事業(yè)單位的分類規(guī)劃

高紅

摘 要： 隨著前期經(jīng)營自主權(quán)的下放，現(xiàn)有事業(yè)單位的價值目標(biāo)已分化為經(jīng)濟(jì)價值、多元的社會價值和政治價值三大類。根據(jù)相關(guān)的組織理論，社會組織的分化與分工在很大程度上取決于各種運(yùn)行機(jī)制在相互協(xié)作中的彼此融合。在剝離和部分剝離追求經(jīng)濟(jì)價值和政治價值組織的基礎(chǔ)上，事業(yè)單位應(yīng)轉(zhuǎn)換為由政府創(chuàng)立或主辦，主要利用社會資源和社會機(jī)制，或同時運(yùn)用社會機(jī)制和國家機(jī)制，或主要使用公共資源和國家機(jī)制提供公共物品的公立機(jī)構(gòu)。

關(guān)鍵詞： 事業(yè)單位； 分類改革； 價值目標(biāo)； 組織功能

中圖分類號： F294.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)03-0050-04

Classification Plan of the Institutions

——Based on the Perspective ofOrganizational Function Differentiation

GAO Hong

(School of Government, Heilongjiang University, Harbin 150080, China)

Abstract: With the pre-operational decentralization of autonomy, the values of the target of the existing institutions have been divided into three categories: economic value, social diversity and political value. However, according to relevant organization theory, the differentiation and division of labor of social structure depend largely on the mutual cooperation and fusion of all kinds of operating mechanisms. Therefore, the author believes that, based on the institutions whose economic and political values are stripped or partially stripped, they should be converted to public institutions which are founded or sponsored by the government, mainly taking advantage of social resources and mechanisms, or taking advantage of social resources and national mechanisms, or mainly taking advantage of public resources and national mechanisms to provide public goods.

Key words: institution; classification and reform; value and goal; organizational function

一、事業(yè)單位的價值目標(biāo)分化

在傳統(tǒng)的管理體制下事業(yè)單位主要集中在教科文體衛(wèi)等領(lǐng)域，這為在建國初期中國社會文化領(lǐng)域的發(fā)展，以及人們較為廣泛地享有和使用此類產(chǎn)品提供了保障[1]4-7。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、收入差距的拉大、社會的分層，一方面人們對社會文化產(chǎn)品和服務(wù)的需求日益多樣化和分層化；另一方面隨著事業(yè)單位改革的推進(jìn)，教科文體衛(wèi)等行業(yè)的自身發(fā)展需求日益旺盛，逐步開始提供滿足特殊人群或具有個性化特色的產(chǎn)品和服務(wù)。即隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步一方面?zhèn)鹘y(tǒng)上由事業(yè)單位提供的產(chǎn)品在性質(zhì)上發(fā)生了分化，另一方面人們的公共需求也發(fā)生了較大的變化。因此，事業(yè)單位分類首先要解決的問題是，根據(jù)公共物品與公共需求理論重新確定事業(yè)單位在現(xiàn)行市場經(jīng)濟(jì)體制下的價值目標(biāo)。

根據(jù)公共物品理論可以從產(chǎn)品性質(zhì)上將物品劃分為私人物品，即能夠通過競爭性的價格機(jī)制實現(xiàn)排他性消費(fèi)的物品，也就是完全可分的計價物品[2]32；準(zhǔn)公共物品，即在達(dá)到互動集團(tuán)的“擁擠點”之前，新增一個消費(fèi)者并不會減少其他人的消費(fèi)數(shù)量和品質(zhì)，也就是隨著消費(fèi)者的增加邊際成本遞減的物品[3]621；純公共物品，即具有消費(fèi)的非排他性和非競爭性的物品，該物品的特性是同時可供多人消費(fèi)，因此，阻止群體內(nèi)任何人享用都是沒有效率的。另外，根據(jù)公共需求理論可以從需求類型上將需求劃分為私人需求，即以實現(xiàn)個體私人利益為目標(biāo)的需求。一般公共需求即具有異質(zhì)性的公共需求，主要包括“有益物品”，以及在物品的消費(fèi)中存在著“外部效應(yīng)”和“信息不對稱”等市場失靈問題的物品[4]40-42?；竟残枨蠹从伞肮秸x”、“自由平等”等價值理念要求實現(xiàn)的，由各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況決定的，以及由法律法規(guī)明文規(guī)定應(yīng)該由國家保障和滿足的需求。國家需求即為實現(xiàn)國家整體利益而運(yùn)用強(qiáng)制性公共權(quán)力滿足的需求。

