加快推進農村改革 擺脫糧食生產大縣的貧困陰影

畢力格

2012年中央一號文件再次將農業(yè)問題作為開年大事來抓，2011年中央農村工作會議對2012年及“十二五”時期“三農”工作進行了部署。會議提出了確保穩(wěn)住糧食播種面積，努力提高單產，加快實施全國新增千億斤糧食生產能力規(guī)劃，同時布署了加快健全糧食主產區(qū)利益補償機制等一系列工作重點。

在國家千億斤糧食增產計劃中，我區(qū)雖然承擔50億斤增產任務，但我們應該清醒地認識到，糧食的穩(wěn)定生產僅是我區(qū)農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中的一個方面，雖然它聯(lián)系著千家萬戶的糧食安全，但目前這個產業(yè)卻是僅占全區(qū)GDP總量9.16%的“弱勢產業(yè)”，涉農勞動難以致富，涉農投資效益不高，涉農財政增收困難是不爭的事實， 值得我們認真思考。

一、糧食生產大縣現(xiàn)狀

（一）與貧困相伴

2011年自治區(qū)調整了貧困標準,農民上調至2600元，牧民上調至3100元，按照這一標準，全區(qū)農村牧區(qū)的貧困人口為266.58 萬人，占全區(qū)農牧業(yè)人口的20.34%。其中：農區(qū)貧困人口為237.33萬人，占89.2%，貧困發(fā)生率20.48%；牧區(qū)貧困人口為28.81萬人，占10.8%，貧困發(fā)生率19.33%。與此同時，新一輪國家級和自治區(qū)級貧困旗縣名單頒布，我區(qū)共計57個旗縣位列其中，占全區(qū)除市轄區(qū)以外旗縣級行政區(qū)域總數(shù)的71.25%，其中：國貧旗縣31個，區(qū)貧旗縣26個。從糧食生產規(guī)?？矗珔^(qū)糧食產量前10名的旗縣中，國貧旗縣4個，區(qū)貧旗縣3個，占到70%，全部集中在東部4盟市,7個貧困旗縣的人口占全區(qū)總人口的11.4%，糧食總產量占全區(qū)的42.94%。在國家千億斤糧食增產計劃涉及的旗縣中，貧困旗縣仍然承擔重要任務，可以看出，欠發(fā)達的區(qū)情在這些旗縣尤為突出。

（二）發(fā)展緩慢

近年來自治區(qū)走過了令人矚目的快速發(fā)展階段，2010年GDP突破1萬億元，2011年更是達到了1.42萬億元以上，人均GDP接近9000美元，位居全國前列。經(jīng)濟結構產生重大變化，總體上完成了從農牧業(yè)主體型向工業(yè)主導型的歷史性轉變。這種轉變突出地體現(xiàn)在工業(yè)的超常發(fā)展，農牧業(yè)在國民經(jīng)濟體系中的比重日漸降低。雖然隨著整體經(jīng)濟實力的提高，農牧業(yè)的發(fā)展沒有停滯，但距現(xiàn)代農牧業(yè)的差距很大, 仍然沒有發(fā)生根本性的轉變。發(fā)展緩慢仍是產糧大縣經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的明顯特征。受到國務院表彰的2011年度9個糧食生產先進縣中，有6個是貧困縣，其人均GDP為全區(qū)人均水平的47.03%， 工業(yè)增加值占GDP的比重平均為34.96%，比全區(qū)平均水平低21.84個百分點。工業(yè)經(jīng)濟的不發(fā)達，阻礙了地方經(jīng)濟實力的提高和財政收入的增加，尤其是國家取消農業(yè)稅后，這些產糧大縣的財政收入步履艱難，人均財政收入水平只有自治區(qū)平均水平的19.78%。

（三）收入不高

地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，地方財力相形見絀，產糧大縣并沒有成為收入大縣。2011年受國務院表彰的糧食生產大縣的農村居民收入平均為6890元。僅略高于全區(qū)平均水平，仍有2個旗縣低于全區(qū)平均水平。這樣的收入水平面對不斷增加的生產生活成本， 很難提高糧食生產大縣的收入水平 ，在地方財政窘迫的背景下，職工的收入也難以提高。在產糧大縣中，在崗職工平均工資大約只有全區(qū)平均水平的77%。

