城市化進(jìn)程中的耕地保護(hù)問題對(duì)策研究

楊丁丁

論文獲得河北師范大學(xué)科研基金資助，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：201101008

[摘 要]隨著城市化步伐的加快，我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)日益嚴(yán)峻，耕地?cái)?shù)量逐年遞減，已成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，只有采取有效的土地利用規(guī)劃措施，才能夠協(xié)調(diào)城市化發(fā)展與耕地減少的矛盾，切實(shí)保護(hù)耕地。

[關(guān)鍵詞]城市化 耕地保護(hù) 措施

土地是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，人多地少的基本國(guó)情要求我們必須珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)好耕地。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)代城市也不斷成長(zhǎng)，在城市化建設(shè)的同時(shí)，如何切實(shí)保護(hù)好我國(guó)耕地資源，實(shí)現(xiàn)城市化發(fā)展和耕地保護(hù)的最佳統(tǒng)一，是社會(huì)能否穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵，所以正確處理它們二者之間的關(guān)系有著重大的意義。

一、城市化發(fā)展與耕地保護(hù)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要性

1.城市化的內(nèi)涵及重要性

城市化，是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程，具體包括土地及地域空間的變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，生活方式的變化等。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘诙谌a(chǎn)業(yè)為主的協(xié)調(diào)發(fā)展結(jié)構(gòu)；鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)代化，生活方式城市化，人們的衣食住行和休閑生活向城市生活轉(zhuǎn)變。城市化更多的是一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷的過程，其發(fā)展程度對(duì)社會(huì)發(fā)展又具有能動(dòng)的反作用。如果從以人為本的角度看，城市化能促進(jìn)人的素質(zhì)的轉(zhuǎn)變提高，促進(jìn)公共設(shè)施的改善和人文環(huán)境的優(yōu)化；如果從工業(yè)化的發(fā)展來分析，城市化又是一個(gè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)的過程，其發(fā)展歸根到底是生產(chǎn)要素與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集聚整合的過程，其根本動(dòng)力就在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的綜合效益。

2.我國(guó)耕地保護(hù)的重要性

農(nóng)業(yè)是社會(huì)發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而耕地則是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。一個(gè)國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展一般都離不開耕地的合理開發(fā)和利用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一些地方出現(xiàn)了亂占耕地、浪費(fèi)土地的問題致使耕地面積逐年遞減，如果不遏制這種勢(shì)頭，我國(guó)13億多人口的糧食問題會(huì)日益嚴(yán)峻，甚至?xí)绊懙轿覈?guó)的糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展。中央領(lǐng)導(dǎo)從戰(zhàn)略高度指出中國(guó)耕地保護(hù)的重要性。“保護(hù)耕地就是保護(hù)生命線，關(guān)系到糧食安全、農(nóng)民生存、農(nóng)村穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”。 “耕地是糧食生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，耕地安全是確保糧食安全的前提。只有切實(shí)保護(hù)好耕地，才能保護(hù)好糧食生產(chǎn)能力，保證糧食供給的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。……保護(hù)耕地，既關(guān)系糧食安全，又關(guān)系農(nóng)民利益。耕地不僅是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)保障。保護(hù)好耕地，是對(duì)農(nóng)民利益最直接、最具實(shí)效的實(shí)在的保護(hù)”

二、我國(guó)城市化用地與耕地保護(hù)的現(xiàn)狀

1.我國(guó)城市化發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，中國(guó)的城市化取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。城市化快速發(fā)展主要表現(xiàn)在以下方面：城市化率明顯提高。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2008》數(shù)據(jù)分析，從1949年的10.6﹪到2008年的45.7﹪，60年間提高35.1個(gè)百分點(diǎn)，年平均提高近0.6個(gè)百分點(diǎn)；城市數(shù)量大幅增加。據(jù)北京大學(xué)地理科學(xué)研究中心主任周一星分析，預(yù)計(jì)2014年中國(guó)城鎮(zhèn)人口比重會(huì)超過50﹪，預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)人口比重為57.05﹪左右，2023年可能超過60﹪。[3]據(jù)專家預(yù)測(cè)，我國(guó)到2050年，城市化水平將提高到70﹪，這樣會(huì)使得城市擴(kuò)大規(guī)模，也必然占用大量土地，包括一部分耕地。近10年來，各地創(chuàng)辦各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，占地?cái)?shù)量大且用地浪費(fèi)，這些不合理現(xiàn)象增加了土地資源稀缺的壓力，客觀上也影響了城市化進(jìn)程。

2.我國(guó)耕地資源的變動(dòng)及其趨勢(shì)

我國(guó)人多地少，耕地后備資源不足，人均耕地只有1.39畝，不到世界人均水平的40﹪，卻承載了占世界22﹪的人口。人增地減已成為我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中最突出矛盾。[4]隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，特別是近年來城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張，房地產(chǎn)熱、建設(shè)大學(xué)城熱占用大量土地，農(nóng)民個(gè)人建房和農(nóng)村集體建設(shè)急劇增加，實(shí)際耕地總量減少較快，已從1995年的19.51億畝下降到2007年的18.26億畝，并有進(jìn)一步減少的趨勢(shì)，耕地保護(hù)形勢(shì)不容樂觀。從另一個(gè)角度來說，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)，我國(guó)耕地資源的絕對(duì)量和人均量在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都將進(jìn)一步下降。為確保國(guó)家糧食安全，必須保有相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地。

