論濕地的法律保護

賈國華　莫韻詩

[摘 要]濕地在保護生態(tài)環(huán)境、保持物種多樣性具有不可替代的重要作用。濕地生態(tài)保護存在著濕地立法保護缺位、土地權(quán)屬不明、公眾參與不足等問題。提出了明確濕地保護的范圍，完善土地權(quán)屬制度，建立公眾參與機制和對濕地保護專門立法的建議。

[關(guān)鍵詞]濕地 生態(tài)安全 可持續(xù)發(fā)展

一、濕地概念及其功能

1.濕地的概念。濕地概念有廣義和狹義之分，廣義的濕地指地球上除海洋（水深6米以上）外的所有大面積水體。狹義上的濕地是指陸地與水域之間的過渡地帶，指水飽和或淹淺水、水成土和水生植被三者都具備的土地?！稘竦毓s》和《中國濕地保護行動計劃》采用的是廣義的濕地定義。

《濕地公約》將濕地定義為：天然或人工、長久或暫時的沼澤地、泥炭地或水域地帶，帶有靜止或流動的淡水、半咸水或咸水水體，包括低潮時水深不超過6米的水域。

2.濕地的功能。濕地作為一種自然資源，突出表現(xiàn)為生態(tài)功能、經(jīng)濟功能和社會功能三大功能。第一，生態(tài)功能。濕地的生態(tài)功能主要體現(xiàn)在保護生物遺傳多樣性、調(diào)節(jié)洪水和氣候、提供淡水資源、凈化水體和過濾污染物等方面。第二，經(jīng)濟功能。濕地蘊含豐富的動植物產(chǎn)品，有些濕地動植物可用作藥物治療疾病，還有許多動植物是發(fā)展輕工業(yè)的重要原材料。第三，社會功能。濕地特有的資源優(yōu)勢和環(huán)境優(yōu)勢，一直以來都是人類理想的棲息地，是人類社會文明和進步的發(fā)祥地。

二、濕地法律保護的理論基礎

國家生態(tài)安全理論。生態(tài)安全，也稱環(huán)境安全，指的是一個國家的生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)。其包括兩層含義：一是預防因生態(tài)環(huán)境的退化對社會經(jīng)濟造成威脅，二是預防因環(huán)境和自然資源破壞引發(fā)社會矛盾。生態(tài)安全以生態(tài)平衡為基礎與前提，人類開發(fā)、利用和改造自然的活動是影響生態(tài)安全的重要因素。

可持續(xù)發(fā)展理論?？沙掷m(xù)發(fā)展是指“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。濕地作為一種自然資源，體現(xiàn)著內(nèi)在生態(tài)性和外在經(jīng)濟性的雙重價值。其經(jīng)濟價值的實現(xiàn)體現(xiàn)在對濕地的利用上，生態(tài)價值的實現(xiàn)則體現(xiàn)在對其保護和維護。因此，在濕地的利用和保護中就帶有經(jīng)濟利益與生態(tài)利益的沖突和權(quán)衡。二者的統(tǒng)一點就在于可持續(xù)發(fā)展

法的價值以法和人的關(guān)系為基礎，法對于人所具有的意義，是法對人的需要的滿足和人關(guān)于法的絕對超越指向。法的價值包括法的自身價值和法所追求的價值。環(huán)境法作為法的一個部門法，既具有法的共性又具有法的個性，其體現(xiàn)的價值內(nèi)涵，具備了法的價值所包含的一切內(nèi)涵。只有從生態(tài)系統(tǒng)的整體利益出發(fā)，轉(zhuǎn)變以人類利益為中心的發(fā)展，才是解決環(huán)境問題的根本之道。

