基層央行履職過(guò)程中制度供求狀況分析

摘要：本文認(rèn)為央行履職創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上是一種制度創(chuàng)新，為此，本文運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，對(duì)基層央行履職過(guò)程中制度非均衡問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證分析、探討制度失衡的深層次原因，最后，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)基層央行制度創(chuàng)新模式進(jìn)行了較為系統(tǒng)的分析。

關(guān)鍵詞：制度經(jīng)濟(jì)學(xué) 基層央行創(chuàng)新路徑

一、基層央行履職過(guò)程中制度供求狀況分析

銀監(jiān)分設(shè)后，人民銀行職能做了重大調(diào)整，相應(yīng)地，基層央行制度選擇集合發(fā)生了重大改變；同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)金融規(guī)模不斷擴(kuò)大，規(guī)模效應(yīng)日趨明顯，加之技術(shù)的革新，國(guó)際環(huán)境的變化，這些都給基層央行履職提出了新的制度需求，而由于多種原因，制度供給相對(duì)滯后，導(dǎo)致基層央行在履職過(guò)程中，制度非均衡狀態(tài)日趨明顯，下面從貫徹執(zhí)行貨幣政策、提供金融服務(wù)、維護(hù)金融穩(wěn)定、進(jìn)行金融監(jiān)管四方面分別論述之：

（一）貫徹執(zhí)行貨幣執(zhí)行貨幣政策方面制度供求狀況分析。銀監(jiān)分設(shè)后，貫徹、傳導(dǎo)、執(zhí)行貨幣政策、反饋貨幣政策實(shí)施效果，監(jiān)測(cè)、分析轄內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行熱點(diǎn)成為基層央行主要職能之一。但受制度供給滯后影響，基層央行在履行貨幣政策職能過(guò)程中，往往面臨“心有余而力不足”的尷尬局面。

貨幣政策貫徹執(zhí)行方面：監(jiān)管職能分離后，由于沒(méi)有其他配套制度沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，貨幣政策執(zhí)行效果受到影響。比如銀行類金融機(jī)構(gòu)對(duì)地市中支的窗口指導(dǎo)可以置之不理或者有選擇地執(zhí)行，但執(zhí)行銀監(jiān)部門的“窗口指導(dǎo)”意見(jiàn)不遺余力，效果“立竿見(jiàn)影”。利率定價(jià)指導(dǎo)被農(nóng)村信用社異化為“一浮到頂”。

貨幣政策傳導(dǎo)方面：由于基層央行履職手段缺乏，貨幣政策傳導(dǎo)在微觀層面受阻。如總行出臺(tái)了扶持弱勢(shì)金融的政策，如增加對(duì)“三農(nóng)”、下崗失業(yè)、助學(xué)、中小企業(yè)等弱勢(shì)金融的貸款投放。但因擔(dān)保、貼息機(jī)制等配套政策不到位，而目前地市中支僅僅擁有的再貸款、再貼現(xiàn)、利率定價(jià)和“窗口指導(dǎo)”等貨幣政策工具，再貸款有支農(nóng)再貸款、頭寸再貸款和支持中小金融機(jī)構(gòu)再貸款三類，缺乏有效推進(jìn)上述政策的手段，從而導(dǎo)致這些政策難以在基層得到較好的落實(shí)。

貨幣政策反饋方面：由于央行在金融信息共享機(jī)制建設(shè)中的主導(dǎo)地位沒(méi)有明確，加之信息共享機(jī)制的缺失和監(jiān)管權(quán)力分離后的“權(quán)威性”下降，各種非正式制度供給的滯后，導(dǎo)致基層央行在貨幣政策反饋方面阻力較大。由于如人行職能分離以來(lái)，調(diào)查研究成為了基層央行有效履職的重要平臺(tái)，但令人尷尬的是，在人們銀行失去監(jiān)管權(quán)的的情況下，密集的調(diào)研往往得不到相關(guān)部門的支持和配合，調(diào)研時(shí)，先要找熟人、托關(guān)系，還常常是坐“冷板凳”、吃“閉門羹”，收集的信息往往是“一個(gè)大概”。即使在商業(yè)銀行也明顯感覺(jué)比以前冷淡了許多。又如岳陽(yáng)中支從2005年開(kāi)始探索建立包括證券、保險(xiǎn)等非銀行類金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的大金融統(tǒng)計(jì)體系，為此，岳陽(yáng)中支逐個(gè)上門與各證券、保險(xiǎn)公司多次協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取了部分證券、保險(xiǎn)公司的支持和配合，并與之簽訂了信息交流與共享協(xié)議。但仍有部分單位以保密為由拒絕向岳陽(yáng)中支報(bào)送數(shù)據(jù)。對(duì)此，地市中支也感到無(wú)能為力，盡管修訂后的《人民銀行法》賦予了人民銀行負(fù)責(zé)金融業(yè)統(tǒng)計(jì)的權(quán)利，但并沒(méi)有授權(quán)地市中支負(fù)責(zé)編制全轄金融業(yè)統(tǒng)計(jì)，在構(gòu)建“大金融”統(tǒng)計(jì)體系時(shí)，地市中支感到底氣不足，工作難開(kāi)展。到目前為止，尚有兩家證券公司和三家保險(xiǎn)公司沒(méi)有向岳陽(yáng)中支報(bào)送相關(guān)數(shù)據(jù)，“大金融”統(tǒng)計(jì)體系不完整。