3.我國(guó)城市化水平與耕地面積的變動(dòng)狀況分析

隨著我國(guó)城市化水平的不斷提高，耕地面積逐年減少，據(jù)資料《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2008》數(shù)據(jù)可以看出，1996-2005年我國(guó)的城市化水平由30.84﹪上升到43.90﹪，而耕地面積卻由130039.2千hm2減少到122047.2千hm2，眾所周知，中國(guó)的城市化水平的推進(jìn)是由多種因素促成的，但部分因素是建立在耕地減少的基礎(chǔ)上的。我國(guó)目前存在著城市化畸形發(fā)展現(xiàn)象，那就是城市擴(kuò)張是大量占用農(nóng)民的耕地基礎(chǔ)上的。如果任由這種現(xiàn)象發(fā)展下去，我國(guó)的耕地資源將會(huì)受到嚴(yán)重破壞，城市化和耕地資源二者之間的矛盾會(huì)日益嚴(yán)重，不僅影響城市的發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，而且會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

三、現(xiàn)階段城市化發(fā)展與和耕地保護(hù)工作中存在的問題

1.城市建設(shè)占用耕地的趨勢(shì)難以遏制

建設(shè)用地是指建筑物、構(gòu)筑物所占用的土地，包括公共建筑、商業(yè)、住宅等。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、城市人口增長(zhǎng)過快以及城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的超前發(fā)展，占去了大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地，忽略城市的土地利用效率和單位面積土地的產(chǎn)出率，造成土地資源的大量浪費(fèi)。有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料表明，據(jù)1978年～2007年29年間，我國(guó)城市化水平由7.92提高到28.62，城市建成區(qū)面積由8842 km2擴(kuò)大到20465 km2，耕地面積由9938.95萬(wàn)畝減少到9490.67畝，意味著我國(guó)城市化水平提高一個(gè)百分點(diǎn)，是以減少耕地45萬(wàn)畝為代價(jià)的。近20年來，更為嚴(yán)峻的是我國(guó)耕地?cái)?shù)量還處在不斷減少趨勢(shì)，而且這種趨勢(shì)難以遏制。

2.地方政府沒有處理好眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系

地方政府是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織者和推動(dòng)者，同時(shí)，在我國(guó)土地利用和管理制度中，以城市為主體的地方政府既是農(nóng)地征用的規(guī)劃者，又是耕地保護(hù)的執(zhí)行者。這一矛盾的雙重身份令地方政府更傾向于農(nóng)地的征用而不是耕地保護(hù)。耕地是農(nóng)民賴以生存的工具，一旦失去耕地，農(nóng)民的生活就失去保障，國(guó)家的糧食供給就會(huì)大幅度減少。但部分地方政府為了追求本地區(qū)的率先發(fā)展和“政績(jī)”及其“以地生財(cái)”目的，忽視土地對(duì)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民具有的重要性，利用土地能快速帶來巨大收益特點(diǎn)，把眼前利益放在長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之上，在土地資源利用上急功近利。例如，一些地方政府不顧土地資源的稀缺性和經(jīng)濟(jì)條件，吸引外商投資土地市場(chǎng)或者是說服土地管理部門和農(nóng)民把耕地征用，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)用地。

3.未批先建等違法占用耕地問題依然相當(dāng)嚴(yán)重

依照法律規(guī)定，土地的征收使用，是需要經(jīng)過一系列嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行的，但是各地地方政府管理部門，有著巨大的土地征用和出讓的利益誘惑，所以，地方政府在執(zhí)行中央政府制定的土地管理規(guī)則中是不可靠的，相反，中央政府的規(guī)則和制度卻被地方政府以各種方式有效地討價(jià)還價(jià)和操縱。有關(guān)資料顯示，2003年土地違法現(xiàn)象突出，非法占用耕地問題比較嚴(yán)重。在全年度建設(shè)占用的22.91萬(wàn)公頃耕地中，屬于未批先建的有4.43萬(wàn)公頃，約占20﹪，比上年增加56﹪。2005年以來，全國(guó)發(fā)現(xiàn)土地違法行為4.69萬(wàn)件，涉及耕地面積15318公頃，其中，立案查處3.39萬(wàn)件，涉及耕地面積13583公頃。目前已結(jié)案2.78萬(wàn)件，收回耕地950公頃，一批涉案干部受到了處罰。

4.城鎮(zhèn)不合理發(fā)展造成大量土地浪費(fèi)和低效利用

由于歷史原因，我國(guó)城市土地利用結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期處于不合理狀態(tài)，表現(xiàn)為工業(yè)用地比例偏大，城市住宅、第三產(chǎn)業(yè)和環(huán)境綠化用地比例過低。根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》城市用地結(jié)構(gòu)比例規(guī)定，對(duì)55個(gè)城市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分的城市工業(yè)用地和住宅商業(yè)用地都不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，另外，城市用地空間布局不合理，優(yōu)地沒有得到優(yōu)用。行政辦公用地占據(jù)城市的黃金地段以致城市商務(wù)中心不明顯，土地產(chǎn)出率低。

