程序的正當(dāng)性與依法行政

付曉松

【摘要】程序在依法行政中具有重要的價值。正當(dāng)性是任何事物的生命和價值所在。依法行政不只追求實(shí)體公正，同時追求程序公正，兩者不可偏廢。加強(qiáng)行政程序的建設(shè)，保證實(shí)體公正，追求程序公正，有利于促進(jìn)我國行政機(jī)關(guān)依法行政，提高依法行政的水平。

【關(guān)鍵詞】程序 正當(dāng)性 依法行政

程序是指按照一定的方式、步驟、時間和順序作出法律決定的過程。程序具有有序性、不可逆性、時限性和終結(jié)性的功能。在行政權(quán)力運(yùn)作中，它是作出行政決定所遵循的方式、步驟、時限和順序。行政程序正當(dāng)可制約行政權(quán)力，保護(hù)公民的權(quán)益。

程序在依法行政中具有重要的價值。程序具有正當(dāng)性的價值，而正當(dāng)性是任何事物的生命和價值所在。只有行政機(jī)關(guān)的程序正當(dāng)，行政相對人才會心服口服。程序還具有安全性的價值。因?yàn)橥ㄟ^公平正義的程序往往可以對各種主張和選擇可能性進(jìn)行過濾，找出最適當(dāng)?shù)呐袛嗪妥罴训臎Q定方案。通過充分和平等的發(fā)言機(jī)會，疏導(dǎo)不滿和矛盾，使當(dāng)事人的初始動機(jī)得以變形和中立，既排除決定者的恣意又保留合理的裁量余地。程序要件的滿足可以使決定變得容易為行政相對人所接受，而且程序參加者的角色分擔(dān)具有歸責(zé)機(jī)制，可以強(qiáng)化決定服從者的義務(wù)感。所以程序的公平正義，增加了行政決策的安全性。

程序正義促進(jìn)依法行政

西方法學(xué)關(guān)于法律正義、程序正義的探討為行政程序正當(dāng)性的探討留下了寶貴的文化遺產(chǎn)，自然正義的觀念影響深遠(yuǎn)，是我國討論法律正義的出發(fā)點(diǎn)和理論淵源，程序正義觀念摒棄了程序工具主義傳統(tǒng)觀念，強(qiáng)調(diào)程序本身所具有的獨(dú)立價值，是程序價值理論發(fā)展的高級階段。應(yīng)當(dāng)說自然正義、正當(dāng)法律程序、程序正義的觀念在當(dāng)代行政法領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)揮了其指導(dǎo)作用。

依法行政是現(xiàn)代政治文明的重要標(biāo)志。一個政黨取得政權(quán)后，應(yīng)當(dāng)把黨的意志通過法定程序變?yōu)閼椃ê头?，依照憲法和法律治理國家，這是黨在奪取政權(quán)時期與全面執(zhí)政時期的最大區(qū)別。國務(wù)院早在2004年就發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，該《綱要》是新時期加快建設(shè)法治政府的指導(dǎo)性文件，建設(shè)法治政府的核心是依法行政。依法行政要求國家行政機(jī)關(guān)的行為要依照國家法律的規(guī)定，不能超越國家法律規(guī)定的權(quán)限，要求行政機(jī)關(guān)的行為具有合理性，能夠服眾。被行政相對人接受，要求程序正當(dāng)、公平、公正，要求行政機(jī)關(guān)本著高效便民的原則，講究行政行為的效率，方便民眾。要求行政機(jī)關(guān)誠實(shí)守信、講究信用、以誠待人、接受群眾的監(jiān)督，要求行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，行政機(jī)關(guān)享有的權(quán)利與其應(yīng)負(fù)的責(zé)任相統(tǒng)一。