（二）提供金融服務(wù)方面的制度供求狀況分析。監(jiān)管職能分離后，提供金融服務(wù)成為基層央行一項(xiàng)重要職能。但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展對(duì)金融服務(wù)提出了新的要求和挑戰(zhàn)，制度供給滯后和制度供給過(guò)剩的特征十分明顯：

征信管理方面：組織銀行信貸征信是地市中支的法定職責(zé)，但組織社會(huì)征信沒(méi)有明確的主管部門或組織機(jī)構(gòu)，組織社會(huì)征信有責(zé)無(wú)權(quán)，地市中支采集“資格信息”“理不直氣不壯”，社會(huì)信用信息分散在各部門，又互相割裂壟斷，不能共享，使得非銀行信息數(shù)據(jù)采集工作無(wú)論從橫向協(xié)調(diào)還是縱向管理上都無(wú)從著手，地市中支采集工作異常難，而醞釀已久的《征信管理?xiàng)l例》由于部門之間利益難以協(xié)調(diào)而遲遲難以推出，制度供給的滯后成為制約基層央行履行征信服務(wù)的重要障礙。

支付結(jié)算方面：一方面，地市中支作為支付結(jié)算、清算工作的直接參與者、管理者和執(zhí)行者，在支付清算工作中扮演著重要角色，但另一方面，由于總行沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的支付結(jié)算管理框架，地市中支在實(shí)際工作中普遍感到“心中沒(méi)數(shù)”；人民銀行和銀監(jiān)部門在支付結(jié)算管理上“各管一頭”，在涉及同一業(yè)務(wù)的連續(xù)性監(jiān)督和結(jié)算糾紛投訴問(wèn)題上，都感到無(wú)所適從；在組織力推銀行卡結(jié)算工具時(shí)，地市中支對(duì)“銀聯(lián)”這類非銀行清算組織的清算業(yè)務(wù)管理尚處于摸索階段，甚至是“真空地帶”；現(xiàn)有會(huì)計(jì)核算制度沒(méi)有“因時(shí)而變”，導(dǎo)致依托于現(xiàn)有會(huì)計(jì)核算制度的業(yè)務(wù)系統(tǒng)操作辦法設(shè)置的崗位多、流程長(zhǎng)、分工繁瑣，出現(xiàn)了“向制度要人”現(xiàn)象。

國(guó)庫(kù)管理方面：由于相關(guān)法律對(duì)人民銀行國(guó)庫(kù)管理職能缺乏明確界定，基層央行在“管理”、“代理”、“辦理”國(guó)庫(kù)之間難以準(zhǔn)確定位，對(duì)“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”這一法定職責(zé)，人民銀行理解為國(guó)庫(kù)“經(jīng)理”，是“過(guò)程管理”；財(cái)政部門理解為 “代其辦理”，是財(cái)政出納，財(cái)政部門有開(kāi)戶選擇權(quán)和資金自由支配權(quán)；地方政府理解為“具體辦理”，最好是“經(jīng)而不理”。加之《預(yù)算法》、《稅收征管法》中沒(méi)有任何國(guó)庫(kù)監(jiān)管的相關(guān)條款，地市中支國(guó)庫(kù)對(duì)地方政府、財(cái)稅部門“截留上級(jí)財(cái)政收入、空轉(zhuǎn)虛增預(yù)算收入、買稅賣稅”等問(wèn)題無(wú)可奈何，特別是在推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付等服務(wù)創(chuàng)新工作上遭遇重重阻力，“費(fèi)力不討好”；在構(gòu)建財(cái)稅庫(kù)關(guān)行信息共享機(jī)制時(shí)，出現(xiàn)了“一頭熱三頭冷”。

