“十一五”時(shí)期主要污染物減排的總體進(jìn)展及存在的問題

張艷芳　楊丹輝　李鵬飛

摘要：“十一五”時(shí)期污染減排取得了積極成效，其中工程減排的貢獻(xiàn)尤為突出。在順利實(shí)現(xiàn)總量減排目標(biāo)的同時(shí)，仍存在部分政策落實(shí)不到位、企業(yè)被動(dòng)減排、總量控制與環(huán)境質(zhì)量改善不同步、減排投入不足等一系列問題。針對(duì)這些問題，應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新減排思路和工作方式，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)企業(yè)減排的主動(dòng)性，提高減排效果的可持續(xù)性。

關(guān)鍵詞：“十一五”時(shí)期；污染減排效果；工程減排

中圖分類號(hào)：Q53

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671—6604（2012）05—0035—07

隨著中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，在加速工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，資源和環(huán)境壓力不斷加大，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，國家在《“十一五”規(guī)劃綱要》中首次設(shè)定了主要污染物減排的約束性和預(yù)期性指標(biāo)。其中，主要污染物（COD和SO₂）排放總量減少10.00%。為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，國務(wù)院成立了應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)布了《節(jié)能減排綜合性工作方案》。受國務(wù)院委托，原環(huán)保總局與各省級(jí)人民政府和六家電力集團(tuán)公司簽訂了減排目標(biāo)責(zé)任書。此外，國家還出臺(tái)了促進(jìn)污染減排的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、財(cái)稅、價(jià)格等一系列政策，加強(qiáng)污染減排監(jiān)管和責(zé)任考核。上述政策措施的落實(shí)使得我國污染物減排和監(jiān)管監(jiān)測(cè)的政策環(huán)境發(fā)生了很大的變化，為實(shí)現(xiàn)減排目櫪制造了有利的條件。總體來看，各地區(qū)較好地完成了“十一五”時(shí)期主要污染物減排任務(wù)，污染總量控制取得積極成效，但“十一五”時(shí)期強(qiáng)制減排也導(dǎo)致了一些新隋況、新問題的出現(xiàn)。

一、“十一五”時(shí)期主要減排措施的效果分析

（一）“十一五”時(shí)期減排目標(biāo)完成的總體情況

“十一五”時(shí)期，全國GDP年均增速為10.60%，超過“十一五”規(guī)劃提出的7.50%的水平，新增煤炭消費(fèi)量為7.85億噸，大幅度超過規(guī)劃的4.50億噸，粗鋼、水泥、有色金屬等產(chǎn)品的產(chǎn)量均翻了一番。在經(jīng)濟(jì)保持較快增速、能源消費(fèi)持續(xù)增長的情況下，我國仍較為順利地完成了“十一五”規(guī)劃的主要污染物減排目標(biāo)。根據(jù)環(huán)保部公布的2010年度及“十一五”全國主要污染物總量減排考核的結(jié)果，2010年與“十五”末的2005年相比，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量分別下降12.45%和14.29%，均超額完成10.00%的減排任務(wù)。31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)以及國家電網(wǎng)公司和華能、大唐、華電、國電、中電投五大電力集團(tuán)公司也都較好地完成了《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計(jì)劃》下達(dá)的總量控制任務(wù)。同時(shí)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，“十一五”時(shí)期我國部分環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)有所好轉(zhuǎn)。2010年，全國地表水國控?cái)嗝娓咤i酸鹽指數(shù)平均濃度4.90毫克/升，比2005年下降31.90%；七大水系國控?cái)嗝婧糜冖箢愃|(zhì)的比例由2005年的41.00%提高到59.60%；環(huán)保重點(diǎn)城市空氣二氧化硫年平均濃度0.04毫克/立方米，比2005年下降26.30%，地級(jí)以上城市達(dá)到或優(yōu)于空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的比例明顯提升，達(dá)到83.90%。