需要指出的是，由于在一定的條件下任何物品都是稀缺的，所以絕對的純公共物品在現(xiàn)代社會幾乎是不存在的。另外，因為現(xiàn)有的事業(yè)單位主要集中在教、科、文、體、衛(wèi)等社會文化和福利產(chǎn)品領(lǐng)域，對于這類物品，一方面在一定的條件下大都可以通過競爭性的價格機(jī)制實現(xiàn)排他性消費(fèi)，從這一點來看它應(yīng)該屬于私人物品；但另一方面，對于這類物品的消費(fèi)同時廣泛存在著規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)，即在達(dá)到互動集團(tuán)的“擁擠點”之前，新增一個消費(fèi)者并不會減少其他人的消費(fèi)數(shù)量和品質(zhì)，因而從這種特性來看它又應(yīng)該屬于準(zhǔn)公共物品。在這種情況下，當(dāng)這些物品被用來滿足私人需求時即被視為私人物品，當(dāng)它被用來滿足公共需求時即被視為公共物品。因此，根據(jù)“產(chǎn)品—需求”的分類標(biāo)準(zhǔn)可以將事業(yè)單位劃分為四類：一是提供私人物品、滿足私人需求；二是提供準(zhǔn)公共物品、滿足一般公共需求；三是提供準(zhǔn)公共物品、滿足基本公共需求；四是提供準(zhǔn)公共物品、滿足國家需求。其中，對于提供私人物品、滿足私人需求的事業(yè)單位適宜以獲取利潤等經(jīng)濟(jì)價值為目標(biāo)；對于提供準(zhǔn)公共物品、滿足一般公共需求和基本公共需求的事業(yè)單位適宜于以多元的社會價值為目標(biāo)；對于提供準(zhǔn)公共物品、滿足國家需求的事業(yè)單位適宜于以國家的整體利益和政治價值為目標(biāo)。顯然，國家事業(yè)職能的范圍應(yīng)界定為提供準(zhǔn)公共物品，滿足一般公共需求和基本公共需求以及部分國家需求上，但這并不意味著這類事業(yè)單位依然要在政府全權(quán)管控的傳統(tǒng)管理體制下運(yùn)行。而且，即使是推向市場或回歸政府的事業(yè)單位也不一定完全適宜轉(zhuǎn)制為營利性組織或典型的行政機(jī)構(gòu)。所以，有必要通過對相關(guān)組織理論的分析，根據(jù)各類事業(yè)單位所承擔(dān)的組織功能選擇相應(yīng)的組織形式和運(yùn)行機(jī)制。

