿景設(shè)計與獎懲制度，但是并沒有真正以法律的形式固定下來，因此缺乏穩(wěn)定性，難以真正激勵組織成員的責(zé)任感和積極性。

再次，警務(wù)活動的法律保障。在當(dāng)前改革開放進入攻堅階段的特殊情況下，我國社會矛盾復(fù)雜而易發(fā)，而警察則處于各種社會矛盾的風(fēng)口浪尖，同時，由于警察職能的特殊性，警務(wù)活動具有相當(dāng)?shù)奈ｋU性，有時甚至付出生命代價。因此，依法治警一方面是要規(guī)范警察的行為，依法進行警務(wù)活動；另一方面則需要以法律形式對警察予以保護，為警務(wù)活動提供法律保障。然而這種工作上具有一定危險性并且由于承擔(dān)過多警務(wù)與非警務(wù)的行業(yè)，其成員沒有相當(dāng)?shù)姆梢?guī)范的保障，只被視為普通的公務(wù)員，甚至有些地方還不及普通公務(wù)員，其警務(wù)活動過程中人身安全也沒有相當(dāng)?shù)姆杀Ｕ稀?/p>

依法治警的外部法制環(huán)境。依法治警的外部法制環(huán)境，也即依法治警的法制大環(huán)境，是依法治國所建立的法制社會大環(huán)境，是中國共產(chǎn)黨依法治警的外部條件。一是健全完善的法律體系。在一個法制國家和法制社會里，一切要依法行事，有章可循，其前提就是有法可依。健全完善的法律制度即法律的全面性，要求所立之法應(yīng)該涵蓋國家和社會生活的各個方面，不能有遺漏，從而使所有機構(gòu)、組織和公眾個人的一切領(lǐng)域和方面都有法可依。這樣，人民警察在處置各種社會矛盾時才有章可循，對人民警察及其警務(wù)活動的監(jiān)督也才有依據(jù)。二是政府依法行政。依法行政是指行政機關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行。人民警察在管轄上是“條塊分割”式的，它隸屬于各級政府。各級政府是否依法行政，直接影響到人民警察的警務(wù)活動，影響到警察處置社會矛盾的公平與正義，從而影響到法律的權(quán)威，因此，依法治警必須有政府的依法行政作為條件。依法行政要求行政機關(guān)的職權(quán)必須以法律的形式進行規(guī)定，而且權(quán)責(zé)要一致；行政機關(guān)行使職權(quán)必須依據(jù)法律規(guī)定并且符合法定程序。三是社會公眾的法制意識和素養(yǎng)。首先是社會公眾知法、懂法，明確自身在法律規(guī)定范圍內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)；其次是社會公眾較強的法制意識和素養(yǎng)，自覺守法，普遍形成依法行事的習(xí)慣，自覺對國家機關(guān)行使的權(quán)力進行監(jiān)督，從而使一切違法亂紀(jì)行為無處匿身，才能使國家和社會在法的基礎(chǔ)上構(gòu)建起和諧穩(wěn)定的秩序，這是法制國家和社會的基本面，也是依法治警的基本面。

當(dāng)前法制環(huán)境中影響依法治警的主要因素

涉警立法缺乏前瞻性和全面性。無論是依法治國還是依法治警，都需要科學(xué)的立法來構(gòu)建健全完善的法律體系：一是立法的科學(xué)性，包括立法的公平正義與前瞻性。公平正義是法律的基本精神和追求，而前瞻性是指立法應(yīng)該考慮未來的情況。二是立法所構(gòu)建的法律體系的全面性，即法律涉及的是國家和社會生活的每個領(lǐng)域、每個方面，不能有遺漏。然而我國警察立法工作滯后于形勢發(fā)展的需要，雖然以《警察法》為核心形成了基本框架，但是，一些因人而異的部門制度規(guī)定，一方面沒有經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)格的論證與審查，未必符合現(xiàn)實治警的需要。另一方面極不穩(wěn)定，即人事發(fā)生變動后，新的領(lǐng)導(dǎo)又極可能廢舊立新，使警察難以適從而產(chǎn)生困惑。第三則是各部門規(guī)定與制度的嚴(yán)肅性不高，執(zhí)行缺乏保障機制。這些方面都導(dǎo)致了警察對遵守這些規(guī)定與制度的自覺性不高。

