美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)決策常常不按程序來(lái)

康永升

美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)決策程序相對(duì)簡(jiǎn)單

戰(zhàn)爭(zhēng)決策程序是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的反映。它既描繪了戰(zhàn)爭(zhēng)決策的基本流程，還明確了戰(zhàn)爭(zhēng)決策的必需手續(xù)和環(huán)節(jié)。美國(guó)自建國(guó)以來(lái)，經(jīng)過(guò)大大小小近百場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，已經(jīng)形成了相對(duì)成熟的戰(zhàn)爭(zhēng)決策組織模式、制度安排和運(yùn)作方式。依據(jù)美國(guó)憲法，其戰(zhàn)爭(zhēng)決策的程序并非布魯克斯所言那樣復(fù)雜。

美國(guó)憲法基于“分權(quán)”的原則，把有關(guān)戰(zhàn)爭(zhēng)的宣戰(zhàn)權(quán)、撥款權(quán)賦予了國(guó)會(huì)，有關(guān)軍隊(duì)的統(tǒng)率權(quán)和政策制定權(quán)賦予了總統(tǒng)。對(duì)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)兩個(gè)決策主體而言，基本的決策程序主要有“先請(qǐng)示國(guó)會(huì)再做決定”和“先做決定再報(bào)告國(guó)會(huì)”兩種形式。

無(wú)論走何種程序，國(guó)會(huì)總是避不開、繞不過(guò)的環(huán)節(jié)?？偨y(tǒng)作為戰(zhàn)爭(zhēng)政策制定與實(shí)施的“操刀手”，其政策選擇總應(yīng)置于國(guó)會(huì)事前意見、事中批準(zhǔn)和事后監(jiān)督之下。

雖然從理論流程看，一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)通常宣戰(zhàn)在先，開戰(zhàn)在后。但決定戰(zhàn)爭(zhēng)決策程序的并不是國(guó)會(huì)的宣戰(zhàn)權(quán)。建國(guó)至今200多年的時(shí)間里，在美國(guó)發(fā)動(dòng)的近百場(chǎng)大大小小的戰(zhàn)爭(zhēng)中，只有5場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)通過(guò)國(guó)會(huì)向?qū)κ中^(guò)戰(zhàn)，其余大部分是不宣而戰(zhàn)或戰(zhàn)而不宣的戰(zhàn)爭(zhēng)。

為了防止戰(zhàn)爭(zhēng)決策因程序問(wèn)題而在外界造成“違憲”口實(shí)，總統(tǒng)在相關(guān)決定明確后，具體開展行動(dòng)前，除了以正規(guī)的書面形式向國(guó)會(huì)報(bào)告外，通常會(huì)采取與國(guó)會(huì)領(lǐng)袖“打招呼”，接見政見相同議員的變通方式，形成與國(guó)會(huì)溝通的印象。

另外，美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)決策程序一定程度上還體現(xiàn)為尋求國(guó)會(huì)撥款的過(guò)程。由于國(guó)會(huì)握有能夠左右戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)程的“錢袋子”，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)有關(guān)戰(zhàn)爭(zhēng)政策的溝通即使不夠正式，但也不得不走“過(guò)場(chǎng)”，去主動(dòng)征求國(guó)會(huì)的意見。

上世紀(jì)50年代，朝鮮危機(jī)爆發(fā)后，有議員質(zhì)詢杜魯門，有關(guān)出兵的決議是否得到了國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)。對(duì)此，杜魯門搪塞道：“如果有必要經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，我一定會(huì)找你們。但是我希望最好無(wú)需國(guó)會(huì)插手就能制伏那些朝鮮強(qiáng)盜?！笔聦?shí)上，盡管沒有書面報(bào)告，但杜魯門還是就出兵干預(yù)問(wèn)題與國(guó)會(huì)領(lǐng)袖進(jìn)行了私下溝通，主要是希望國(guó)會(huì)放棄二戰(zhàn)結(jié)束后制定的減少國(guó)防開支和降低美國(guó)現(xiàn)役兵力總規(guī)模的政策。

一旦戰(zhàn)爭(zhēng)打響，國(guó)會(huì)不會(huì)冒險(xiǎn)隨意干擾戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)程

就實(shí)際情況而言，美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)決策程序雖然是為了防止決策權(quán)力過(guò)于集中而設(shè)計(jì)的，但仍然無(wú)法避免總統(tǒng)大權(quán)獨(dú)攬、獨(dú)斷專行的現(xiàn)象出現(xiàn)。布魯克斯曾經(jīng)供職過(guò)的政府機(jī)構(gòu)大部分情況下不會(huì)死守相關(guān)程序規(guī)定，被動(dòng)地接受國(guó)會(huì)的制約。