（二）主要減排措施的效果

由于“十一五”時(shí)期我國是首次設(shè)置總量減排的約束性指標(biāo)，各地缺乏應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)，考慮到是在消化新增量的基礎(chǔ)上再削減10.00%，在“十一五”初期，環(huán)保部把10.00%的減排目標(biāo)具體量化為削減二氧化硫673萬噸、化學(xué)需氧量571萬噸，并通過簽訂目標(biāo)責(zé)任書逐一分解落實(shí)到各省級(jí)政府和電力集團(tuán)公司，各省級(jí)政府又將減排指標(biāo)、減排工程和減排措施分解落實(shí)到地市和重點(diǎn)排污單位。從具體減排措施的實(shí)施效果來看，“十一五”時(shí)期工程減排、結(jié)構(gòu)減排和管理減排三大措施在實(shí)現(xiàn)總量減排目標(biāo)中發(fā)揮了重要的作用。

首先，以污水處理廠建設(shè)和燃煤電廠脫硫?yàn)橹攸c(diǎn)的工程減排成為減排目標(biāo)完成的重要手段?！笆晃濉睍r(shí)期，我國新增燃煤機(jī)組煙氣脫硫裝置逾5億千瓦，占燃煤機(jī)組的比重較2005年大幅提高72個(gè)百分點(diǎn)，全國已投運(yùn)脫硫機(jī)組5.78億千瓦，煙氣脫硫機(jī)組約占全國煤電機(jī)組容量的86.00%，比美國2009年的水平高36個(gè)百分點(diǎn)。在污水治理方面，“十一五”累計(jì)新增城市污水日處理能力超過6000萬立方米，比“十五”末期的總和還多，截至2010年，城市污水日處理能力達(dá)到1.25億立方米，城市污水處理率由2005年的52.00%提高到75.00%。這些脫硫機(jī)組和污水處理設(shè)施的投運(yùn)使得二氧化硫和化學(xué)需氧量減排的硬件條件明顯改善。“十一五”時(shí)期，全國各省市污染物減排量主要依靠工程減排實(shí)現(xiàn)，工程減排對(duì)減排目標(biāo)貢獻(xiàn)率高于60.00%。其中，污水處理廠運(yùn)營貢獻(xiàn)的減排量占全國COD削減量的50.00%以上，燃煤電廠脫硫?qū)θ珖鳶O₂削減量的貢獻(xiàn)超過60.00%。

其次，結(jié)構(gòu)減排成效顯著?！笆晃濉睍r(shí)期，我國采取了“上大壓小、淘汰落后”等一系列結(jié)構(gòu)減排措施，不僅有效控制了污染總量，而且在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和節(jié)能減排的良性互動(dòng)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新等方面進(jìn)行了有益的探索。2006—2010年，全國累計(jì)關(guān)停小火電機(jī)組7682.50萬千瓦，提前一年半完成關(guān)閉5000萬千瓦的任務(wù)；鋼鐵、水泥、焦化及造紙、酒精、味精、檸檬酸等高耗能、高排放行業(yè)均超額完成淘汰落后的任務(wù)。2010年，電力行業(yè)30萬千瓦以上火電機(jī)組占火電裝機(jī)容量的比重達(dá)70.00%，比2005年提高13個(gè)百分點(diǎn)，火電供電煤耗下降9.50%，造紙行業(yè)單位產(chǎn)品化學(xué)需氧量排污負(fù)荷下降45.00%。

再次，管理減排帶動(dòng)了環(huán)保制度和監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)?！笆晃濉睍r(shí)期中央財(cái)政投入100多億元，用于支持全國環(huán)保監(jiān)管能力和污染減排“三大體系”建設(shè)，全國已建成343個(gè)省、地市級(jí)污染源監(jiān)控中心，15000多家企業(yè)實(shí)施自動(dòng)監(jiān)控，配備監(jiān)測(cè)執(zhí)法設(shè)備10萬多臺(tái)（套），環(huán)境監(jiān)測(cè)、在線監(jiān)控、執(zhí)法監(jiān)察能力顯著增強(qiáng)。多個(gè)省份開展節(jié)能減排發(fā)電調(diào)度，南方電網(wǎng)公司燃煤脫硫機(jī)組投運(yùn)率由2005年不足60.00%提高到2010年的95.00%以上。國控重點(diǎn)污染源二氧化硫達(dá)標(biāo)率92.00%，化學(xué)需氧量達(dá)標(biāo)率94.00%，與2005年相比分別提高22.00%和34.00%。部分重點(diǎn)流域工業(yè)企業(yè)治理水平顯著提升，達(dá)標(biāo)排放率比“十一五”初期大幅度提高。

