官員免職:轟隆隆問責(zé),靜悄悄上崗

曾向榮

從被撤職到重新出山，上海靜安區(qū)的兩位官員只等了半年時(shí)間，創(chuàng)造了受處分官員復(fù)出速度的新紀(jì)錄。風(fēng)口浪尖時(shí)，黨政主官被免職或撤職；風(fēng)暴過后，悄然復(fù)出。法律雖無規(guī)定禁止“問題官員”復(fù)出，卻不免令人生疑：官員免職是不是“帶薪休假”？

快與慢

2011年12月，張仁良出現(xiàn)在新疆喀什一個(gè)工地現(xiàn)場。他的職務(wù)是上海援疆前方指揮部常務(wù)副總指揮，是喀什100多名上海援疆干部的領(lǐng)導(dǎo)層成員。2012年元旦剛過，張又履新喀什地委副書記。此時(shí)，距離他被撤職處分，剛滿半年。

張仁良是上海前任靜安區(qū)委副書記、區(qū)長。2010年11月15日，一場大火燒毀了其轄區(qū)膠州路一棟教師公寓樓，釀成58人死亡、71人受傷的慘劇，直接經(jīng)濟(jì)損失過億元。

在去年6月公布的國務(wù)院調(diào)查組結(jié)論稱，火災(zāi)事故的間接原因，包括靜安區(qū)政府對工程項(xiàng)目組織實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)不力。

不過，張沒有立即遭解職。在火災(zāi)事故后6個(gè)多月里，他繼續(xù)以副書記身份參加黨的各種會議，以區(qū)長身份主持這個(gè)上海最小行政區(qū)的政府工作。過程之緩慢，令輿論一度猜測，高層不準(zhǔn)備對上海的地方官員追責(zé)。

人們回想起追責(zé)最為嚴(yán)厲的2008年，其間典型要數(shù)當(dāng)年9月的山西臨汾市襄汾潰壩事故。同樣是一起影響惡劣的特大責(zé)任事故，官方處理迅猛，引發(fā)政壇大調(diào)整。先是“問責(zé)風(fēng)暴”，接著是黨紀(jì)政紀(jì)處分。事發(fā)后僅一周，時(shí)任山西省長孟學(xué)農(nóng)引咎辭職，副省長張建民被免職。緊接著，到任臨汾剛半年的市委書記夏振貴被停職檢查。

轄區(qū)內(nèi)為何發(fā)生特大火災(zāi)，造成重大人員傷亡？張仁良不是沒有反思。他曾在新聞發(fā)布會反省說，“我們負(fù)有不可推卸的責(zé)任，我們一直沉浸在極度悲痛中”。

2011年5月初，張仁良最后一次以靜安區(qū)長身份見諸官方媒體。他主持區(qū)長學(xué)習(xí)會，帶領(lǐng)下屬學(xué)習(xí)“如何整頓規(guī)范建筑市場，加強(qiáng)工程建設(shè)質(zhì)量安全管理”。

在公眾等待6個(gè)多月后，2011年6月9日，追究責(zé)任的重錘高高舉起。官方公布了國務(wù)院批復(fù)的火災(zāi)事故處理決定。除26名責(zé)任人被追究刑事責(zé)任外，28人受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分。其中，張仁良被行政撤職、撤銷黨內(nèi)職務(wù)；區(qū)委常委、分管建設(shè)的副區(qū)長徐孫慶受到的處分，也是行政及黨內(nèi)撤職。

記者查閱處理決定發(fā)現(xiàn)，張、徐等28人遭遇的處分有兩種類型：記過、記大過、降級、撤職；嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)。前者屬政紀(jì)處分，后者屬黨紀(jì)處分。

2011年7月，張仁良的名字出現(xiàn)在上海九屆市委十五次全會的決議上。此次全會按照黨章規(guī)定，“對市委常委會作出的給予張仁良同志撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分的決定予以追認(rèn)”，而張的上海市委委員一職被其他同僚取代。

不過，張仁良、徐孫慶遭受的處罰并非最嚴(yán)厲的。黨員最嚴(yán)厲的紀(jì)律處分是開除黨籍，公務(wù)員最嚴(yán)厲的處分是開除。官方調(diào)查結(jié)論顯示，張、徐等人只是“領(lǐng)導(dǎo)不力”，因此，沒有遭遇削職為民的尷尬，他們依然是上海市管干部，黨內(nèi)同僚仍稱之為“同志”。