二、小康目標任重道遠

國家統(tǒng)計局發(fā)布的“2000——2010年全面建設小康社會”的實現(xiàn)程度表明，我區(qū)的實現(xiàn)程度已接近80%，居西部各省區(qū)之首，與全國平均水平相當，超過了中部地區(qū)，接近東北地區(qū)，僅比東部地區(qū)落后8個百分點。但實事求是地看，內蒙古仍然屬于欠發(fā)達地區(qū)，特別是貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的深層次矛盾依然存在，貧困人口基數(shù)依然較高，經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的矛盾依然突出，80%的小康實現(xiàn)程度明顯地“被實現(xiàn)”。一個重要的原因就是各項監(jiān)測指標的全區(qū)平均化，而且是從旗縣到盟市再到自治區(qū)的至少3次平均化。這種平均的方法在很大程度上掩蓋了發(fā)展中的問題和地區(qū)差異。例如：以鄂爾多斯市和興安盟為例，2011年，人均GDP和財政收入分別為16.41萬元、1.78萬元和1.93萬元、1866元，二者平均后則為9.17 萬元和9833元，興安盟“被增長 ”475%和527%。再以農村居民人均純收入為例：2011年二者的人均純收入分別是9982元、4267元，平均后則為7124.5元，后者“被提高”166.96%，這樣的結果無法真實反映80%的小康社會的實現(xiàn)程度。

三、創(chuàng)新機制集中攻堅

農業(yè)既是國民經(jīng)濟的基礎產業(yè)，也是最大的民生產業(yè) 。我國已進入以工補農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，我區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化也已進入快速推進階段。在可預見的時期內，我區(qū)農牧業(yè)發(fā)展面臨重要的戰(zhàn)略機遇期，同時也面對諸多困難和挑戰(zhàn)。國家出臺了“中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）”和“興邊富民行動規(guī)劃（2011-2015年）”，自治區(qū)也提出了貫徹落實的實施意見。這些文件明確了今后一個時期我國和我區(qū)農村發(fā)展和扶貧工作的思路及目標，這是最好的機遇，但同時也面臨貧困人口基數(shù)大、涉及區(qū)域廣泛、致貧因素復雜，縮小發(fā)展差距難度仍然很大等問題。

我們的扶貧工作已開展近30年，特別是經(jīng)過“十一五”的努力，現(xiàn)在已進入到從解決溫飽為主要任務階段轉入到鞏固成果、加快脫貧、縮小差距的新階段，創(chuàng)新機制則是這個階段的重要任務和手段。

（一）要讓土地值錢更要賺錢

266.58萬貧困人口不能仍然“靠天吃飯”、 “靠扶持吃飯”、“靠獻愛心吃飯”，因為這些措施不能解決貧困地區(qū)的永久脫貧。這就需要各級政府在政策設計上要創(chuàng)新，要在更深層面上采取措施。首先要讓土地的價值充分體現(xiàn)出來。如果種糧難以致富，則土地就不值錢。如今國家越來越嚴格地為保衛(wèi)耕地面積的“紅線”而嚴厲打擊非法使用土地的行為，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展的今天和今后，要真正保持18億畝土地的紅線，最根本的辦法就是讓土地值錢，而且要讓它賺錢，大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例，讓農民參與土地增值的“分紅”，解決長期以來無法根本解決的農民財產性收入低下的問題。不能以犧牲農民土地財產權利來降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成本。

（二）要讓糧食充分體現(xiàn)價值

大幅度提高糧食的補貼力度。目前工業(yè)產品的價格大多數(shù)已經(jīng)基本放開，而農產品尤其是糧食價格在很大程度上仍處于管制之中。主要原因就是關系到13億人的生存，這不僅是經(jīng)濟問題，更是國家安全問題。因此，政府必須高度重視，提高補貼力度，健全主產區(qū)利益補償機制，可帶來的直接好處是種糧能賺錢、能致富，可以大規(guī)模地解決就業(yè)問題，可促成農業(yè)繁榮、農民富裕，才是解決農業(yè)、農村、農民問題的一個有效的辦法。