此外，隨著電子貨幣的出現(xiàn)、人民幣反假要求的提高，對(duì)人民幣的服務(wù)發(fā)行、調(diào)撥、反假等服務(wù)提出了更高的要求，這與目前貨幣發(fā)行管理滯后，發(fā)行基金調(diào)撥集約化配送程度不高形成了矛盾，同時(shí)，貨幣金銀管理系統(tǒng)缺乏分析功能，無(wú)法自動(dòng)警示發(fā)行庫(kù)相關(guān)幣種的短缺或脹庫(kù)，難以直接實(shí)時(shí)獲取現(xiàn)金需求信息，存在高成本與低效率的矛盾；在決定發(fā)行支庫(kù)“留”與“撤”時(shí)，地市中支基于成本考慮，傾向撤并，而商業(yè)銀行基于頭寸押運(yùn)成本、安全和便利考慮，強(qiáng)烈反對(duì)撤并現(xiàn)有支庫(kù)，甚至要求恢復(fù)已撤并的支庫(kù)，地市中支對(duì)此難以抉擇。

（三）維護(hù)金融穩(wěn)定方面的制度供求狀況分析。銀監(jiān)分設(shè)后，維護(hù)金融穩(wěn)定成為基層央行又一項(xiàng)重要職責(zé)。同樣，由于由于監(jiān)管權(quán)的分設(shè)和經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展，基層央行在維護(hù)金融穩(wěn)定的過(guò)程中，也面臨明顯的制度建設(shè)滯后問(wèn)題，而此次次貸危機(jī)更是給基層央行維護(hù)穩(wěn)定的職責(zé)敲響了警鐘。

一是金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制滯后。防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是一項(xiàng)全局性、宏觀性的工作，需要多方共同努力，協(xié)同配合，但從目前實(shí)際情況看，由于各自出于部門利益的考量，金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)嚴(yán)重滯后。如地方政府認(rèn)為“金融穩(wěn)定就是金融不出案件、不鬧事”、“有人民銀行、銀監(jiān)管著，有少數(shù)地方政府甚至單純關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，直接干預(yù)金融資源配置，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行偏離貨幣政策指向，在一定程度上加重了區(qū)域金融不穩(wěn)定因素。基層央行與監(jiān)管當(dāng)局雖然建立了監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，但由雙方在維護(hù)金融穩(wěn)定中的職責(zé)不清，角色錯(cuò)位，管理紊亂，往往存在“重復(fù)監(jiān)管”、“監(jiān)管真空”、“信息不對(duì)稱”、“資源不共享”等問(wèn)題。在證券和保險(xiǎn)方面，由于在地市級(jí)沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而人民銀行對(duì)證券和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更沒(méi)有相應(yīng)的檢查權(quán)，因此對(duì)證券和保險(xiǎn)的金融穩(wěn)定信息來(lái)源幾乎處于空白狀態(tài)，地市中支很難對(duì)區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)作出系統(tǒng)性的判斷。

二是風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制滯后。目前基層行的維穩(wěn)措施主要是“道義勸告、金融債權(quán)維護(hù)”等柔性措施，不具有強(qiáng)制約束性，實(shí)施效果不佳。即便是法定賦予的建議檢查監(jiān)督權(quán)和特定檢查監(jiān)督權(quán)，由于其程序的繁瑣，因而具有較大的局限性，削弱了地市中支靈活應(yīng)對(duì)緊急突發(fā)事件的能力。此外，在各地迅速發(fā)展起來(lái)的民間借貸一直沒(méi)有一個(gè)明確的主管機(jī)關(guān)，而民間借貸又是一個(gè)金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的高危領(lǐng)域，各地爆發(fā)的民間借貸風(fēng)險(xiǎn)案例都是由于缺乏事前的防范機(jī)制使然，因此，如何防范民間借貸風(fēng)險(xiǎn)也是基層央行履行金融穩(wěn)定職責(zé)一個(gè)重要方面。