二、事業(yè)單位的組織功能分化

就企業(yè)組織和市場機(jī)制來看：第一，企業(yè)組織按照利潤最大化原則獨(dú)立地從事生產(chǎn)經(jīng)營活動、并承擔(dān)全部風(fēng)險，這種組織形式的優(yōu)勢在于可以組織大規(guī)模的生產(chǎn)，籌集巨額資金以及通過專業(yè)化的管理與監(jiān)督提高生產(chǎn)效率[2]103。由于市場交易中信息成本的存在，使得專門從事信息產(chǎn)品生產(chǎn)的“市場中介”機(jī)構(gòu)逐漸從傳統(tǒng)的企業(yè)組織中分化出來。而隨著生產(chǎn)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程、一些新型契約的推廣，以及信息化和網(wǎng)絡(luò)化的廣泛應(yīng)用，傳統(tǒng)中高度一體化的企業(yè)組織形式正在逐漸被“服務(wù)外包”或合同轉(zhuǎn)讓所打破。第二，市場經(jīng)濟(jì)是以市場為基礎(chǔ)的資源配置方式和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)方式。市場機(jī)制是在沒有政府直接控制的條件下，以供求規(guī)律為基礎(chǔ)的價格機(jī)制和競爭機(jī)制，它只有在商品流通打破狹隘的空間或地域限制的情況下，即只有在社會分工、生產(chǎn)專業(yè)化和社會化的條件下才能達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)。因此，市場機(jī)制能充分發(fā)揮作用的條件是生產(chǎn)者為數(shù)眾多、產(chǎn)品的同質(zhì)化，每一單個生產(chǎn)者都只能作為價格的接受者而不是操縱者，即市場的非壟斷化。造成市場“不完全競爭”，即市場壟斷化的根源一是出現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益并降低成本，二是存在“進(jìn)入壁壘”。第三，市場機(jī)制的局限性在于，經(jīng)濟(jì)行為目標(biāo)的短期化；經(jīng)濟(jì)波動的周期性；在規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯著的產(chǎn)業(yè)市場有產(chǎn)生壟斷的傾向；另外，市場也無力解決外部不經(jīng)濟(jì)，如環(huán)境污染、社會不公平等問題；以及無法克服高風(fēng)險投資等障礙；難以規(guī)避由于信息不對稱導(dǎo)致的欺詐行為。

就非營利組織與社會機(jī)制來看，第一，非營利組織不以獲取利潤為目標(biāo)，這意味著它收取的是市場平均價格，獲得的是市場平均利潤；收益不分配原則意味著非營利組織的盈余只能用于完成組織的基本使命，不能為所有者和管理者占有；公益性目標(biāo)意味著其主要為公共利益服務(wù)，因此，各國通常會給予其一定的稅收優(yōu)惠并加強(qiáng)公益監(jiān)管?？傊菭I利組織是獨(dú)立于政府之外的民間非營利機(jī)構(gòu)，在產(chǎn)權(quán)上通常屬于社會所有的公益產(chǎn)權(quán)，在內(nèi)部治理上享有不受政府干預(yù)的管理自主權(quán)?，F(xiàn)代社會非營利組織通常包括追求市場平均利潤的經(jīng)濟(jì)價值，多元的社會價值以及混合價值等三類組織[5]141。非營利組織的數(shù)量取決于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，以及消費(fèi)者（公民）需求的多樣性和異質(zhì)性。第二，市民社會機(jī)制的核心內(nèi)容是，非國家和非經(jīng)濟(jì)組織或個體在志愿的基礎(chǔ)上，以互惠、互助或自助的方式自主供給某些人們共同需要的產(chǎn)品或服務(wù)[6]9。這種機(jī)制的優(yōu)勢在于，在公共物品的提供中具有簡便靈活和運(yùn)行成本較低的特點；社會互助和自治有助于培養(yǎng)公民的合作、團(tuán)結(jié)以及公共精神；為公民大眾的“利益表達(dá)”和“利益集結(jié)”提供廣泛的交流平臺和溝通渠道。第三，市民社會機(jī)制的局限性在于，志愿資源和慈善捐贈缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性的保障[7]；市民社會機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要發(fā)育相對成熟的市場經(jīng)濟(jì)，又需要相對完備的政策體系和制度框架的支持和引導(dǎo)；在缺乏有效社會問責(zé)的情況下，難以保障非營利組織運(yùn)行的公益性。第四，政府與非營利組織的合作關(guān)系包括，政府提供經(jīng)費(fèi)、非營利組織負(fù)責(zé)具體的服務(wù)提供；非營利組織在政府作用較為薄弱、私人市場關(guān)系發(fā)達(dá)的領(lǐng)域，主要依靠自己籌款提供公共物品；非營利組織代表特定利益群體要求并推進(jìn)政府政策的改進(jìn)。