社會公眾的法律意識與素養(yǎng)尚待提高。社會公眾懂法律、守法律，具有較強的法律意識與較高的法律素養(yǎng)，才能依法對警察及其警務(wù)活動進行有效的監(jiān)督，同時，警察及其警務(wù)活動才能順利實現(xiàn)其職能，實現(xiàn)公正與效率。然而我國目前社會公眾的法律意識與素養(yǎng)都難以適應(yīng)依法治國和依法治警的需要，其主要表現(xiàn)在：警察在依法處置警務(wù)事件時，不懂法的當(dāng)事人因其不自知而對警察的合法行為產(chǎn)生誤解，常常主觀認(rèn)為警察亂用權(quán)力而客觀上造成對警察的排斥或?qū)α⑶榫w甚至行為；守法意識不強的當(dāng)事人任意曲解法律條文，與警察玩法律游戲，給警察的警務(wù)活動設(shè)置了障礙，同時也對警察及警務(wù)行為產(chǎn)生了錯誤的評定，從而導(dǎo)致社會公眾無法真正公平合法地對警察進行監(jiān)督，并且還會對警察的警務(wù)活動產(chǎn)生消極影響。

警察自身的法律素養(yǎng)與能力有所欠缺。依法治警，就是要求警察能夠依法進行警務(wù)活動。然而，由于警察是國家特殊權(quán)力機構(gòu)，因此，警察在行使職權(quán)時往往伴生特權(quán)思想，而“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！雹芴貦?quán)思想久而久之必然影響警察個體和組織，使其在公私活動中不自覺地帶有超越法律之外的行為特征。另外，超越職能與職責(zé)范圍以及全能的職能與職責(zé)形象設(shè)計、定位宣傳的工作，使警察及其警務(wù)活動過重過多，加之考核上的效率要求，致使警察難以真正做到“一切依法行事”；再者，面對當(dāng)前利益搏弈的多樣化與多主體性，人民警察由于自身法律素養(yǎng)與能力不能滿足要求，在處理事件時常常力不從心，而警察為了能夠完成任務(wù)，也只有運用權(quán)力，采取壓制等超越法律的措施。

構(gòu)建有利于依法治警的法制環(huán)境的路徑思考

加強科學(xué)立法，完善法律體系。法律主要是靠“他律”，它與道德相比，靠的是外在的強制來發(fā)揮作用。因此，依法治警應(yīng)該建立相應(yīng)的“他律”機制，需要研究切實可行的具有可操作性的機制，對民警的行為進行有效的制約。要形成依法治警的良好法制環(huán)境，必須加強立法工作，特別是加強涉警立法，完善警察及警務(wù)活動的法律體系，使警察及其警務(wù)活動真正有法可依。具體應(yīng)該做好以下幾方面工作：一是健全立法機制，保障立法的科學(xué)性和前瞻性；二是強化法律制度體系建設(shè)，構(gòu)建涉及社會生活各領(lǐng)域的全面的法律規(guī)范體系；三是營造依法治警的法制氛圍。

提高公眾的法制意識，培養(yǎng)其法制習(xí)慣。把提高公眾的法制意識，營造良好的依法治警的氛圍作為一項長期性的工作來抓。一是廣泛宣傳，警察機關(guān)應(yīng)該建立一支懂業(yè)務(wù)、懂法規(guī)、懂管理、溝通能力強的專業(yè)宣傳隊伍，以公眾喜聞樂見的形式進行全社會的法律法規(guī)宣傳，使法律法規(guī)知識深入人心，形成全民懂法的基本局面；二是積極教育和引導(dǎo)公眾依法行事，對于公眾的涉法行為，在依法追究法律責(zé)任的同時，更重要的是對其進行法制教育與引導(dǎo)，增強公眾的法制意識，養(yǎng)成依法行事的法制習(xí)慣；三是加強培訓(xùn)，應(yīng)該采取多種形式對公眾進行知識與運用法律能力的培訓(xùn)，這一方面有助于使公眾知法、懂法和運用法律，另一方面則有助于使公眾提高法制意識，養(yǎng)成法制習(xí)慣。