四、協(xié)調(diào)好城市化用地與耕地保護(hù)的對(duì)策建議

1.合理配置土地資源，提高土地利用效率

合理配置土地資源。首先，需要?jiǎng)澏ㄍ恋赜猛緟^(qū)，土地利用規(guī)劃應(yīng)充分考慮現(xiàn)代土地利用變化的區(qū)域分異規(guī)律，按照社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的需要，可將區(qū)域土地劃分為城鎮(zhèn)用地區(qū)、水域用地區(qū)、農(nóng)業(yè)用地區(qū)等八類土地利用控制區(qū)。各類控制區(qū)均有明確的數(shù)量控制和用途管制，以便更好地解決農(nóng)用地與非農(nóng)用地、農(nóng)用地內(nèi)部之間的用地矛盾。其次，在土地功能轉(zhuǎn)換中，加強(qiáng)土地利用計(jì)劃，嚴(yán)格控制用地供給總量，堅(jiān)持走節(jié)約、集約用地之路。把那些低利用率土地、閑置土地進(jìn)行歸置并合理開發(fā)，發(fā)揮土地的集聚規(guī)模效應(yīng)。使有限的土地資源得到最合理的利用，提高土地利用效率。再次，保護(hù)我國(guó)土地的公有制，即城市土地國(guó)家所有、農(nóng)村土地集體所有，為合理配置土地資源，提高土地利用效率提供最大可能和切實(shí)保證。

2.完善耕地管理制度，規(guī)范地方政府用地規(guī)劃

科學(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施各級(jí)土地利用規(guī)劃是有效合理利用土地的前提，依據(jù)土地規(guī)章制度，規(guī)范好地方政府用地規(guī)劃。首先，必須科學(xué)地編制土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制城市用地的供應(yīng)總量，遏制城市規(guī)模的盲目擴(kuò)張與占用耕地的勢(shì)頭；其次，要給城市留有余地，滿足其發(fā)展的需要，堅(jiān)持把當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)結(jié)合起來，既注重規(guī)劃的超前性，又注重土地資源的保護(hù)；最后，城市規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，既要貫徹“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，又要堅(jiān)持“一要吃飯，二要建設(shè)”的基本方針，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

3.堅(jiān)決制止耕地閑置、積極推進(jìn)土地開發(fā)、開墾

根據(jù)我國(guó)土地資源的有限性，耕地保護(hù)的關(guān)鍵應(yīng)放在節(jié)源方面。但另一方面，我國(guó)耕地利用仍然具有較大的潛力，通過集約、高效的耕地利用結(jié)構(gòu)，最大程度地提高耕地利用效率。提高土地容積率、在有限的土地上增加更多的城市活動(dòng)空間。提高容積率，進(jìn)行垂直式擴(kuò)展有兩種形式：一種是充分利用城市地上空間，主要是通過建造高層建筑物來實(shí)現(xiàn)城市工業(yè)用地、公用設(shè)施、綠化的立體化；另一種是充分利用地下空間，開發(fā)地下停車場(chǎng)、地鐵、地下商業(yè)窗口等服務(wù)設(shè)施來提高土地容積率。對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)、開墾是增加耕地面積的有效手段，也是我國(guó)實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡的主要措施。土地開發(fā)主要是對(duì)未利用土地進(jìn)行開發(fā)；土地開墾是指對(duì)已破壞的土地采取彌補(bǔ)措施恢復(fù)到可利用狀態(tài)。通過土地開發(fā)開墾，增加可耕地?cái)?shù)量，及時(shí)彌補(bǔ)耕地?fù)p失，或提供其他農(nóng)用地和建設(shè)用地，減少耕地占用。

4.各地政府應(yīng)處理好政績(jī)與民生之間的關(guān)系

民生問題被列為考核各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)人員政績(jī)的重要內(nèi)容。從根本上講，解決民生問題，要靠發(fā)展，沒有發(fā)展，穩(wěn)定只是暫時(shí)的。發(fā)展的根本目的在于實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，如果政績(jī)觀存在問題，就容易出現(xiàn)為追求“政績(jī)”而損害群眾利益的事情。一旦群眾利益受到損害，又往往會(huì)引起社會(huì)不穩(wěn)定，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確政績(jī)觀，必須注意處理好政績(jī)與發(fā)展的關(guān)系，走科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的路子。不斷發(fā)揚(yáng)求真務(wù)實(shí)的精神，貫徹執(zhí)行黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線這一重大方針，妥善處理市場(chǎng)配置所需耕地與城市建設(shè)用地的關(guān)系，盡快杜絕那些以犧牲大量耕地為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)建設(shè)為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)樹政績(jī)的行為，正確處理好政績(jī)與民生的關(guān)系。

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