就政府組織與國家機(jī)制來看，第一，政府組織是根據(jù)憲法和法律的規(guī)定和授權(quán)，通過管理社會公共事務(wù)或提供公共服務(wù)等方式履行國家公務(wù)的公立機(jī)構(gòu)。其中，韋伯的理性官僚制建立在“政治—行政”二分的專業(yè)分工基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)清晰的科層化結(jié)構(gòu)、專業(yè)化的崗位設(shè)置、規(guī)范化的工作流程、專業(yè)技能的標(biāo)準(zhǔn)化以及管理的非人格化等[8]214。而20世紀(jì)80年代興起的新公共管理運(yùn)動則強(qiáng)調(diào)適度向社會分權(quán)，大力發(fā)展社會自我服務(wù)組織；引入現(xiàn)代企業(yè)的管理方法、提高行政效率；以及以契約式的“服務(wù)”理念重構(gòu)公務(wù)機(jī)關(guān)與公民的關(guān)系等，從而又推動了新一輪政府組織的分化與分工。例如，經(jīng)合組織國家的研究表明，政府用以履行公務(wù)的組織形式包括政府部門、部門代理機(jī)構(gòu)、公共行政實體和私法實體等。這些組織首先都是由政府創(chuàng)立和主辦、在產(chǎn)權(quán)上屬于國家所有的公立機(jī)構(gòu)。其次，政府部門屬于典型的行政序列；部門代理機(jī)構(gòu)是由政府委托或授權(quán)的“直屬機(jī)構(gòu)”；公法行政實體是擁有相對獨(dú)立身份、在公法框架內(nèi)自主運(yùn)行的公法人，私法實體是在私法框架內(nèi)自主運(yùn)行的獨(dú)立法人[9]340-365。第二，國家的基本特性是政治性，政治國家的核心是公共權(quán)力，其階級統(tǒng)治、社會管理和社會服務(wù)職能都必須借助于公共權(quán)力才能得以實現(xiàn)。第三，國家也是旨在實現(xiàn)自身利益最大化的組織，國家的行為由成本—收益的比較來決定[10]20。因此，國家機(jī)制的局限性在于，由于受偏好表達(dá)機(jī)制和能力所限國家不能滿足所有的公共需求；對自身利益最大化的追求和缺少競爭壓力，往往導(dǎo)致政府開支的過度增長和官僚行為的低效率。

綜上所述，在現(xiàn)代社會企業(yè)組織從“功能”上可分為直接從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供市場中介服務(wù)的兩大類組織。在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下非營利組織在“功能”上正逐漸分化為：追求市場平均利潤的經(jīng)濟(jì)價值，追求混合價值以及多元的社會價值等三大類組織。政府組織的“功能”分化情況比較復(fù)雜，既有主要在商業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮作用的準(zhǔn)公司和非商業(yè)性質(zhì)的私法實體，主要在公共管理和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮作用的公法行政實體，為政府部門提供支持性服務(wù)或執(zhí)行專項職能的部門代理機(jī)構(gòu)，以及主要履行國家主權(quán)職能的政府部門?？傊?，首先是科技的進(jìn)步、社會的發(fā)展，推進(jìn)了政府、企業(yè)與社會之間權(quán)責(zé)利的重新調(diào)整和分配；其次，這種社會權(quán)利的重新配置主要通過社會組織的分化與分工表現(xiàn)出來，與此相伴隨的必然是市場機(jī)制、社會機(jī)制與國家機(jī)制在某種程度上的相互融合和協(xié)作。再次，現(xiàn)代社會的發(fā)展和進(jìn)步在很大程度上取決于，通過對各項社會制度的建構(gòu)和創(chuàng)新，對不斷涌現(xiàn)的新型社會組織進(jìn)行有序引導(dǎo)和規(guī)范化治理。事實上，正是隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的深化，以及事業(yè)單位經(jīng)營自主權(quán)的下放使事業(yè)單位的組織功能發(fā)生了一系列的變化，這必然要求對其組織形式和運(yùn)行機(jī)制做出相應(yīng)的調(diào)整。因此，在組織功能分化的基礎(chǔ)上，通過對事業(yè)單位的組織形式和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)的再造與創(chuàng)新，對事業(yè)單位改革進(jìn)行分類規(guī)劃就成了進(jìn)一步深化事業(yè)單位分類改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三、事業(yè)單位的改革與轉(zhuǎn)型