事實(shí)上，自2003年“非典”時(shí)期開啟大規(guī)模追責(zé)以來，涉事官員們的最嚴(yán)厲處分只是撤職，或者在問責(zé)中被免職。幾乎無人淪落到被開除的境地。

記者細(xì)數(shù)2003年以來十余起重大公共事件和安全責(zé)任事故，最終動(dòng)用撤職處分有6次，包括山西黑磚窯事件、貴州甕安事件、山西襄汾潰壩事故，以及三鹿奶粉事件，有三次都發(fā)生在2008年，是官員被撤職最頻繁的一年。最近兩次是上?！?1·15”火災(zāi)事故和江西撫州爆炸案。

對于“政途即前途”的官員來說，撤職很可能意味著仕途擱淺，而且這一污點(diǎn)會被記入個(gè)人檔案。

可以想象，仕途遇挫的張仁良，在公眾視野之外度過了一段怎樣的時(shí)光。被撤職前，50歲的張已經(jīng)在靜安區(qū)長的位子上干了6年，完全可以再進(jìn)一步。

但張仁良的官運(yùn)，似乎比那個(gè)被人稱為“倒霉蛋”的夏振貴好得多，2009年4月，夏振貴被撤銷黨內(nèi)職務(wù)，至今未見其復(fù)出消息。而張仁良只煎熬了6個(gè)月就復(fù)出了，其速度之快，超乎人們的預(yù)期。

“外放”與“轉(zhuǎn)企”

從上海到新疆喀什，路程超過5000公里。這是張仁良的復(fù)出路徑。“外放”邊疆，也許不那么引人注目。

張仁良履新的上海援疆前方指揮部，是上海援疆在前方的總協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2010年初，在中央部署下，新一輪對口支援新疆工作啟動(dòng)，上海對口支援新疆喀什地區(qū)下屬的莎車、葉城、巴楚、澤普等縣。沒人料到，援疆會成為張仁良仕途擱淺后復(fù)出的機(jī)會。

記者無法從上海市委組織部門獲得組織上選派張仁良入疆的原因。記者注意到，張仁良早前因工作關(guān)系和喀什有過接觸。

2010年7月，在張仁良任區(qū)長時(shí)，靜安區(qū)與喀什地區(qū)巴楚縣簽署了《區(qū)縣對口支援意向書》。當(dāng)月月底，張仁良還在靜安接待來訪的喀什巴楚縣黨政官員。

此外，兼任上海援疆前方指揮部總指揮的上海市政府副秘書長陳靖，更是張?jiān)诠睬鄨F(tuán)上海市委時(shí)的老熟人，二人一起共事7年。

官方資料顯示，兩人幾乎同步進(jìn)入共青團(tuán)上海市委。1995年10月，張仁良和陳靖分別由寶鋼、華東師大調(diào)入共青團(tuán)上海市委擔(dān)任副書記，2001年，陳靖擢升團(tuán)市委書記，2005年調(diào)任閔行區(qū)區(qū)長。而張仁良2002年離開共青團(tuán)系統(tǒng)，2005年主政靜安區(qū)。

張仁良赴疆任職，是否因陳靖的引薦不得而知。一個(gè)月后，陳靖在新疆喀什外出調(diào)研時(shí)，常務(wù)副總指揮張仁良陪同在他的身旁。

去年12月，身穿果綠色防寒服的張仁良密集出行，先是陪同昔日在共青團(tuán)的上司參加援疆項(xiàng)目開工剪彩儀式，后到高速公路項(xiàng)目工地檢查工作。在一個(gè)上海援建項(xiàng)目點(diǎn)，張仁良還著力強(qiáng)調(diào)要求“工程質(zhì)量過硬”。

在常務(wù)副總指揮職務(wù)之外，張仁良很快獲任新的黨內(nèi)職務(wù)。2012年1月4日，喀什地委召開2012年度第一次委員（擴(kuò)大）會議，地委書記程振山宣讀了新疆自治區(qū)黨委“關(guān)于任命張仁良同志為中共喀什地委副書記的通知”。這個(gè)職務(wù)曾屬于陳靖。