依法行政不只追求實(shí)體公正，同時追求程序公正，兩者不可偏廢。如果片面追求實(shí)體公正，執(zhí)法人員往往漠視甚至踐踏行政相對人的權(quán)利，因?yàn)榫腿祟惖恼J(rèn)識能力講，實(shí)體公正是有局限的。這既包括認(rèn)識上的局限性，也包括實(shí)踐中對證據(jù)的收集及認(rèn)識的局限。而正是由于是實(shí)體公正的局限性，堅(jiān)持程序公正就十分必要，程序公正的一個重要作用是限制行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)。

程序公正還具有保護(hù)當(dāng)事人的功能。在限制行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的同時，給予行政相對人陳述、申辯的權(quán)利。行政相對人可充分行使其程序權(quán)利來維護(hù)自己的合法權(quán)益，因此行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行政行為均要遵循法定職權(quán)和法定程序，以維護(hù)國家社會公共利益和保護(hù)公民法人或者其他組織的合法權(quán)益。

程序的正當(dāng)性是行政程序的基本要求，要求行政主體在實(shí)施行政行為時所采取的手段應(yīng)當(dāng)適當(dāng)、合乎情理。尤其是在影響行政相對人的自由和財(cái)產(chǎn)時，更應(yīng)注重保障行政相對人的程序權(quán)利。政府要依法履行各項(xiàng)職能，沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不作出影響公民、企業(yè)、其他社會組織權(quán)益和增加行政相對人義務(wù)的決定，政府不僅要按照法定權(quán)限辦事，還要按照法定程序辦事，沒有程序的民主，就沒有實(shí)質(zhì)的民主，沒有程序的公正，就很難保證實(shí)體公正和結(jié)果公正。

如何體現(xiàn)程序正當(dāng)性

行政執(zhí)法人員要樹立程序理念，樹立服務(wù)行政的理念，在現(xiàn)代行政中，行政主體與行政相對人之間是一種服務(wù)與合作的信任關(guān)系，行政執(zhí)法的權(quán)力由人民賦予，故只能用于為人民服務(wù)，為人民群眾排憂解難，而不是與民爭利、欺民擾民。法律的價值取向和目的的追求就是實(shí)現(xiàn)社會公正，樹立公正執(zhí)法觀念是執(zhí)法活動的基本要求。

行政主體應(yīng)堅(jiān)持程序公開。在實(shí)施行政行為過程中，除法律規(guī)定情形外，應(yīng)將行政行為向行政相對人及社會公開，要求將行政行為的過程及決定進(jìn)行公開。不得將行政行為的前后順序顛倒，在實(shí)施具體行政行為時，不得跳躍必經(jīng)的階段和步驟。程序公開能體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的公正性，體現(xiàn)公平原則，也便于行政相對人和群眾的監(jiān)督。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建設(shè)好互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺和便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，方便人民群眾通過互聯(lián)網(wǎng)辦事。

行政主體應(yīng)注重行政行為的效率。強(qiáng)調(diào)時限制度，在盡可能短的時間內(nèi)完成行政行為，不但追求行政行為的公平，也要追求行政行為的效率。涉及到專業(yè)性強(qiáng)的行政行為，應(yīng)允許行政相對人委托專業(yè)人士代理，提高辦事效率。有一些行政行為做出后，行政相對人的訴訟或行政復(fù)議不停止執(zhí)行原行政行為，以便于提高行政機(jī)關(guān)的效率。

為體現(xiàn)程序的正當(dāng)性，還應(yīng)注重行政相對人參與活動。在行政程序中設(shè)置聽證制度，允許行政相對人表達(dá)意見，提供證據(jù)。通過聽證可以發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)，保障相對人平等、有效參與行政決定。我國現(xiàn)行的《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》、《行政許可法》均有聽證的相關(guān)規(guī)定。