二、主要污染物減排的進(jìn)展及效果

（一）工業(yè)廢氣排放總量逐年增加，二氧化硫減排效果較好

據(jù)中國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)應(yīng)用支持系統(tǒng)和歷年中國環(huán)境狀況公報(bào)顯示，2010年全國工業(yè)廢氣排放比2005年增加76.70%，“十一五”時(shí)期年均增長12.30%（見圖1）。從排放趨勢(shì)來看，“十一五”時(shí)期全國工業(yè)廢氣排放總量逐步上升，增長率則表現(xiàn)為先減后增的態(tài)勢(shì)（見下頁圖2），2006年和2007年排放總量年增長率分別高達(dá)23.10%和17.30%，而在金融危機(jī)沖擊下，2008年全國工業(yè)廢氣排放同比僅增長4.00%，2008年以后又出現(xiàn)反彈。

二氧化硫是大氣中的主要污染物之一，也是“十一五”強(qiáng)制減排的對(duì)象之一。根據(jù)國家環(huán)保部公布的環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及歷年《環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，從實(shí)際減排的效果來看，全國范圍內(nèi)二氧化硫排放總量在逐年減少。其中，“十一五”時(shí)期，工業(yè)二氧化硫排放量與全國二氧化硫總量的趨勢(shì)一致，2010年工業(yè)二氧化硫排放量比2005年減少14.00%；生活二氧化硫排放量略有波動(dòng)，2010年排放量比2005年減少約15.40%（見圖3）。

（二）煙塵和粉塵排放總量明顯減少，以工業(yè)排放為主

2005年，全國煙塵的排放總量為1182.50萬噸，2010年減少為829.10萬噸，減少29.90%。中國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)應(yīng)用支持系統(tǒng)的數(shù)據(jù)顯示，工業(yè)煙塵排放量所占的比重由2005年的80.20%降為2010年的72.80%；生活煙塵排放占比由2005年的19.80%升至2010年的27.30%。同時(shí)，工業(yè)粉塵排放量逐年減少，減幅較為明顯，2010年比2005年減少45.80%（見表1）。

（三）廢水排放總量增加，生活污水排放增幅明顯，化學(xué)需氧量排放得到控制

2010年全國廢水排放總量達(dá)617.30億噸，比2005年增加17.70%，“十一五”時(shí)期年均增長3.56%。從廢水排放的構(gòu)成來看，在產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)進(jìn)步和嚴(yán)格監(jiān)管的共同作用下，工業(yè)廢水排放量所占比重逐年下降，由2005年的46.40%降至2010的38.50%。與之相反，隨著城市化進(jìn)程加快，生活污水排放量占比上升較快，由53.70%增至61.50%。從排放態(tài)勢(shì)來看，“十一五”時(shí)期，全國廢水排放穩(wěn)步上升，增長率先減后增（見下頁圖4和圖5）。

廢水中的化學(xué)需氧量是“十一五”污染減排的約束性指標(biāo)。中國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)應(yīng)用支持系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，2010年全國廢水中COD比2005年減少12.50%，“十一五”時(shí)期年均減少2.61%（見表2）。從化學(xué)需氧量排放的構(gòu)成看，2005--2009年工業(yè)廢水中COD所占比重逐年下降，由2005年的39.20%降至2009的34.40%，2010年該比值略有增加；2005--2009年生活污水中化學(xué)需氧量排放量占比逐年上升，由2006年的60.80%增至2009年的65.60%，2010年這一比值略有下降。再從排放態(tài)勢(shì)看，“十一五”時(shí)期，全國廢水中化學(xué)需氧量排放下降速度先快后慢。其中，工業(yè)廢水中COD排放變化態(tài)勢(shì)與工業(yè)廢水基本一致，“十一五”時(shí)期有小幅反彈，這既是金融危機(jī)后工業(yè)恢復(fù)增長的結(jié)果，同時(shí)也在一定程度上反映出在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)“保增長”的目標(biāo)導(dǎo)向下，工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程有所放緩。隨城市污水處理投資力度增大，生活污水處理技術(shù)提高，處理規(guī)模擴(kuò)大，生活污水中COD排放量減少，減速先慢后快。