當(dāng)張仁良穿著防寒服在偏遠(yuǎn)的喀什復(fù)出時(shí)，幾乎同一時(shí)間，張昔日的副手徐孫慶，轉(zhuǎn)崗到一家注冊資本超40億元的上海市屬國有企業(yè)任職。上海國資委的任免名單顯示，2011年12月，徐孫慶履新，出任上海市申江兩岸開發(fā)建設(shè)投資（集團(tuán)）有限公司副總裁。這是一個(gè)令人艷羨的國企高管崗位。申江集團(tuán)專門從事黃浦江兩岸綜合開發(fā)工作，上海市土地儲備中心是其大股東。除政府支持優(yōu)勢外，該公司擁有的土地在黃浦江兩岸核心區(qū)域，寸土寸金，競爭對手難望項(xiàng)背。

從政府轉(zhuǎn)崗到企業(yè)，避開關(guān)注焦點(diǎn)，曝光率遠(yuǎn)不如在政府高，同樣也不那么引人注目。相比張仁良“外放”、徐孫慶轉(zhuǎn)崗到國企，更多黨政主官的復(fù)出路徑，仍然是在一個(gè)相對狹窄的圈子里輾轉(zhuǎn)騰挪。

省部級領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)到職能相對清閑的國家部委或中央機(jī)關(guān)任職，如前山西省長孟學(xué)農(nóng)，復(fù)出任中央直屬機(jī)關(guān)工委副書記；地市級主官到省屬廳局任職，如河北前石家莊市市長冀純堂任河北省工信廳副廳長；縣級主官則到地級市下屬局或派出機(jī)構(gòu)任職，如貴州甕安前縣委書記王勤到黔南州財(cái)政局任副局長，江西宜黃前縣委書記邱建國則履新?lián)嶂萁鸪查_發(fā)區(qū)管委會主任。

在諸如鐵路、工商等實(shí)行垂直管理的機(jī)構(gòu)，官員一旦遭問責(zé)被免職，則在系統(tǒng)內(nèi)流動(dòng)。山東濱州工商局前局長邵立勇，因在汶川地震全國哀悼日期間組織公費(fèi)旅游被免職，他的復(fù)出地是山東威海工商局。而前濟(jì)南鐵路局局長耿志修，因膠濟(jì)線鐵路超速事故被免職，復(fù)出時(shí)的職務(wù)是鐵道部安全總監(jiān)。

高調(diào)與低調(diào)

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定：“黨員受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分，兩年內(nèi)不得在黨內(nèi)擔(dān)任和向黨外組織推薦擔(dān)任與其原任職務(wù)相當(dāng)或者高于其原任職務(wù)的職務(wù)?！倍o(jì)處分條例也規(guī)定，行政撤職的處分期是兩年，為此，接受處分未滿兩年的張仁良、徐孫慶，其火速復(fù)出引起較大質(zhì)疑。

從黨內(nèi)職務(wù)看，上海靜安區(qū)委副書記與新疆喀什地委副書記的職務(wù)相當(dāng)，張仁良復(fù)出擔(dān)任后一職務(wù)，似乎與上述規(guī)定相悖。

而申江集團(tuán)副總裁，按行政級別屬于廳級干部，被撤銷靜安區(qū)委常委、副區(qū)長職務(wù)的徐孫慶，處分期未過就出任國企高管是否違規(guī)？記者注意到，目前上海市委組織部門尚未對張、徐二人復(fù)出做公開解釋。

黨紀(jì)政紀(jì)處分、刑罰、問責(zé)是追究黨政官員責(zé)任常用的三種方式，其中黨紀(jì)政紀(jì)處分輕于刑罰，卻比問責(zé)具更長的時(shí)限。比如，撤職的受處分期為兩年，兩年內(nèi)不得擔(dān)任與原職務(wù)相當(dāng)?shù)穆殑?wù)；而引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等問責(zé)，對應(yīng)時(shí)限為一年。

不過，作出黨紀(jì)政紀(jì)處分所需要時(shí)間較長，長達(dá)數(shù)月之久，問責(zé)程序卻能立即啟動(dòng)并生效。因此，在重大公共事件緊張期，迅速對黨政主官高調(diào)問責(zé)，制度設(shè)計(jì)者視之能取得良好的政治、社會效果，利于舒緩矛盾，平息事態(tài)。

從2007年山西黑磚窯事件開始，近5年來，幾乎每次重大公共事件發(fā)生后都會先對黨政主官問責(zé)。山西襄汾潰壩事故、貴州甕安事件、三鹿奶粉事件、江西撫州爆炸案更是先行問責(zé)，數(shù)月后再追加黨紀(jì)政紀(jì)處分。