行政主體應(yīng)注重行政行為的合法性、合理性。在依法行政的過程中，強(qiáng)調(diào)保障公民、法人、社會組織的權(quán)利，所做出的行政行為應(yīng)符合客觀情況，具有可行性，符合社會公共道德。行政程序符合客觀規(guī)律，具有科學(xué)性、公正性。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)，向行政相對人告知其所享有的程序權(quán)利和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，以確保參與人及時修正錯誤，正確參與行政程序。行政主體在做出對行政相對人合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響的行政行為時，應(yīng)當(dāng)向行政相對人說明做出該行政行為的事實(shí)、根據(jù)、法律依據(jù)等，說明義務(wù)應(yīng)成為行政主體的戒律。說明內(nèi)容應(yīng)包括做出行政行為的事實(shí)根據(jù)，以及做出行政行為的法律依據(jù)。通過說明有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)在做決定時就事實(shí)問題和法律問題進(jìn)行認(rèn)真考慮，慎重做出決定，使相對人信服、避免對立，有利于行政行為的執(zhí)行，還可以為一般公眾提供行為預(yù)測。

結(jié)論

現(xiàn)在，正當(dāng)程序已成為憲法的一項(xiàng)基本原則為世界各國憲法采納，當(dāng)今世界任何一個追求文明與進(jìn)步的民族，都應(yīng)該有自己的正當(dāng)程序，我國憲法中也應(yīng)該有類似的規(guī)定。盡快出臺我國《行政程序法》是當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)在該法中確立相應(yīng)的告知制度、說明理由制度、禁止單方面接觸制度、職能分離制度、行政救濟(jì)制度等基本程序制定，我國已有的《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》等，雖然已有了部分的行政程序規(guī)定，但就總體而言和具體適用來說，還是沒有一部統(tǒng)一、系統(tǒng)、完整的行政程序的法律，造成已有的部分程序的規(guī)定缺乏系統(tǒng)性。

切實(shí)糾正重實(shí)體處理，輕程序的錯誤觀念。當(dāng)前重權(quán)限、輕程序的問題比較突出，許多損害、侵犯群眾利益的突出問題，往往是不按程序辦事或程序不規(guī)范造成的。要把建立和完善行政程序，作為推進(jìn)依法行政的一項(xiàng)重要任務(wù)。各級政府及工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，都要樹立程序意識，嚴(yán)格按程序辦事。對違反行政程序損害群眾利益、造成嚴(yán)重后果的，要依紀(jì)依法追究責(zé)任。

嚴(yán)格規(guī)范并完善現(xiàn)有的聽證制度，逐步擴(kuò)大聽證程序適用的范圍。進(jìn)一步完善聽證程序的審查，強(qiáng)化聽證記錄的法律意義。聽證制度在推進(jìn)依法執(zhí)政的建設(shè)中發(fā)揮著積極的作用，但我國的現(xiàn)行聽證制度還沒有真正的發(fā)揮其功能，往往淪為形式主義。所以，首先應(yīng)完善行政聽證主持人的規(guī)定，由行政主體以外的人員擔(dān)任聽證主持人；其次，嚴(yán)格完善程序進(jìn)行中的送達(dá)、代理、陳述、論證等環(huán)節(jié)，以保障聽證程序的公正性。

我國現(xiàn)行《行政處罰法》、《國境衛(wèi)生檢疫行政處罰程序規(guī)則》均有回避的規(guī)定，但對回避的情形缺乏明確具體的規(guī)定，回避的方式和程序也不明確。對公務(wù)員回避后如何規(guī)定其他人選幾乎未作規(guī)定，對違反回避制度的法律后果沒有進(jìn)行具體規(guī)定。因此，應(yīng)明確回避制度中的“利害關(guān)系人”的范圍，明確回避的方式和具體的程序，對違反回避制度的情形應(yīng)視具體情況做出相應(yīng)的處理。

總之，完善行政程序的正當(dāng)性，是依法執(zhí)政的必然要求。通過加強(qiáng)行政程序的正當(dāng)性，促進(jìn)依法行政的水平，是實(shí)現(xiàn)依法行政的法制建設(shè)目的的重要途徑。

（作者單位：西安工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院）