（四）工業(yè)固體廢物排放量呈下降趨勢(shì)

“十一五”時(shí)期，盡管工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量不斷上升，但隨著工業(yè)固廢處理技術(shù)提高，同期工業(yè)固體廢物處理量也在不斷增加，工業(yè)固體廢物排放量大幅下降。據(jù)中國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)應(yīng)用支持系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，2005年，我國工業(yè)固體廢物排放量1654.68萬噸，到2010年減為498.20萬噸，降幅為69.90%（見圖6和下頁圖7）。其中，天津、吉林、江蘇、上海、安徽等省市實(shí)現(xiàn)固廢零排放，山東、北京、河南等省市也接近零排放。

三、存在的主要問題

盡管“十一五”時(shí)期主要污染物減排工作取得積極成效，較為順利地完成了減排的約束性和預(yù)期任務(wù)，但存在不少問題。

（一）重化工業(yè)化加快，高能耗、高污染問題短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)

目前，我國處于工業(yè)化中后期和城市化加速發(fā)展的中期階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸重，重化工業(yè)化趨勢(shì)仍在延續(xù)。即使在“十一五”節(jié)能減排的重壓下，部分高耗能、高污染行業(yè)快速發(fā)展的勢(shì)頭并未得到有效抑制。2010年，石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等六大高能耗行業(yè)增加值在全部規(guī)模以上工業(yè)增加值中所占的比重達(dá)30.30%，增速為13.50%；全國煤炭消耗總量32.40億噸，煤炭消耗約占能源消耗總量的70.00%；火電裝機(jī)容量達(dá)7.07億千瓦，占總裝機(jī)容量的比重為73.40%；工業(yè)COD排放量最多的行業(yè)仍是造紙及紙制品業(yè)，占工業(yè)COD排放總量的28.90%。特別是“十一五”后期，在國家應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的刺激政策作用下，工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐放慢，部分高耗能、高污染、高排放行業(yè)仍有一定生存空間，致使污染減排的總體形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

（二）部分地方政府減排動(dòng)力不足

目前，一些地方政府仍片面追求GDP增速，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作重視不夠，減排投入不足，監(jiān)管不力。地方政府過度追求GDP既與現(xiàn)行政績(jī)考核機(jī)制有直接關(guān)系，也與1994年后實(shí)行的中央和地方分稅制有關(guān)。分稅制實(shí)施后，稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央，而地方財(cái)政收入占全國總收入比重不斷減少的同時(shí)，支出比例卻不斷加大。受制于有限的稅源，地方政府不得不拼命上項(xiàng)目，提高GDP，擴(kuò)大稅基，以獲得更多的財(cái)政收入滿足地方支出需要。由于地方稅收主要來源于企業(yè)所得稅，地方政府為增加財(cái)政收入，掌握更大財(cái)政支配權(quán)，把很多精力放在招商引資工作上，對(duì)工業(yè)大項(xiàng)目更是趨之若鶩。在這種情況下，地方政府與企業(yè)利益趨同性增強(qiáng)。因此，當(dāng)企業(yè)利益與公眾的環(huán)境利益發(fā)生沖突時(shí)，地方政府對(duì)污染排放企業(yè)往往既不會(huì)采用嚴(yán)格限制發(fā)展的“硬約束”，而且補(bǔ)償企業(yè)節(jié)能減排的“激勵(lì)”制度創(chuàng)新動(dòng)力不足，甚至以政策“擦邊球”的形式放任污染企業(yè)。地方政府對(duì)中央政府減排政策執(zhí)行不堅(jiān)決，造成“十一五”時(shí)期部分地區(qū)減排效果大打折扣。