三是風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制滯后。高效的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制能夠有效防止風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散和損失的擴(kuò)大。雖然法律賦予了人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定之責(zé)，但基層央行在風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中，缺乏關(guān)于違反金融穩(wěn)定的處罰條例及實(shí)施細(xì)則，不能運(yùn)用法律法規(guī)遏制與化解風(fēng)險(xiǎn)隱患；救助問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)唯一武器是履行“最后貸款人”職責(zé)，過(guò)度依賴這一工具容易弱化市場(chǎng)機(jī)制和外部約束，助長(zhǎng)金融機(jī)構(gòu)管理層的投機(jī)傾向等道德風(fēng)險(xiǎn)。

（四）金融監(jiān)管方面的制度供求狀況分析。出于履職需要，中央銀行仍然保留部分監(jiān)管權(quán)力，實(shí)證分析表明，在多個(gè)監(jiān)管領(lǐng)域，仍然存在監(jiān)管制度供給滯后的現(xiàn)象。

一是會(huì)計(jì)監(jiān)管制度滯后。一方面，對(duì)商業(yè)銀行而言，由于信貸增長(zhǎng)是銀行的主要盈利來(lái)源，在利益的驅(qū)動(dòng)下，各家銀行更加注重信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展，而忽視了不能產(chǎn)生更多效益的會(huì)計(jì)工作，甚至認(rèn)為有些會(huì)計(jì)工作約束和妨礙了信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展。另一方面，部分基層央行員工不夠重視會(huì)計(jì)監(jiān)管，認(rèn)為會(huì)計(jì)監(jiān)管工作可有可無(wú)，加之，由于會(huì)計(jì)的專業(yè)性強(qiáng)，進(jìn)入壁壘較高，也往往成為監(jiān)管盲區(qū)，成為風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)地帶，如近期的邯鄲農(nóng)行金庫(kù)盜竊案等金融案件的不斷發(fā)生，很重要的原因就是不法分子利用會(huì)計(jì)制度的漏洞和缺陷，抓住時(shí)間差，套取現(xiàn)金。因此，健全和完善銀行會(huì)計(jì)內(nèi)控機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)會(huì)計(jì)規(guī)章制度，能夠防范金融案件的發(fā)生，有效化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

二是國(guó)庫(kù)監(jiān)管制度滯后。首先，稅款入庫(kù)監(jiān)管制度安排不匹配?！秶?guó)庫(kù)金庫(kù)條例》規(guī)定，“各級(jí)國(guó)庫(kù)有權(quán)督促檢查國(guó)庫(kù)經(jīng)收處和其他征收機(jī)關(guān)所收稅款，是否按規(guī)定及時(shí)全部繳入國(guó)庫(kù)，發(fā)現(xiàn)拖延或違法不繳的，應(yīng)及時(shí)查究處理?！比欢?，《預(yù)算法》、《稅收征管法》中卻沒(méi)有任何國(guó)庫(kù)監(jiān)管的相關(guān)條款。因此，國(guó)庫(kù)監(jiān)督只能針對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)收處，而對(duì)地方政府、財(cái)稅部門“截留上級(jí)財(cái)政收入、空轉(zhuǎn)虛增預(yù)算收入、買稅賣稅”等問(wèn)題則無(wú)可奈何。其次，預(yù)算撥款監(jiān)督有章難循。《國(guó)家金庫(kù)條例》僅籠統(tǒng)規(guī)定了國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算撥款監(jiān)督權(quán)，而《預(yù)算法》卻規(guī)定各級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)采取處理措施。在實(shí)施操作中，國(guó)庫(kù)部門往往是根據(jù)財(cái)政部門的要求進(jìn)行庫(kù)款的收納和支撥，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況及政策變化的掌握相對(duì)滯后，“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)的職能未能充分發(fā)揮。最后，國(guó)庫(kù)監(jiān)管依據(jù)相對(duì)滯后。目前國(guó)庫(kù)監(jiān)管所依據(jù)的《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》等規(guī)范性文件，權(quán)威性和約束性較差，影響國(guó)庫(kù)監(jiān)管的嚴(yán)肅性，特別是經(jīng)歷了分稅制和國(guó)庫(kù)集中收付制度改革后，一些新業(yè)務(wù)如非稅收入收繳管理、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付等業(yè)務(wù)的監(jiān)督已無(wú)法可依。