目前，由中編辦發(fā)布的事業(yè)單位分類改革指導(dǎo)意見將事業(yè)單位劃分為生產(chǎn)經(jīng)營類、社會公益類和行政執(zhí)行類等三大類。而根據(jù)各類事業(yè)單位所承擔(dān)組織功能的不同，又可以具體將生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位劃分為承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營功能（以獲取利潤為目標(biāo)而從事生產(chǎn)經(jīng)營、參與市場競爭的活動）和市場中介功能（通過為市場主體提供信息、評估、檢驗、仲裁等中介性服務(wù)以獲取收益的活動）的兩類組織。即追求經(jīng)濟(jì)價值的生產(chǎn)經(jīng)營A類和生產(chǎn)經(jīng)營B類。因此，就生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位的改革來看：首先，承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營功能的生產(chǎn)經(jīng)營A類事業(yè)單位，由于其以利潤最大化為目標(biāo)而以獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體的身份參與市場競爭，因此，根據(jù)“市場壟斷性”（這取決于市場中同類產(chǎn)品生產(chǎn)者的多寡，以及產(chǎn)品的差異性和可替代性等）和“生產(chǎn)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化”（這主要包括在某一行業(yè)或領(lǐng)域編制、發(fā)布和實施標(biāo)準(zhǔn)的過程）情況，可以分別選擇國有企業(yè)和私有企業(yè)的組織形式，并在市場機(jī)制的自由調(diào)控下運(yùn)行。其中，為了避免一些特殊領(lǐng)域或行業(yè)的市場壟斷可能造成的對公共利益的損害，或在生產(chǎn)技術(shù)非標(biāo)準(zhǔn)化下出于追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的目的，可以優(yōu)先考慮選擇國有企業(yè)的組織形式。其次，承擔(dān)市場中介功能的生產(chǎn)經(jīng)營B類事業(yè)單位主要包括監(jiān)督市場運(yùn)行、促進(jìn)行業(yè)自律以及直接為市場主體的經(jīng)濟(jì)活動服務(wù)等各類組織。這類組織一方面可以通過市場獲得足夠的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)；另一方面由于其提供的產(chǎn)品具有一定的外部性，所以其行為必須要受到國家法規(guī)、行業(yè)守則和職業(yè)道德的約束。因此，根據(jù)服務(wù)目標(biāo)的“營利性”或“公益性”，可以選擇企業(yè)組織（以實現(xiàn)利潤最大化為目標(biāo)，追求的是純粹的私人利益）或非營利組織（以獲得市場平均利潤為目標(biāo)，推動和促進(jìn)公共利益的實現(xiàn)是其重要的行為準(zhǔn)則）的形式。選擇非營利組織形式的事業(yè)單位，應(yīng)通過各項社會管理制度的建立和健全逐步轉(zhuǎn)換為真正意義上的非營利性民間自治機(jī)構(gòu)。

