新形勢(shì)下國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)研究及應(yīng)對(duì)策略

趙雅清

摘 要：隨著形勢(shì)的變化，國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式、內(nèi)在規(guī)律和發(fā)生特點(diǎn)都發(fā)生了一定變化，國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)防范面臨新的考驗(yàn)。文章通過對(duì)國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)成因的探究，結(jié)合國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)防范面臨的新形勢(shì)，對(duì)國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)防范中的難點(diǎn)進(jìn)行分析，提出做好國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)防控的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn) 研究 防范

中圖分類號(hào)：F830.43文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）03-199-02

一、國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)按性質(zhì)可以分為核心風(fēng)險(xiǎn)和外圍風(fēng)險(xiǎn)。核心風(fēng)險(xiǎn)就是國(guó)庫(kù)案件，這是國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)的極端情況，也是國(guó)庫(kù)工作最大的危險(xiǎn)和威脅。國(guó)庫(kù)案件是國(guó)庫(kù)內(nèi)部或外部人員，利用國(guó)庫(kù)管理中的漏洞，盜竊、挪用、侵占國(guó)庫(kù)資金。近20年來全國(guó)國(guó)庫(kù)系統(tǒng)為防范國(guó)庫(kù)案件作出了巨大的努力，但國(guó)庫(kù)案件仍時(shí)有發(fā)生。

國(guó)庫(kù)案件的發(fā)生一般具有以下原因：一是財(cái)政、國(guó)庫(kù)或稅務(wù)的相關(guān)人員，思想發(fā)生偏差，利用自身職務(wù)之便，貪污、挪用、侵占國(guó)庫(kù)資金，形成國(guó)庫(kù)案件。二是國(guó)庫(kù)管理存在漏洞，管理人員業(yè)務(wù)不熟悉難于管理和管理人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足而疏于管理兩種情況。如會(huì)計(jì)核算和操作制度設(shè)置不嚴(yán)密、內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制不完善，未實(shí)行分級(jí)審批、重大事項(xiàng)報(bào)告制度，未進(jìn)行會(huì)計(jì)事后監(jiān)督或事后監(jiān)督制度未嚴(yán)格執(zhí)行，部門領(lǐng)導(dǎo)、會(huì)計(jì)主管定期或不定期檢查制度未嚴(yán)格執(zhí)行，使內(nèi)控制度出現(xiàn)真空等。三是國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)操作中存在漏洞。表現(xiàn)為國(guó)庫(kù)人員在從事國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的過程中不嚴(yán)格執(zhí)行制度，有章不循，違反制度規(guī)定辦理業(yè)務(wù)，不規(guī)范進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，如會(huì)計(jì)科目使用不正確，賬務(wù)處理混亂，不認(rèn)真審查撥款、退庫(kù)和更正憑證，對(duì)賬不認(rèn)真、不及時(shí)，甚至流于形式或走過場(chǎng)等。這些工作中的敷衍與違規(guī)為犯罪分子提供作案的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)資金被挪用盜竊。

外圍風(fēng)險(xiǎn)是除核心風(fēng)險(xiǎn)之外的國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)，主要有以下情況：

1.技術(shù)故障造成的風(fēng)險(xiǎn)。為提高國(guó)庫(kù)核算水平，加快資金清算速度，國(guó)庫(kù)部門在業(yè)務(wù)處理中使用了大量的軟件和硬件設(shè)備，這些軟件和硬件設(shè)備的安全性、穩(wěn)定性、保密性、抗干擾性、抗破壞性還存在漏洞和破綻，成為了國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)防范中的“軟肋”。這些問題一旦爆發(fā)，或被犯罪分子利用，輕則干擾業(yè)務(wù)順利開展，使國(guó)庫(kù)不能準(zhǔn)確及時(shí)完成資金的收支劃撥，重則導(dǎo)致國(guó)庫(kù)核算、清算系統(tǒng)或數(shù)據(jù)通訊系統(tǒng)癱瘓，使國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)陷入停頓，重要數(shù)據(jù)丟失、泄密，給國(guó)庫(kù)造成難以估量的損失。

2.業(yè)務(wù)操作失誤造成的風(fēng)險(xiǎn)。這是國(guó)庫(kù)部門在辦理國(guó)庫(kù)資金收納、支撥和清算過程中，由于操作失誤，如入庫(kù)級(jí)次錯(cuò)誤，同城清算提出行號(hào)錯(cuò)誤等，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)資金收納、支撥延誤、混庫(kù)，國(guó)庫(kù)資金支付清算出現(xiàn)差錯(cuò)，從而降低國(guó)庫(kù)資金入庫(kù)、支撥速度，甚至造成國(guó)庫(kù)資金損失的情況。操作失誤還可以導(dǎo)致業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)和信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)失效、崩毀、火災(zāi)等災(zāi)難性事件。