三是大金融監(jiān)管制度建設(shè)滯后。經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展已經(jīng)使得銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)出現(xiàn)日漸融合的趨勢(shì)，而且這種融合正逐漸由經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的中心城市逐步向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的二三線城市乃至縣城發(fā)展，由此也對(duì)基層央行金融監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。如近幾年，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)紛紛加大了對(duì)縣域保險(xiǎn)市場(chǎng)的開(kāi)拓力度，縣域保險(xiǎn)快速發(fā)展。但由于地級(jí)市，縣域沒(méi)有相應(yīng)的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、盲目發(fā)展的問(wèn)題日益突出，其中隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。據(jù)岳陽(yáng)臨湘市反映，雖然市地方金融證券辦牽頭制訂了保險(xiǎn)行業(yè)聯(lián)席會(huì)議制度，但是這個(gè)制度僅僅是一個(gè)公約，是一種約定，一種軟約束。真正發(fā)生了違法、違規(guī)行為，地方政府也無(wú)法處置，頂多只是發(fā)一個(gè)通報(bào)批評(píng)一下而已。2008年度只有省保監(jiān)局一名副處長(zhǎng)針對(duì)個(gè)車險(xiǎn)“見(jiàn)費(fèi)出單”落實(shí)情況進(jìn)行過(guò)一次暗訪，此外沒(méi)有任何現(xiàn)場(chǎng)檢查。

二、基層央行履職創(chuàng)新路徑設(shè)計(jì)

（一）從制度變遷主體看基層央行履職創(chuàng)新

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把制度創(chuàng)新主體分為初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體和次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體兩種類型，其中初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體在制度變遷中起主導(dǎo)作用，次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體在制度變遷中起輔助作用，二者共同推動(dòng)制度變遷。按照制度變遷主體定義，我們大體可以把銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，企業(yè)和個(gè)人劃入第一行動(dòng)團(tuán)體的范疇，而基層央行、政府及其相關(guān)部門，金融監(jiān)管部門可以劃入第二行動(dòng)團(tuán)體范疇。制度變遷主體的劃分對(duì)基層央行履職創(chuàng)新的啟示是：

首先要加大對(duì)初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體的支持、培育力度，壯大初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體的力量。央行在具體履職創(chuàng)新過(guò)程中，要善于發(fā)現(xiàn)潛在的初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體，爭(zhēng)取獲得它們的支持。

其次，要加強(qiáng)次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體之間的協(xié)調(diào)，比如加強(qiáng)與銀監(jiān)部門、證監(jiān)部門、保監(jiān)部門的合作，探索與它們合作的新方式，新思路。同時(shí)，要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣块T的合作和溝通，創(chuàng)新建立與地方政府的長(zhǎng)效合作機(jī)制。

最后，基層央行作為次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體，在制度變遷中具有十分重要的地位。當(dāng)前，部分基層央行員工履職創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，平時(shí)工作只求不出差錯(cuò)，不出事故，這種局面不利于基層央行有效履職。因此，在平時(shí)工作中，一方面應(yīng)該加強(qiáng)思想政治工作力度，培育員工的創(chuàng)新意識(shí)，使職工認(rèn)識(shí)到基層央行履職創(chuàng)新的必要性和可行性；另一方面，要強(qiáng)化創(chuàng)新有關(guān)的知識(shí)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)央行員工履職創(chuàng)新能力。

（二）從制度變遷模式看基層央行履職創(chuàng)新

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度變遷分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷兩種類型，這兩種制度變遷各有優(yōu)缺點(diǎn)，在制度變遷過(guò)程中互為補(bǔ)充。時(shí)下，由于強(qiáng)制性制度變遷推進(jìn)受到方方面面的阻礙，因此誘致性制度變遷應(yīng)該成為當(dāng)前制度變遷的主要模式，而誘致性制度變遷又是一種自下而上，從局部到整體的制度變遷，基層央行正好位于條條塊塊的交匯處，在誘致性制度變遷中有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。誘致性制度變遷理論對(duì)基層央行履職創(chuàng)新的啟示是：

首先，基層央行要充分發(fā)揮自身在誘致性制度變遷的主導(dǎo)作用，大膽創(chuàng)新，勇于嘗試，總結(jié)推廣局部創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，營(yíng)造良好的制度創(chuàng)新氛圍。

其次，由于經(jīng)濟(jì)外部性和搭便車行為是阻礙誘致性制度創(chuàng)新的重要因素，因此基層央行在推進(jìn)誘致性制度變遷過(guò)程中，要著力消除外部性，調(diào)動(dòng)調(diào)動(dòng)微觀主體制度創(chuàng)新積極性。比如，基層央行在推進(jìn)助學(xué)貸款的過(guò)程中，由于在推進(jìn)初期，商業(yè)銀行可能面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)，因此，基層央行可以采用準(zhǔn)入制度，明確在今后若干年該商業(yè)銀行發(fā)放助學(xué)貸款的專屬權(quán)，同時(shí)，基層央行還可以通過(guò)利率優(yōu)惠，通過(guò)與財(cái)政部門協(xié)調(diào)爭(zhēng)取財(cái)政資金補(bǔ)貼等手段來(lái)彌補(bǔ)承辦商業(yè)銀行的經(jīng)濟(jì)外部性，如此，推廣該項(xiàng)制度就要容易多了。