根據(jù)組織功能的差異可以將社會公益類事業(yè)單位具體劃分為承擔(dān)社會公益服務(wù)功能（主要通過服務(wù)收費(fèi)、政府公共采購合同和慈善捐贈自主向社會提供公共物品的活動）、一般公共服務(wù)功能（同時依靠國家財政支持和社會經(jīng)費(fèi)自籌，在國家限定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)通過服務(wù)收費(fèi)提供公共物品的活動）和基本公共服務(wù)功能（國家公共權(quán)力和公共財政的保障下向社會免費(fèi)提供公共物品的活動）的三類組織。即追求多元社會價值的社會公益C類、社會公益D類和社會公益E類。因此，就社會公益類事業(yè)單位的改革來看，首先，承擔(dān)社會公益服務(wù)功能的社會公益C類事業(yè)單位主要通過社會自籌經(jīng)費(fèi)滿足異質(zhì)性公共需求，如公益性科研院所、社區(qū)服務(wù)中心等。國外大量存在著這種志愿性的民間公益組織，但政府通常會給予稅收優(yōu)惠和一定的財政支持，并通過認(rèn)證監(jiān)管、過程監(jiān)管和社會監(jiān)督等措施來加強(qiáng)對此類組織的規(guī)范化管理和公益問責(zé)。因此，可以根據(jù)市場壟斷性和生產(chǎn)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化情況，分別選擇非營利組織（非營利性民間自治機(jī)構(gòu)）或擁有相對獨(dú)立性的公法行政實體(為了實現(xiàn)公共利益的目標(biāo)和承擔(dān)公務(wù)而創(chuàng)立的，具有相對獨(dú)立性、能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的公法人)的組織形式。雖然二者在運(yùn)行上依靠的都是社會機(jī)制，但前者在私法框架內(nèi)自主運(yùn)行；后者則需嚴(yán)格遵守公法框架所規(guī)定的價值目標(biāo)和行為準(zhǔn)則。其次，承擔(dān)一般公共服務(wù)功能的社會公益D類事業(yè)單位通過國家財政支持或?qū)ｍ椦a(bǔ)助、以及社會經(jīng)費(fèi)自籌滿足異質(zhì)性公共需求，如高等教育、基本醫(yī)療服務(wù)等。一方面由于此類物品的投資成本和風(fēng)險成本都較高，因此純粹由志愿的非營利組織提供很容易出現(xiàn)供給不足；另一方面由于其專業(yè)技術(shù)性要求高，因此由純粹的營利性企業(yè)來提供會由于嚴(yán)重的信息不對稱而損害消費(fèi)者的利益。故而國外通常都會有許多專門的公立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此類物品的提供，但這些機(jī)構(gòu)一般具有獨(dú)立的法人地位和一定的經(jīng)營自主權(quán)。因此，適宜的組織形式主要是公法行政實體，但根據(jù)“市場壟斷性”和“生產(chǎn)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化”情況，在運(yùn)行上或者以社會機(jī)制為主、國家機(jī)制為輔，或者以國家機(jī)制為主、社會機(jī)制為輔。再次，承擔(dān)基本公共服務(wù)功能的社會公益E類事業(yè)單位主要在國家公共權(quán)力和財政的保障下滿足同質(zhì)性（基本）公共需求，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生防疫等專業(yè)技術(shù)性服務(wù)。因此，適宜的組織形式也應(yīng)是公法行政實體，但在運(yùn)行上主要以國家機(jī)制為主、社會機(jī)制為輔，并根據(jù)“市場壟斷性”和“生產(chǎn)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化”情況允許在管理自主權(quán)上有一定的差異。

從組織功能上可以將行政執(zhí)行類事業(yè)單位具體劃分為承擔(dān)政策研究與咨詢功能(接受政府委托或指派，協(xié)助或承擔(dān)特定政策項目的調(diào)研、協(xié)商和制定，及從事政策性宣傳教育的活動)以及行政執(zhí)法與監(jiān)管功能(代表國家使用或運(yùn)用強(qiáng)制性公權(quán)力實行社會或行業(yè)管理，以及保障和維護(hù)社會秩序的活動)的兩類組織。即追求政治價值和國家利益的行政執(zhí)行F類和行政執(zhí)行G類。就行政執(zhí)行類事業(yè)單位的改革來看，首先，承擔(dān)政策研究與咨詢功能的行政執(zhí)行F類事業(yè)單位主要是接受政府委托或指派，承擔(dān)政策性宣傳教育以及研究和咨詢的機(jī)構(gòu)。這類組織本身既屬于社會管理的“溝通和協(xié)商機(jī)制”，又屬于聯(lián)結(jié)政府和社會的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。所以，它一方面要代表和體現(xiàn)國家意志和公共需求（政治性），另一方面又針對特定人群提供專業(yè)性服務(wù)（社會性）。因此，根據(jù)其服務(wù)目標(biāo)的“政治性”或“社會性”可以選擇具有相對獨(dú)立性的公法行政實體（主要面向社會提供服務(wù)），或隸屬于政府、并接受政府委托或代理提供專業(yè)研究和決策咨詢服務(wù)的部門代理機(jī)構(gòu)（不能對外提供營利性服務(wù)）；前者的運(yùn)行在依靠國家機(jī)制的同時將日益依賴社會機(jī)制，后者的運(yùn)行主要依靠國家機(jī)制。行政執(zhí)行G類事業(yè)單位承擔(dān)的主要是運(yùn)用國家強(qiáng)制性公權(quán)力履行社會或行業(yè)管理的職能。但一方面隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，一些傳統(tǒng)的社會或行業(yè)管理能夠通過模式化、標(biāo)準(zhǔn)化的行政管理方式獲得有效執(zhí)行。另一方面，現(xiàn)代社會的進(jìn)步也極大地提升了對公共事務(wù)管理水平專業(yè)化、精細(xì)化，以及針對公共問題和公共事務(wù)的不斷涌現(xiàn)更具靈活性、多樣性和快速反應(yīng)性的要求。因此，可根據(jù)工作任務(wù)的“常規(guī)化”或“專業(yè)性”分別選擇政府部門、部門代理（政府直屬）機(jī)構(gòu)或公法行政實體的組織形式。其中，政府部門的運(yùn)行依靠的是國家機(jī)制；公法行政實體和部門代理機(jī)構(gòu)在以國家機(jī)制為主的同時可以適當(dāng)引入社會機(jī)制，但要實行嚴(yán)格的價格管控和收支兩條線管理。

