公共財政框架下預(yù)算管理制度改革的初探

李燕

摘 要：公共財政是一個政府和財政職能調(diào)整的基本思路和導(dǎo)向，在這種導(dǎo)向下，強調(diào)了財政必須改革、體現(xiàn)政府職能和理財系統(tǒng)自力的深刻調(diào)整。在調(diào)整的過程中，公共預(yù)算機制的建立是公共財政框架構(gòu)建的核心。目前，我國財政收支的矛盾比較尖銳，只有通過深化預(yù)算管理改革，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，合理配置資源，才能使收支矛盾得到一定的緩解，從而保障國家安全和社會秩序。本文依照我國建立公共財政框架的要求，提出改革預(yù)算編制方法、加強預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性、透明性等，從而建立適合公共財政框架下的預(yù)算管理制度。

ス丶詞：公共財政；預(yù)算；管理制度；改革

一、公共財政的概念、職責(zé)及存在的問題

ィㄒ唬┕共財政的定義

ゾ褪槍家通過社會和經(jīng)濟(jì)管理者的身份獲取對應(yīng)的收入，政府在公共活動上的開支是主要的支出，從而達(dá)到保障國家安全和社會秩序的目的，公共服務(wù)水平也得到了一定的提高，是經(jīng)濟(jì)得到了均衡的發(fā)展，實現(xiàn)了一種與市場經(jīng)濟(jì)對應(yīng)的財政運行體質(zhì)。它主要詮釋了公共收入和公共支出兩個主要的方向，公共收入是政府公共職能得以實現(xiàn)的必需品，而公共支出就是體現(xiàn)政府履行的公共職能。

ス共財政主要有滿足公共需要、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會公平、監(jiān)督市場運行、促進(jìn)市場發(fā)育五個職能。

ィǘ）目前公共財政存在的問題

從我國財政運行狀況來看，目前，我國公共財政體系還存在兩個方面主要問題，一是財政職能定位不清，主要還存在 “缺位”和“越位”的現(xiàn)象，對一些競爭性領(lǐng)域的投入和公共領(lǐng)域的欠投入；二是從監(jiān)督環(huán)節(jié)上看，表現(xiàn)為集中性和非連續(xù)性的事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少。

ザ、我國預(yù)算管理體制存在的問題

1.財政部門和一些職能部門以及人大之間的關(guān)系沒有理順，稅收任務(wù)是從中央下達(dá)到地方，這就造成了地方與政府給人民代表上報的任務(wù)計劃不管是在時間上，還是數(shù)據(jù)上都有很大的出入，地方政府要求按人大通過的預(yù)算執(zhí)行，而稅務(wù)部門則按上級部門下達(dá)的任務(wù)數(shù)完成。其結(jié)果是地方政府要么完不成計劃，要么為了讓稅務(wù)部門完成任務(wù)而增加稅務(wù)成本。

2. 編制預(yù)算的時間過短，影響預(yù)算編制的質(zhì)量。我國的預(yù)算編制一般是在每年的十月份開始，在編制上，周期一般只有2-3個月，因為調(diào)查和研究工作時間上的不充足，造成預(yù)算編制的精細(xì)化不夠。

3.預(yù)算報告審議機構(gòu)的力量薄弱。從各大人大的結(jié)構(gòu)上看，預(yù)算審批機構(gòu)的專業(yè)性不是很強，難以深入審查監(jiān)督，大部分人大代表對預(yù)算報告理解不深入，致使對預(yù)算報告提出的建議沒有針對性和建設(shè)性。

4.預(yù)算執(zhí)行的剛性不強。目前我國采用的是歷年制來預(yù)算年度，就是從每年的1月1日到12月31日，但是預(yù)算草案要到第二年的3月份，人大會議上才能得到審議批準(zhǔn)。這樣操作，使我國每年的預(yù)算執(zhí)行都有3個月的時間處于無法律效益的階段。這樣就會使各級政府在這三個月的時間里支出的隨意性增大。

5.在預(yù)算管理中還沒有歸納到預(yù)算外資金，這就降低了預(yù)算編制的完整性。各個部門和各個單位根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，收取嗯好安排的資金就是預(yù)算外資。這部分資金的存在，致使部門和單位支出不規(guī)范，逃離財政部門的監(jiān)督，影響預(yù)算編制的完整性。