（三）部分減排政策措施不到位

“十一五”時(shí)期，盡管總體上各地環(huán)境治理和污染控制進(jìn)展明顯，但仍存在減排目標(biāo)落實(shí)不到位等問題。以污水處理為例，住建部公布的統(tǒng)計(jì)顯示，截至2010年，全國仍有61個(gè)設(shè)市城市未建成污水處理廠，其中一半以上分布在黑龍江、吉林、廣東三省。即使已建成污水處理廠的，配套管網(wǎng)等設(shè)施不完善的現(xiàn)象也比較普遍，造成部分污水處理廠的污水收集處理率低下。近年來，部分地區(qū)調(diào)高了污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，但總體而言，污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，導(dǎo)致污水處理廠正常運(yùn)營困難。再從電廠脫硫情況來看，由于部分地方人為干預(yù)電廠脫硫電價(jià)政策的實(shí)施，致使已上脫硫設(shè)施、脫硫效果明顯的電廠享受不到脫硫電價(jià)的補(bǔ)貼政策，直接影響脫硫電廠相關(guān)維護(hù)工程設(shè)施的正常運(yùn)行。此外，由于很多地方政府財(cái)力有限，且未出臺(tái)相關(guān)配套政策，如未設(shè)立污染防治和污染減排專項(xiàng)資金等，制約了重點(diǎn)治污工程以及環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套工程的進(jìn)展。

（四）監(jiān)管和處罰力度有待加強(qiáng)

“十一五”時(shí)期，我國環(huán)保法律法規(guī)不斷完善，環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍逐步壯大，但現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)仍存在諸多問題，集中表現(xiàn)在：一是行政處罰力度不夠大，法律設(shè)定的行政處罰上限太低；二是法律缺乏強(qiáng)制終止違法行為的有效規(guī)定，對(duì)超標(biāo)排污行為的制裁力度偏弱；三是環(huán)保執(zhí)法取證操作難度大，致使環(huán)保執(zhí)法成本高，直接舉證困難。面對(duì)大量中小污染源的負(fù)載排污情況，“守法成本高、違法成本低”等問題十分突出。如對(duì)違法違規(guī)排放的企業(yè)或單位，依法責(zé)令其限期治理是現(xiàn)行法規(guī)賦予環(huán)保部門最有力的處罰手段，但部分地區(qū)的排污單位反而以“排污設(shè)施故障”導(dǎo)致企業(yè)無法達(dá)標(biāo)排放為由，在6個(gè)月的“限期治理”過程中，大規(guī)模、高濃度排放污染物。再如，在地方政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的漠視下，部分在線監(jiān)測(cè)工具成為擺設(shè)。以往一些企業(yè)在購買在線監(jiān)測(cè)設(shè)備時(shí)明確要求設(shè)備供應(yīng)商提供故障頻出的設(shè)備，造成環(huán)保部門無法獲得正常數(shù)據(jù)。在線監(jiān)測(cè)設(shè)備試行政府采購后，部分企業(yè)仍想方設(shè)法阻撓儀器正常工作，并在“修理調(diào)試期”內(nèi)繼續(xù)超標(biāo)排污。

（五）企業(yè)被動(dòng)減排仍較為普遍

“十一五”時(shí)期，各地為確保完成減排目標(biāo)，在減排激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新方面做出了積極嘗試，對(duì)減排效果好的企業(yè)以及工作業(yè)績(jī)突出的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員加大獎(jiǎng)勵(lì)力度。其中，一些省市對(duì)完成總量減排任務(wù)較好的城市直接發(fā)放高額獎(jiǎng)金。這些激勵(lì)措施為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)發(fā)揮了一定作用，但總體來看，目前我國污染控制和減排制度設(shè)計(jì)仍偏重對(duì)違規(guī)違法排放的懲處，而缺少有效的正向激勵(lì)，特別是缺乏市場(chǎng)化的激勵(lì)手段。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)是減排的主體，企業(yè)進(jìn)行節(jié)能減排，必須投入新設(shè)備，改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和工藝，這需要一定的投入。因此，要想調(diào)動(dòng)企業(yè)減排積極性，正向的激勵(lì)措施必不可少?！笆晃濉睍r(shí)期，雖然國有企業(yè)在響應(yīng)政府減排號(hào)召、實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)方面配合度較高，但大部分企業(yè)仍認(rèn)為，減排是社會(huì)責(zé)任，主要體現(xiàn)的是社會(huì)效益，減排投入并不能帶來直接收益。同時(shí)，作為硬性的約束政策，污染減排一定程度上強(qiáng)化了地方政府尤其是環(huán)保部門對(duì)企業(yè)的干預(yù)能力。在這種情況下，大多數(shù)企業(yè)減排仍是被動(dòng)的、配合性的行為，現(xiàn)行減排措施難以激發(fā)企業(yè)減排的積極性和主動(dòng)性。