綜上所述，對于事業(yè)單位分類改革來說，生產(chǎn)經(jīng)營A類和部分生產(chǎn)經(jīng)營B類事業(yè)單位應(yīng)轉(zhuǎn)換為營利性的企業(yè)組織，直接參與市場競爭；部分生產(chǎn)經(jīng)營B類和部分社會公益C類事業(yè)單位應(yīng)轉(zhuǎn)換為非營利的民間自治機(jī)構(gòu)，主要為市場經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行提供輔助性或邊緣性（營利空間小、公益性較強(qiáng)）服務(wù)。今后，事業(yè)單位體系內(nèi)保留的將主要是部分社會公益C類、社會公益D類和社會公益E類的事業(yè)單位，它們是由政府創(chuàng)立或主辦、主要利用社會資源和社會機(jī)制，或同時運(yùn)用社會機(jī)制和國家機(jī)制，或主要使用公共資源和國家機(jī)制提供公共物品的公立機(jī)構(gòu)。另外，提供社會性服務(wù)的部分行政執(zhí)行F類，以及工作任務(wù)的專業(yè)技術(shù)性要求較高的部分行政執(zhí)行G類事業(yè)單位，可以作為事業(yè)單位體系內(nèi)的特例繼續(xù)保留，具體的管理辦法參照社會公益E類事業(yè)單位，但其中行使行政執(zhí)法權(quán)或監(jiān)管權(quán)的機(jī)構(gòu)不允許接受社會捐贈。也就是說，今后保留在事業(yè)單位體系內(nèi)的將主要是在“政事分開、管辦分離”基礎(chǔ)上，擁有獨(dú)立的公法人身份的公法行政實體。而對于提供政治性服務(wù)的部分行政執(zhí)行F類，以及工作任務(wù)常規(guī)化或?qū)I(yè)性要求不高的部分行政執(zhí)行G類事業(yè)單位，適宜回歸政府機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)換為在政府的委托或授權(quán)下承擔(dān)某些專項職能的部門代理機(jī)構(gòu)。總之，從組織功能分化的視角可以將事業(yè)單位分類改革的組織形式與運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)型總結(jié)如下（詳見圖1）?？梢?，隨著事業(yè)單位分類改革的推進(jìn)，一是要通過各項配套政策的完善培育新型市場主體（企業(yè)組織）；二是要通過建立和健全有關(guān)非營利組織的各項法律法規(guī)培育非營利的民間自治機(jī)構(gòu)（非營利組織）；三是要基于科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)和分類體系，系統(tǒng)地建構(gòu)有關(guān)“事業(yè)單位”管理的各項法律法規(guī)，使其真正轉(zhuǎn)換為擁有相對獨(dú)立性的“公法行政實體”；四是通過進(jìn)一步推進(jìn)行政改革，加強(qiáng)在政府授權(quán)或委托下承擔(dān)行政公務(wù)而又不具備獨(dú)立法人身份的“部門代理機(jī)構(gòu)”的規(guī)范化治理。

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