3.外部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，這是地方政府、財(cái)政部門和商業(yè)銀行等外部單位或個(gè)人行為不當(dāng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。如稅務(wù)征管部門弄虛作假，虛假入庫(kù)；財(cái)政部門為完成財(cái)政計(jì)劃，虛假增長(zhǎng)財(cái)政收入，截留中央預(yù)算收入；財(cái)政部門違反預(yù)算安排，無計(jì)劃撥款，甚至因?yàn)閮?nèi)控不嚴(yán)密，出現(xiàn)重復(fù)撥款、違規(guī)撥款、無效撥款等情況；商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)中違規(guī)操作，或經(jīng)營(yíng)不善，發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)，波及國(guó)庫(kù)資金安全等。

二、國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)防范面臨的新形勢(shì)

1.國(guó)庫(kù)集中支付管理體制改革的推行，使國(guó)庫(kù)支付風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步集中。以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革推行后，預(yù)算資金管理由分散轉(zhuǎn)向集中，現(xiàn)金余額和賬戶管理集中，預(yù)算單位支出管理責(zé)任減弱。國(guó)庫(kù)的主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)閱我毁~戶體系間財(cái)政資金支付清算，國(guó)庫(kù)根據(jù)批量支付額度為依據(jù)進(jìn)行支付資金清算，國(guó)庫(kù)支付風(fēng)險(xiǎn)集中。

2.國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)電子化的快速發(fā)展，使國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)形式發(fā)生變化?！秶?guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)》在全國(guó)推廣的應(yīng)用，橫向聯(lián)網(wǎng)和縱向數(shù)據(jù)集中的大力開發(fā)，改變了國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)的傳遞處理方式，使過去困擾國(guó)庫(kù)的一些風(fēng)險(xiǎn)形式消失，但也產(chǎn)生了一些新的風(fēng)險(xiǎn)問題，如系統(tǒng)安全保密、電子數(shù)據(jù)傳遞保存等。

3.國(guó)庫(kù)直接加入大額支付系統(tǒng)后，資金清算風(fēng)險(xiǎn)成為國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。國(guó)庫(kù)資金清算方式改變，國(guó)庫(kù)從一個(gè)相對(duì)封閉、間接的資金清算體系轉(zhuǎn)換到一個(gè)開放的直接的資金清算體系，國(guó)庫(kù)資金匯劃和清算業(yè)務(wù)全部由國(guó)庫(kù)人員承擔(dān)，以前由營(yíng)業(yè)部門承擔(dān)的資金支付清算風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化由國(guó)庫(kù)直接承擔(dān)，國(guó)庫(kù)資金的監(jiān)控環(huán)節(jié)減少，國(guó)庫(kù)資金責(zé)任加重，國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)增加。

三、國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)防范的難點(diǎn)

1.國(guó)庫(kù)管理體制不夠完善?？h級(jí)國(guó)庫(kù)沒有獨(dú)立的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)，國(guó)庫(kù)體制與財(cái)稅體制不配套，導(dǎo)致基層國(guó)庫(kù)工作水平低下和國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)防范不力。商業(yè)銀行是以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其在代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)過程對(duì)財(cái)稅部門和預(yù)算單位提現(xiàn)、特殊劃款等違規(guī)要求盡量滿足，喪失了經(jīng)理國(guó)庫(kù)應(yīng)有的原則和立場(chǎng)。

2.國(guó)庫(kù)地位未得到普遍認(rèn)同。監(jiān)管是國(guó)庫(kù)的基本職能，也是防范國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)有力手段，但法律、法規(guī)沒有賦予國(guó)庫(kù)部門對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)相應(yīng)的監(jiān)督檢查權(quán)和相應(yīng)的處罰權(quán)，對(duì)財(cái)政稅務(wù)的監(jiān)管停留在票面審核階段，與真正具有檢查權(quán)和處罰權(quán)的監(jiān)管有仍較大的差距。

3.國(guó)庫(kù)管理手段仍未健全。商業(yè)銀行、信用社代理支庫(kù)業(yè)務(wù)手續(xù)費(fèi)很低，商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)積極性不高，敷衍應(yīng)付現(xiàn)象普遍。國(guó)庫(kù)經(jīng)收處普遍存在不及時(shí)、不足額報(bào)解已繳納稅款，工作不規(guī)范，接受填制不規(guī)范的稅收繳款書等現(xiàn)象。

4.國(guó)庫(kù)法規(guī)制度不適應(yīng)國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)防范需要。1985年頒布的《國(guó)家金庫(kù)條例》和1989年頒布的《細(xì)則》已不適時(shí)宜。一些重要的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)如國(guó)庫(kù)監(jiān)管、國(guó)庫(kù)退庫(kù)、國(guó)庫(kù)撥款，以及一些新的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，如支付系統(tǒng)往來、國(guó)庫(kù)內(nèi)部往來和橫向聯(lián)網(wǎng)等，沒有明確的管理操作規(guī)定，使國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)陷入制度盲區(qū)。