（六）部分減排項(xiàng)目設(shè)置及核算細(xì)則脫離實(shí)際

國家要求實(shí)施污染減排的具體項(xiàng)目必須列入2005年環(huán)境統(tǒng)計(jì)中，因而可能出現(xiàn)有實(shí)際減排效果的、但未列入2005年環(huán)境統(tǒng)計(jì)的項(xiàng)目不能被考核認(rèn)可的情況。在SO₂減排中，目前僅認(rèn)可火電、水泥、鋼鐵、有色金屬、焦炭、煉油等領(lǐng)域的減排項(xiàng)目，很多縣級(jí)區(qū)域根本就沒有這幾類項(xiàng)目。同時(shí)，環(huán)保部并不認(rèn)可燃油消費(fèi)量下降帶來的SO₂新增排放量減少，造成有些行業(yè)和地區(qū)的SO₂減排效果不被認(rèn)可，進(jìn)而使相關(guān)地方政府和企業(yè)的減排壓力和工作難度加大。另外，由于不同地區(qū)、行業(yè)和規(guī)模的企業(yè)在投入能力、減排技術(shù)等方面存在差距，對(duì)所有企業(yè)采用統(tǒng)一的減排標(biāo)準(zhǔn)有失公允，而且現(xiàn)階段減排任務(wù)主要依靠企業(yè)申報(bào)減排項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)，由于減排項(xiàng)目的核算要求較高，核算過程復(fù)雜，很多項(xiàng)目都達(dá)不到減排核算標(biāo)準(zhǔn)，直接影響減排的實(shí)際效果。

（七）總量減排效果與環(huán)境質(zhì)量改善不同步

“十一五”時(shí)期總量減排進(jìn)展較為順利，且相對(duì)而言，產(chǎn)業(yè)部門減排目標(biāo)完成較好，而部分地區(qū)特別是大城市的環(huán)境質(zhì)量卻并未明顯改善，不少城市空氣質(zhì)量等指標(biāo)并未完成“十一32'的目標(biāo)任務(wù)。近年來，各地城市空氣污染減排設(shè)施日益完善，城市環(huán)境治理投入巨大，但城市空氣質(zhì)量卻仍有惡化趨向。造成這一問題的主要原因在于：一是部分火電脫硫設(shè)施運(yùn)行管理不嚴(yán)，個(gè)別企業(yè)偷排行為屢有發(fā)生；二是部分企業(yè)惡意改動(dòng)環(huán)境自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，嚴(yán)重干擾了自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的正常使用和環(huán)境監(jiān)管工作的有序開展；三是隨著城市化進(jìn)程加快，房地產(chǎn)開發(fā)和機(jī)動(dòng)車保有量增加使城市空氣污染源更為復(fù)雜。除工業(yè)點(diǎn)源污染外，機(jī)動(dòng)車廢氣等流動(dòng)源污染以及建筑施工等面源污染不斷加劇，成為大中城市的主要污染排放源。而目前現(xiàn)行的COD、SO₂的約束性指標(biāo)基本上是針對(duì)點(diǎn)源污染的對(duì)策，尤其是SO₂減排主要從控制酸雨污染出發(fā)，重點(diǎn)削減電力行業(yè)，而對(duì)環(huán)境質(zhì)量影響更大的農(nóng)村面源污染和非電燃煤鍋爐未被納入，直接影響污染減排的績(jī)效。另外，雖然一些環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)有所改善，如水質(zhì)等，但水體中氨氮和大氣環(huán)境中氮氧化物濃度呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，成為影響環(huán)境質(zhì)量的主要污染因子。因此，現(xiàn)行主要污染物減排的指標(biāo)設(shè)立，難以保證環(huán)境質(zhì)量得到同步改善。