與高調(diào)問責(zé)時(shí)出現(xiàn)的較大社會反應(yīng)相比，“問題官員”們的復(fù)出都極其低調(diào)。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，“問題官員”履新后，未見官方主動(dòng)披露其復(fù)出程序，實(shí)際上法律也無類似要求。其履新的信息，多是細(xì)心人從蛛絲馬跡中捕捉到的。

貴州甕安前縣委書記王勤復(fù)出的蛛絲馬跡，尋覓自一位新華社記者的新書；江西宜黃前縣委書記邱建國、縣長蘇建國雙雙履新的消息，則來自撫州當(dāng)?shù)匾患颐耖g論壇。

如果不是媒體2012年1月的報(bào)道，人們甚至不知道，三鹿奶粉事件的主要責(zé)任人冀純堂也悄然復(fù)出了，他已出任河北省工信廳副廳長。早在2011年10月，冀純堂即以副廳長的身份參加官方活動(dòng)。

如果不是近期網(wǎng)帖爆料，人們不知道，在2008年“問責(zé)風(fēng)暴”中，因一場礦難被免職的黑龍江七臺河市新興區(qū)女官員劉麗，早在3年前就復(fù)出了。

風(fēng)口浪尖時(shí)，黨政主官被實(shí)施問責(zé)，風(fēng)暴過后，卻又悄然復(fù)出，被發(fā)現(xiàn)后輿論嘩然，官方或解釋“符合規(guī)定”，或不予置評。這一演進(jìn)模式似乎正在成為某種慣例。法律雖無規(guī)定禁止“問題官員”復(fù)出，卻不免令人生疑：官員免職是不是“帶薪休假”？

“我國由于被問責(zé)官員幾乎都能復(fù)出并換個(gè)地方官復(fù)原位，使公眾對問責(zé)制的實(shí)際效果產(chǎn)生疑問。當(dāng)然，我國的這種做法有其特定的原因和理由，但從理論上說，我認(rèn)為公眾的這種疑問是合理的?！?國家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為。

“轟隆隆問責(zé)，靜悄悄上崗。”或許，民意的不滿正來源于此。每次“問題官員”悄無聲息地復(fù)出，被曝光后總能引起新一輪輿論風(fēng)波。

中國政法大學(xué)行政法教授王成棟稱，“問題官員”是否重新起用，“應(yīng)該有更嚴(yán)格的考察，復(fù)出的程序應(yīng)該更透明更公開。只有這樣，才能避免暗箱操作的嫌疑，復(fù)出的官員才有正當(dāng)性”。

在因問責(zé)被免職官員行列，復(fù)出速度第一的保持者，一直屬于黑龍江女官員劉麗。這位奇女子只用了3個(gè)月就咸魚翻生，如今更升任七臺河市副市長。

銀牌可能要頒給原濟(jì)南鐵路局局長耿志修，他的復(fù)出時(shí)間是5個(gè)月。耿2008年10月因膠濟(jì)線鐵路超速事故被免職，5個(gè)月后，他就以鐵道部安全總監(jiān)身份在當(dāng)時(shí)鐵道部長劉志軍身旁亮相。

偶爾，輿論的關(guān)注也能使少數(shù)幾個(gè)官員“帶病復(fù)出”未遂。2009年3月，三鹿奶粉事件的主要責(zé)任者之一、國家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)司原副司長鮑俊凱受記大過處分，但在處分下達(dá)前，他已異地升任安徽出入境檢驗(yàn)檢疫局局長、黨組書記。在輿論的聚焦下，一個(gè)月后，國家質(zhì)檢總局收回成命，鮑俊凱被調(diào)回總局任科技司副司長。

2012年2月，張仁良、徐孫慶復(fù)出的消息被人公布在微博和網(wǎng)絡(luò)論壇?！皼]想到會這么快?！庇腥烁袊@。

兩位遭紀(jì)律處分的官員，是另一項(xiàng)紀(jì)錄的創(chuàng)造者：從被撤職到履新，只花了半年時(shí)間。此為受處分官員復(fù)出的最好成績。

追責(zé)的重錘剛剛高舉，旋即輕輕落下了。沒有人愿意被砸倒。

（備注：本文所述之“問題官員”，皆為在公共事件后受撤職處分以及遭上級問責(zé)被免職的官員，不包含其他原因被免職者。）