5.國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)及網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。一是系統(tǒng)設(shè)計(jì)及安裝未全面評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。例如國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)設(shè)計(jì)時(shí)有些崗位權(quán)限過大，如主管崗可隨意的單獨(dú)增加、刪除用戶并且系統(tǒng)日志可刪除；系統(tǒng)安裝留有后門（或安全漏洞），采用手工安裝系統(tǒng)便可在未獲取管理員口令的情況下知道如何以管理員的身份登錄數(shù)據(jù)庫(kù)；系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)設(shè)計(jì)時(shí)未考慮保密的需要，如數(shù)據(jù)庫(kù)的用戶表、字段等采用的是常用的漢語(yǔ)拼音縮寫，很容易被人猜測(cè)出。二是內(nèi)控制度仍存有的缺陷。例如，存在系統(tǒng)維護(hù)人員過度接觸業(yè)務(wù)和熟悉業(yè)務(wù)的可能，或業(yè)務(wù)人員過度接觸系統(tǒng)的可能。三是網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)未能足夠重視。國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)與人行的其他辦公系統(tǒng)未要求用防火墻隔離，存在被人遠(yuǎn)程登錄作案或破壞的風(fēng)險(xiǎn)。

四、國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)的治理對(duì)策

1.完善國(guó)庫(kù)管理體制。深入推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，提高財(cái)政資金管理和使用的透明度。全面清理撤消過渡賬戶，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收入直解入庫(kù)。逐步撤消商業(yè)銀行代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)，收回商業(yè)銀行代理支庫(kù)，由人民銀行經(jīng)理。

2.根據(jù)國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)防范的要求修訂完善國(guó)庫(kù)法規(guī)，合理確定國(guó)庫(kù)地位、權(quán)限和責(zé)任?！秶?guó)家金庫(kù)條例》及《實(shí)施細(xì)則》的修訂要適應(yīng)形勢(shì)需要，以國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)防范為核心開展。應(yīng)適應(yīng)社會(huì)環(huán)境復(fù)雜的時(shí)代特征，將防范和化解國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)，健全國(guó)庫(kù)內(nèi)控制度建設(shè)，保障國(guó)庫(kù)資金安全作為國(guó)庫(kù)首要職責(zé)。

3.建立國(guó)庫(kù)、財(cái)政、稅務(wù)之間的監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理。在預(yù)算管理體制中，預(yù)算資金的收納、管理、支付由稅務(wù)、人民銀行和財(cái)政辦理，彼此之間應(yīng)相互牽制，形成制衡約束機(jī)制。應(yīng)賦予國(guó)庫(kù)部門完全的預(yù)算信息知情權(quán)，財(cái)政部門在辦理?yè)芸顦I(yè)務(wù)時(shí)要向國(guó)庫(kù)提交本年度各預(yù)算撥款單位的預(yù)算計(jì)劃，包括有關(guān)資料、文件、收支計(jì)劃、預(yù)算追加計(jì)劃及新的政策規(guī)定等，保證國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能的履行。對(duì)商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的資格認(rèn)證。

4.明確國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，建立風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制度和審計(jì)檢查責(zé)任制度。在《國(guó)家金庫(kù)條例》的修訂中明確國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的認(rèn)定與追究，根據(jù)國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因認(rèn)定國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，公正對(duì)待國(guó)庫(kù)、財(cái)政、稅務(wù)等部門以及國(guó)庫(kù)主任、國(guó)庫(kù)部門負(fù)責(zé)人、國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)主管、經(jīng)辦人員在國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)形成中應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，在責(zé)任明確的前提下，對(duì)國(guó)庫(kù)資金遭受損失進(jìn)行責(zé)任追究。

5.加強(qiáng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息網(wǎng)絡(luò)的開發(fā)和安全建設(shè)。國(guó)庫(kù)收入、支出、退付業(yè)務(wù)以及日常對(duì)賬、檢查、事后監(jiān)督及數(shù)據(jù)傳遞都要更廣泛地借助現(xiàn)代化技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)，減少人工操作，防范操作風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)撥款監(jiān)督、退庫(kù)監(jiān)督和事后監(jiān)督程序開發(fā)，通過系統(tǒng)程序?qū)崿F(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管，防止多退、重復(fù)退庫(kù)和無效撥款等情況的發(fā)生。加強(qiáng)財(cái)稅庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)建設(shè)和縱向數(shù)據(jù)集中建設(shè)，減少憑證傳遞和數(shù)據(jù)重復(fù)錄入的失誤。用各種先進(jìn)的電子技術(shù)，防止非法用戶、黑客和病毒的侵入。建立國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急方案和網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急方案，防止各類意外事件對(duì)核算系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的沖擊，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)災(zāi)難事件的能力。

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（作者單位：中國(guó)人民銀行大同市中心支行 山西大同 037000）

（責(zé)編：若佳）