（八）環(huán)境污染治理投資仍顯不足

從污染治理投資的構(gòu)成來看，根據(jù)2009年的環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資所占的比重最大，占環(huán)境污染治理投資總額的比重為55.50%，工業(yè)污染源治理投資比重僅為9.80%，全國建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資比重為34.70%。由于在目前環(huán)保投資的統(tǒng)計(jì)口徑下，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中包括集中供熱工程、燃?xì)夤こ?、園林綠化等一些具有間接效益或長遠(yuǎn)效益的項(xiàng)目，因此，實(shí)際上真正用于污染治理和從源頭控制環(huán)境污染的投資更少，僅有約2000億元，不到環(huán)境污染治理投資總額的45%，占GDP的比重不足0.60%。環(huán)保投資的這種統(tǒng)計(jì)口徑在一定程度了掩蓋了我國在污染治理方面投資不足的事實(shí)。

四、結(jié)論與政策含義

本文著重分析“十一五”時(shí)期主要污染物減排的總體進(jìn)展及存在的問題。分析結(jié)果表明，從全國范圍來看，“十一五”首次設(shè)定的主要污染物減排各項(xiàng)約束性和預(yù)期目標(biāo)均已較好地實(shí)現(xiàn)，工程減排、結(jié)構(gòu)減排和管理減排等主要減排措施在總量減排中發(fā)揮了積極作用，其中工程減排的貢獻(xiàn)尤為突出。然而，由于“十一五”時(shí)期污染減排目標(biāo)設(shè)置和任務(wù)分解的立足點(diǎn)是強(qiáng)制減排，這實(shí)際上是在污染減排中延續(xù)了“指令性計(jì)劃”的思路和方式。盡管這種方式能夠在短期內(nèi)動(dòng)員地方政府和企業(yè)減排的資源，獲得立竿見影的減排效果，但從長遠(yuǎn)來看，這種制度安排不利于協(xié)調(diào)存量減排和增量減排之間的關(guān)系，而且在現(xiàn)實(shí)中，以環(huán)保部門所掌握的行政資源和執(zhí)行力，要在地方政府和各類企業(yè)中推行“指令”式強(qiáng)制減排，顯然力不從心，困難重重。同時(shí)，強(qiáng)制減排的方式勢(shì)必造成部分政策措施的執(zhí)行成本過高，可持續(xù)性差，進(jìn)而導(dǎo)致一些領(lǐng)域的減排效果寅吃卯糧，后續(xù)減排難以為繼。

因此，國家“十一五”時(shí)期以約束性指標(biāo)實(shí)行強(qiáng)制減排的意義更在于向地方政府和企業(yè)傳遞出這樣的信息，即面對(duì)工業(yè)化工后期的資源和環(huán)境瓶頸，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的環(huán)境政策逐步收緊已經(jīng)是一個(gè)不可逆的趨勢(shì)，唯有適應(yīng)環(huán)保高壓的大勢(shì)，下大力氣轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，方能為企業(yè)發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)增長贏得更大空間。在著力營造更加嚴(yán)格環(huán)境政策氛圍的同時(shí)，各級(jí)政府及主管部門應(yīng)深入總結(jié)“十一五”污染減排的經(jīng)驗(yàn)及出現(xiàn)的新問題，創(chuàng)新減排思路，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，進(jìn)一步完善市場(chǎng)化的減排激勵(lì)機(jī)制，突出企業(yè)的減排主體地位，調(diào)動(dòng)企業(yè)減排的主動(dòng)性和積極性，從而使污染減排步入可持續(xù)的良性軌道。

（責(zé)任編輯 潘亞莉）