三、濕地保護的法律問題分析

1.濕地法律保護的基本現(xiàn)狀。1992年，我國加入《濕地公約》之后，濕地逐漸進入立法者的視野，濕地概念開始陸續(xù)出現(xiàn)于個別法律中，把濕地整體作為一種特定資源才真正納入我國法律的調(diào)整范圍。如《自然保護區(qū)條例》（1994年）第10條第3款規(guī)定：具有特殊保護價值的海域、海岸、島嶼、濕地、內(nèi)陸水域、森林、草原和荒漠應當建立自然保護區(qū)；《海洋環(huán)境保護法》不僅明確提出了對“濱?！睗竦氐谋Ｗo，還在附則中對該概念作了具體解釋。

2.濕地保護存在的主要問題。首先，我國濕地法律保護體系基本沒有建立，濕地專項保護處于空白。其次，管理權(quán)限不明確。國家林業(yè)局“組織、協(xié)調(diào)全國濕地保護”、國家環(huán)?？偩帧爸笇Ш捅O(jiān)督濕地環(huán)境保護”、農(nóng)業(yè)部“指導宜農(nóng)濕地開發(fā)和保護”的職能。而這些管理部門的權(quán)限和協(xié)作等方面的內(nèi)容卻沒有規(guī)定。第三、濕地權(quán)屬不明確。所有權(quán)和使用權(quán)的背離，這使得濕地保護區(qū)有一大部分的土地權(quán)屬問題含糊不清，給濕地保護留下很大的隱患。第四，注重政府力量，缺少公眾參與。目前，我國濕地的法律保護主要依靠的是政府力量，對公眾參與的規(guī)定只是停留在法律原則的層面，缺乏可操作性。

四、完善濕地法律保護的思考

1.確定濕地保護的范圍。目前，全國尚未有一部法律對“濕地”概念的內(nèi)涵與外延予以明確。1992 年《濕地公約》對我國生效后，在我國出現(xiàn)了《濕地公約》的廣義濕地概念和《中國自然保護綱要》的狹義濕地概念并存的情況。在此，筆者認為濕地的概念應以《濕地公約》規(guī)定的定義為準。

2.明確濕地行政管理部門。我國的濕地管理采取的是綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制，無法做到統(tǒng)一部署、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一監(jiān)督，嚴重地影響了濕地科學統(tǒng)一的保護和濕地資源的合理利用。這是我國濕地管理中最為突出的問題。我們可以借鑒國外的經(jīng)驗，設立專門統(tǒng)一的濕地管理機構(gòu)，如濕地委員會。

3.完善土地權(quán)屬制度。濕地是一種公共資源，在我國濕地保護與利用中，有關(guān)權(quán)屬與權(quán)益的沖突問題不斷。在濕地保護區(qū)土地權(quán)屬這一問題上，筆者認為，在建立濕地保護區(qū)時，應該采用一次性購買土地或采取租賃的方式，使保護區(qū)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，從而濕地保護區(qū)擁有土地所有權(quán)。濕地保護專門立法中應明確規(guī)定濕地保護區(qū)管理機構(gòu)與保護區(qū)土地之間的權(quán)屬關(guān)系，以及獲得相應權(quán)利的法律程序。

4.建立公眾參與制度。公眾參與制度在世界各地的環(huán)境保護中已經(jīng)得到普遍認可。濕地保護立法可從以下幾個方面來確保公眾參與制度能有效參與到濕地保護中來：（1）濕地保護的前提條件是要確保濕地信息的公開、全面、準確。（2）確保公眾能進行有效監(jiān)督。只有把政府對濕地的保護和管理納入公眾全方位、全過程的監(jiān)督之下，濕地保護的相關(guān)制度才能落實到實處。（3）建立公眾意見的回應制度。

5.對濕地保護專門立法。濕地面積的不斷減少和濕地功能的不斷退化，已成為制約我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的問題之一。在這種形勢下，以立法的形式確保濕地資源的持久利用就顯得尤為重要。有必要盡快制定與《濕地公約》相銜接的有關(guān)濕地保護與合理利用的濕地保護法，規(guī)范濕地保護與開發(fā)利用活動，建立有利于濕地保護與合理利用的管理秩序。

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