歷史上，特別是二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)自恃無(wú)敵于天下的軍事實(shí)力，慢慢拋棄了為分權(quán)而設(shè)計(jì)的決策流程，各種決策制衡手續(xù)和環(huán)節(jié)日漸形同虛設(shè)。

上世紀(jì)90年代末，美國(guó)政府有關(guān)科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)的決策并不符合國(guó)會(huì)的政治意愿。眾議院曾以315票對(duì)103票通過(guò)了一項(xiàng)非約束性決議，要求白宮不得將美軍部署到波黑地區(qū)。但克林頓并不買賬，毫無(wú)顧忌地發(fā)動(dòng)了科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)，成為美國(guó)歷史上首次未經(jīng)兩院共同批準(zhǔn)而發(fā)動(dòng)的戰(zhàn)爭(zhēng)。

另外，“擦邊球式”的戰(zhàn)爭(zhēng)也暴露出美國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)決策程序設(shè)計(jì)的不足。法律的效能在于界定的準(zhǔn)確。為減少國(guó)會(huì)對(duì)軍事行動(dòng)的約束，美國(guó)總統(tǒng)大做“戰(zhàn)爭(zhēng)”概念的文章，使軍事行動(dòng)擁有“非戰(zhàn)爭(zhēng)”的名分。

利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)期間，奧巴馬政府面對(duì)國(guó)會(huì)的指責(zé)狡辯道：美國(guó)目前在利比亞的軍事介入規(guī)模并沒有達(dá)到需要國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的程度，美國(guó)在利比亞的軍事投入是很有限的，美國(guó)的主要任務(wù)是為目前由北約領(lǐng)導(dǎo)且經(jīng)過(guò)聯(lián)合國(guó)授權(quán)的利比亞行動(dòng)提供支持，而不是《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法》旨在控制的那種“戰(zhàn)斗行動(dòng)”。

杜絕非理性決策，美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)決策程序需再造

良好的程序設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)理性決策的重要保障。戰(zhàn)爭(zhēng)決策的效益對(duì)象主要是國(guó)家利益。判定戰(zhàn)爭(zhēng)決策是否理性的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)看國(guó)家利益的增損和威脅的加減。就戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)國(guó)家利益的影響而言，決策程序是手段，而不是目的。

上世紀(jì)80年代末，波黑危機(jī)爆發(fā)之初，美國(guó)的決策者之所以遲遲未啟動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)決策程序，向南聯(lián)盟派兵，主要因?yàn)樗麄冋J(rèn)為“巴爾干半島的價(jià)值抵不過(guò)我們一名士兵的生命”。由于對(duì)國(guó)家利益的認(rèn)識(shí)比較到位，冷戰(zhàn)結(jié)束后，新千年前，美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)決策者還是相對(duì)理性的。

進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)決策者逐漸放棄了法律框架之內(nèi)的決策體制，慢慢逾越了為理性目標(biāo)而設(shè)計(jì)的決策規(guī)則。特別是小布什執(zhí)政后，有意繞過(guò)常規(guī)決策渠道，無(wú)意遵守跨機(jī)構(gòu)工作程序，使得政府成為少數(shù)人把持的“獨(dú)裁式的決策系統(tǒng)”，導(dǎo)致戰(zhàn)爭(zhēng)決策者相繼做出出兵阿富汗、伊拉克等非理性的決策，被視為“不良決策機(jī)制導(dǎo)致不良決策出臺(tái)的典型案例”。

實(shí)踐證明，美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)決策程序已逐漸向簡(jiǎn)單、粗暴的方向發(fā)展，這不但使其有窮兵黷武的危險(xiǎn)，而且對(duì)世界和地區(qū)和平造成了嚴(yán)重破壞。

嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)迫使美國(guó)必須重新回歸良性的決策機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)理性的目標(biāo)。2008年7月8日，由美國(guó)兩黨人士組成的伊拉克問(wèn)題研究小組建議國(guó)會(huì)制訂《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力協(xié)商法》，取代1973年的《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法》，限制總統(tǒng)的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力。

2011年6月24日，美國(guó)國(guó)會(huì)拒絕授權(quán)白宮在利比亞開展軍事行動(dòng)，使得奧巴馬有關(guān)利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)的決策打上了“非法”的烙印。但是需要指出的是，國(guó)會(huì)的決議向來(lái)受政黨利益的影響。國(guó)會(huì)強(qiáng)化戰(zhàn)爭(zhēng)制衡的努力能走多遠(yuǎn)，只能看美國(guó)的政治環(huán)境以及議員們的政治熱情而定。（摘自《中國(guó)青年報(bào)》）