（三）要讓生產者取得加工、流通領域增值效益

據(jù)國內一些專家測算，目前全國三次產業(yè)勞動生產率的比值大約是1:8:5，結論是農業(yè)領域的勞動生產率低。其中一個重要原因就是農畜產品的市場價格過低，無法提高其勞動生產率。剛剛過去的2011年全國都在關注CPI的走勢，我區(qū)比全國平均水平高0.2個百分點，而抬高CPI的“推手”主要是農副產品及其加工，但這并不表明農畜產品的初次交易價格大幅度提高了，而是加工生產、流通領域的增值占去大部分價格空間，再加上農畜產品的收購價格的提高幅度不及農業(yè)機械、油品等生產資料和其它工業(yè)品的價格漲幅。農業(yè)生產過程中具有許多無法抗拒的自然災害和市場風險，這些因素也應反映到價格中來。因此，一定要加快流通業(yè)的發(fā)展，讓農畜產品能夠直接進入流通領域，直接面對市場，直接面對消費者，讓廣大農畜產品生產者通過發(fā)展生產來獲得合理的收入，達到農民增收、農業(yè)增效、農村進步的目的，達到脫貧更能致富的目標。

（四）要讓生態(tài)補償與糧食生產有機銜接

我區(qū)糧食生產大縣大多即是糧食安全的重要保障，又是扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一，更是生態(tài)安全屏障保護區(qū)。迫切需要建立與其它地區(qū)差別化的保障和保護機制。要進一步加大這些地區(qū)現(xiàn)有的補償政策支持下的補償力度，提高補償標準，可以同時享受糧食生產和生態(tài)補償政策。盡快研究出臺旨在支持糧食輸出大縣和承擔國家糧食增產計劃地區(qū)的具體政策，讓這些地區(qū)在享受國家扶持政策的同時，享受到不同與其它地區(qū)的政策，充分體現(xiàn)糧食生產帶來的收益。將有條件的地區(qū)作為水土保持和碳匯生態(tài)效益的試點地區(qū)，建立補償和效益機制，拓寬生態(tài)效益補償資金來源渠道，借此增加農民收入，同時增加地方財力，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

（五）要讓糧食生產大縣優(yōu)先享受扶持政策

國家和自治區(qū)的專項扶貧資金的增量部分要重點向糧食生產大縣中的貧困地區(qū)傾斜，各類轉移支付也應重點扶持這些地區(qū)。特別是鼓勵和支持企業(yè)的扶貧行動，實施企業(yè)稅收的區(qū)別化政策，要將企業(yè)在扶貧地區(qū)的收益最大限度留在地方，壯大地方經(jīng)濟實力。國家投資建設的各類公益性項目的資金配套政策已經(jīng)出臺，要率先在這些地區(qū)落實?？傊y(tǒng)籌好各種政策，整合好各類資金，規(guī)劃好扶持項目，實現(xiàn)糧食大縣向經(jīng)濟大縣的轉變。

（六）要建立農村政策試驗區(qū)

“十二五”時期，是我區(qū)又好又快發(fā)展的重要階段，能否順利完成這一時期的發(fā)展目標，進一步深化各領域改革至關重要，而農村的改革則是這一鏈條中非常關鍵的一環(huán)，只有做好農村的改革，才能完成全面建設小康社會的戰(zhàn)略目標。因此，我區(qū)應在有基礎的地區(qū)、有條件的領域、有發(fā)展前景的產業(yè)進行改革試驗區(qū)或試驗點的工作，目前情況下可率先進行如下嘗試：在鄂爾多斯市進行農村金融改革試驗；在通遼市進行農村產權制度改革試驗；在呼倫貝爾市進行現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營體制機制改革試驗；在赤峰市進行農村經(jīng)濟合作組織改革試驗；在巴彥淖爾市進行城鄉(xiāng)公共服務均等化改革試驗。這些改革試驗區(qū)要有明確的目的、清晰的目標、完善的體制、靈活的機制，其任務的核心就是在35年改革開放的基礎上，在更深層面進行改革試驗，取得成果，進而在全區(qū)推廣，推動農村經(jīng)濟社會的全面進步。

（作者單位：內蒙古發(fā)展研究中心）