規(guī)范政府行為，使其依法行政。我國警察的現(xiàn)行管理體系決定了政府對依法治警有著強烈的影響，因此，依法治警必須要有依法行政的前提和背景，否則，依法治警最終會成為對警察及其警務(wù)活動的束縛而起不到真正的規(guī)范作用，甚至更增加了公眾對政府與警察行為的不滿認(rèn)知。為此，一要建立健全政府依法決策機制，使行政決策符合構(gòu)建中國特色社會主義法制的需要。二要營造依法行政的氛圍，強化行政監(jiān)督，突出依法行政的制度建設(shè)。三要規(guī)范行政執(zhí)法行為，行政執(zhí)法是政府和政府各部門最重要的職責(zé)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，就是要“強調(diào)法律對公權(quán)力的制約”⑤，提高行政部門的法律意識，制止亂收費、亂罰款、亂攤派等分割公眾利益的行為。

重塑警察的執(zhí)法形象。雖然當(dāng)前以《人民警察法》為核心的警察法律體系基本框架已經(jīng)形成，但在具體的執(zhí)法實踐中往往缺乏有效、準(zhǔn)確和便于執(zhí)法的法律規(guī)范，一些特定的領(lǐng)域尚存在法制空白，客觀上造成執(zhí)法活動無法可依，損害了人民警察的執(zhí)法形象，導(dǎo)致警民之間的緊張關(guān)系。⑥因此，必須重塑警察的執(zhí)法形象，建立和諧警民關(guān)系，使依法治警能夠真正落到實處。為此，至少應(yīng)該做好以下三方面工作：第一，以法律的形式明確固定并準(zhǔn)確宣傳警察的職責(zé)與職能，使公眾能夠真正理解警察及其警務(wù)活動；第二，構(gòu)建依法對警察及其警務(wù)活動的監(jiān)督體系，包括內(nèi)部自我監(jiān)督和外部公眾監(jiān)督；第三，加強警察法律知識與運用法律能力的培養(yǎng)，努力提高警察的法律素養(yǎng)、能力及法律習(xí)慣，使之能夠更好地依法進行執(zhí)法活動。

總之，中國共產(chǎn)黨適應(yīng)時代發(fā)展的要求，雖然及時提出了依法治警的歷史要求，但是，這一要求不是獨立的，它必須同中國共產(chǎn)黨提出的依法治國方略結(jié)合起來，在依法治國與依法治警的綜合統(tǒng)一中構(gòu)建起有利于依法治警的現(xiàn)實法制環(huán)境，才能真正實現(xiàn)依法治警、規(guī)范人民警察的歷史要求。

（作者為四川警察學(xué)院成人教育部副主任、副教授；本文系四川警察學(xué)院重大規(guī)劃課題“中國共產(chǎn)黨治警思想研究”的階段性成果）

注釋

①陳云華，陳真：《中國當(dāng)代警察學(xué)》，成都：四川人民出版社，2003年。

②《牛津法律大辭典》（中文版），北京：光明日報出版社，1988年，第539頁。

③王福霞：“反腐倡廉需要良好的法制環(huán)境”，《重慶科技學(xué)院學(xué)報》（社會科學(xué)版），2006年第2期。

④孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1961年。

⑤呂景城：“論政府責(zé)任及其實現(xiàn)控制機制”，《東南學(xué)術(shù)》，2005年第3期。

⑥楊心浩：“美國法制環(huán)境形成的歷史回顧”，《貴州師范大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2003年第1期。