6.在預(yù)算上，如果有違反行為，也沒有相應(yīng)的追究和懲罰的方法，大大減弱了預(yù)算的法制性和權(quán)威性。目前我國法律對預(yù)算法的一些違法行為的處罰還有不足：第一個是不明確責(zé)任的主體；第二個是采取法律手段的是違法人的上級機關(guān)，卻不是監(jiān)督機關(guān)，這樣就使執(zhí)行法的客觀性大大減弱；第三個是制裁形式有限，目前只有行政處罰，法律的權(quán)威性不夠。這些缺陷和不足導(dǎo)致了，一些違規(guī)行為的發(fā)生。

ト、按照我國建立公共財政框架的要求，改革預(yù)算管理制度的初步設(shè)想

1．規(guī)劃政府支出。按照完整性的預(yù)算原則體系要求，各個政府的編制都需要完成統(tǒng)一的預(yù)算政策，充分體現(xiàn)出以政府為中心的政府財政支出的全貌，這樣可以為政府提供出完整的政策所需要的數(shù)據(jù)資料，同事也可以了解到全國的政府資料的流向和流量，加大監(jiān)督政府理財活動的力度，防止政府部門腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2．強化部門預(yù)算。在編制部門預(yù)算時，各單位要全面體現(xiàn)出各個部門年度的資金需要和單位的年度支出狀況。依據(jù)《政府收支分類科目》，收入的狀況要按照收取的級別來核對各個項目的收人，具體到各個收費項目：支出方面就按照，支出項目逐一填列，對專項資金方面的支出要建立項目庫，利于財政部門監(jiān)督和管理。

3．推行零基預(yù)算編制法。目前在編制預(yù)算時，基本上都是按照“基數(shù)+增長”的模式，沒有重新測算每一個科目和款項的支出需求，這樣在加大每年預(yù)算數(shù)的同時，也影響了對一些重點項目和民生項目的資金投入。推行徹底的零基預(yù)算，就是要在保工資和保運轉(zhuǎn)的同時，結(jié)合到國情和社會發(fā)展的計劃，進(jìn)行支出機制，確保民生項目和支出的項目的落實

4．健立專業(yè)的預(yù)算審核機構(gòu)。目前各級人大和政府都沒有建立專門的預(yù)算核機構(gòu)，而預(yù)算審核工作是編好預(yù)算、做好預(yù)算的關(guān)鍵，必須在兩個環(huán)節(jié)上面建好專門的預(yù)算機構(gòu)。第一是在各級的忍到預(yù)算委員會，專門負(fù)責(zé)預(yù)算的審核，二是各級政府聘請一些財經(jīng)專家，對財政預(yù)算作數(shù)建設(shè)性的意見。

5．建立大一的國庫制度。是對財政制度的帳號設(shè)定和支出的方式的一次變革，是把所以的財政資金都?xì)w于國庫的單一性體系管理，收入的資金都是納入國庫或者財政的專員，支出的資金通過單一的資金體系支付到商品和勞動供應(yīng)者和單位這樣有利于加強預(yù)算監(jiān)督，讓資金的收支過程處于有效的財政監(jiān)督管理下。

6．構(gòu)建有效的預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)。一是建立財政、審計和人大的監(jiān)督體系，提高監(jiān)督效率；二是需要加大力度對各個部門的財政支出項目的考核，建立起項目的考核機制；二是加大對事前和事后的監(jiān)督力度，對預(yù)算的編制和執(zhí)行進(jìn)行全部的監(jiān)督工作發(fā)現(xiàn)問題及時處理。

7、加大對違反預(yù)算行為的處罰力度。加大了處罰力度，就會使一些違規(guī)人不敢去違反預(yù)算法的規(guī)定，避免違規(guī)行為的發(fā)生，維護(hù)了預(yù)算的權(quán)威性質(zhì)和法制性質(zhì)。建立起公共財政的預(yù)算管理工作有利于規(guī)范政府和預(yù)算單位的行為，減少權(quán)錢交易、舞弊等違法亂紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生，促使政府各部門真正做到為民服務(wù)，財政資金真正做到為民辦事，以理財?shù)拿裰骰普麄€社會的民主化,從而推動地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。（作者單位：貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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