（三）從制度變遷動(dòng)力看基層央行履職創(chuàng)新

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，制度變遷的動(dòng)力是潛在利潤(rùn)的存在，制度變遷的過(guò)程也即潛在利潤(rùn)內(nèi)部化的過(guò)程，而技術(shù)的發(fā)展，規(guī)模的變化等因素都是潛在利潤(rùn)產(chǎn)生的因素。因此著力為制度變遷主體培育新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，就成為基層央行履職有一個(gè)著力點(diǎn)。制度變遷動(dòng)力理論對(duì)基層央行履職創(chuàng)新的啟示是：

首先，要積極培育市場(chǎng)規(guī)模，只有市場(chǎng)規(guī)模到了一定程度，制度創(chuàng)新的潛在利潤(rùn)才會(huì)達(dá)到臨界點(diǎn)，也即一項(xiàng)制度創(chuàng)新才有推出價(jià)值。以縣域保險(xiǎn)為例，只有在縣域保險(xiǎn)發(fā)展到一定規(guī)模的時(shí)候，推出金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制才有現(xiàn)實(shí)意義。其他比如國(guó)庫(kù)制度創(chuàng)新，征信制度創(chuàng)新均是如此，只有在市場(chǎng)達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，一項(xiàng)制度創(chuàng)新的推出才有實(shí)際價(jià)值。

其次，要大力進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，技術(shù)創(chuàng)新是產(chǎn)生潛在利潤(rùn)的最直接的因素，技術(shù)更新了，就會(huì)產(chǎn)生新的潛在利潤(rùn)，進(jìn)而產(chǎn)生新的制度需求。

（四）從制度變遷路徑看基層央行履職創(chuàng)新

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在制度變遷過(guò)程中，存在一種報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制，人們一旦選擇某項(xiàng)初始制度，它的發(fā)展方向會(huì)在以后發(fā)展中得到強(qiáng)化。路徑依賴形成的深層次原因是現(xiàn)存體制中存在既得利益集團(tuán)，為維護(hù)既得利益，他們力圖鞏固現(xiàn)有制度，阻礙社會(huì)進(jìn)一步變革。這種情形在基層央行履職創(chuàng)新過(guò)程中表現(xiàn)尤為明顯,如中央銀行在解決金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定時(shí)，地方職能部門受利益驅(qū)動(dòng)，在執(zhí)法過(guò)程中往往與金融穩(wěn)定目標(biāo)相沖突。企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，地方各職能部門首先考慮的是清算費(fèi)、職工安置費(fèi)和稅費(fèi)，維護(hù)金融債權(quán)主動(dòng)性不足，積極性不夠。人民法院在執(zhí)行金融案件，更多關(guān)注的是訴訟費(fèi)和執(zhí)行費(fèi)，金融維權(quán)成本居高不下，“贏了官司輸了錢”現(xiàn)象沒(méi)有明顯改善。工商部門按照自己理解和要求開(kāi)展誠(chéng)信建設(shè)，沒(méi)有吸收人民銀行參加，逃廢銀行債務(wù)治理不在建設(shè)之列，一些逃廢債企業(yè)被評(píng)為“重合同守信用單位”。稅收部門盲目追求稅收入庫(kù)，放任甚至要求企業(yè)貸款交納稅收。財(cái)政部門對(duì)出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)救助消極，投入有限。制度變遷路徑依賴?yán)碚摻o我們的啟示是：

首先，應(yīng)正視制度變遷過(guò)程中的各種矛盾，充分照顧各方面的利益，比如基層央行尋求與各方建立信息共享機(jī)制，構(gòu)建聯(lián)席會(huì)議制度都是兼顧各方矛盾的具體形式。

其次，在誘致性制度變遷基礎(chǔ)上，適時(shí)推動(dòng)強(qiáng)制性制度變遷，依靠政府的力量打破制度變遷的路徑依賴。

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（組長(zhǎng)：謝漢陽(yáng) 成員：張少林陳永忠）