“十一五”時期污染減排效果的省際比較

李鵬飛 楊丹輝 張艷芳

摘要：對“十一五”時期主要污染物的減排效果進行省際比較，結(jié)果表明，雖然經(jīng)濟發(fā)達的東部省市污染減排任務(wù)比較重，但由于這些省市污染治理投入力度大，更好地執(zhí)行和落實減排任務(wù)，因此，東部省市污染治理效果較為明顯。與之形成反差的是，欠發(fā)達的中西部省區(qū)污染減排目標相對放寬，但其實際污染治理效果與東部省市相比仍有差距。各省市區(qū)處于不同發(fā)展階段是導(dǎo)致減排效果差別的主要原因，高污染高排放產(chǎn)業(yè)自東向西轉(zhuǎn)移也進一步加大了中西部省區(qū)的減排壓力。

關(guān)鍵詞：“十一五”時期；污染減排效果；省際比較

中圖分類號：Q53

文獻標識碼：A

文章編號：1671—6604（2012）05—0029—06

一、引言

我國各省市區(qū)的地理、氣候和資源條件差別較大，經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，使得主要污染物排放具有明顯的區(qū)域特征，直接影響不同省份的減排效果。

目前，工業(yè)排放仍是我國污染的主要源頭之一，其中約85%的二氧化硫（SO₂）排放來自于工業(yè)排放，而電力、非金屬礦物制品業(yè)、鋼鐵和化工這四大行業(yè)則是SO₂排放的大戶。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局來看，我國東部沿海省市工業(yè)發(fā)達，人口稠密，環(huán)境容量相對較小，工業(yè)生產(chǎn)和居民消費用電量大，水電、風電、核電等其他電源難以滿足當?shù)匦枨?，火電則一直是其能源供應(yīng)的主要來源，東部沿海省份火電裝機容量占全國火電裝機總?cè)萘康囊话胍陨?，因而江蘇、浙江、廣東等地的廢氣排放量處于較高水平。華北地區(qū)是我國重要的煤炭產(chǎn)地，山西、內(nèi)蒙古等省區(qū)煤炭資源豐富，運輸便利，火力發(fā)電成本低，具有明顯優(yōu)勢，火電集中布局使山西、內(nèi)蒙古污染物排放居高不下。西部地區(qū)水能、風能等資源較豐富，對火電的依賴相對較小，加之工業(yè)發(fā)展滯后，因此，云南、寧夏、青海、西藏等省區(qū)廢氣等污染物排放量較少。另外，近年來，北京、上海等省市通過發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，產(chǎn)業(yè)升級進程加快，第三產(chǎn)業(yè)占比不斷提高，以高耗能、高排放為特征的能源和資源密集型行業(yè)明顯減少，工業(yè)廢氣等污染物排放量逐步下降。

鑒于污染排放具有的這種區(qū)域性特征，本文對“十一五”時期各省市區(qū)的污染減排效果進行比較，分析造成省際污染減排效果差異的主要原因，為提高省際減排措施的針對性提供依據(jù)。

二、“十一五”時期各省市區(qū)污染減排效果的比較分析

總體來看，全國31個省市區(qū)均較好完成了《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》下達的總量控制任務(wù)。減排成績比較突出的山東、江蘇、廣東、河南、浙江、遼寧、上海、陜西等省市還受到了國務(wù)院的通報表揚。然而，盡管各省市主要污染物排放總量控制取得了積極進展，但是“十一五”時期各省市區(qū)的減排效果卻存在著顯著差距。

（一）經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)化學需氧量減排效果相對較好

“十一五”時期全國化學需氧量（COD）減排10.00%的約束性目標通過簽訂目標責任書分解落實到各級政府，各省市區(qū)根據(jù)其2005年的COD排放量及地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展情況制定削減目標。根據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，從實際減排效果來看，盡管經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)減排目標相對較高，如江蘇、浙江兩省均需在2005年基礎(chǔ)上減排15.10%，廣東、山東、上海和北京分別需減排15.00%、14.90%、14.80%和14.70%，但這些省市均超額完成了任務(wù)?！笆晃濉睍r期，COD減排效果較好的省市有上海、北京、山東、廣東、江蘇、河南、吉林、遼寧、浙江等。其中，上海超出目標12.91%，北京超出5.97%，山東超出4.54%（見表1）?？傮w來看，COD減排效果較好的省市經(jīng)濟社會發(fā)展水平也相對較高，特別是減排幅度排名前五位的省市均屬經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這表明COD減排在相當大的程度上倚重于地方財力支持和高水平行政管理。

（二）經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)SO₂減排任務(wù)較重，但治理效果顯著

“十一五”時期全國SO₂減排10.00%的約束性任務(wù)也是通過簽訂目標責任書層層分解落實到各級政府的。由于SO₂主要因局地燃煤設(shè)施排放所致，外來排放源的影響較小，因而SO₂減排以控制局地排放源為主。近年來，SO₂污染嚴重的局面得到了一定的控制。其中，“兩控區(qū)”（酸雨控制區(qū)和SO₂污染治理區(qū)）的分階段控制目標有效地促進了SO₂的防治。在這個基礎(chǔ)之上，“十一五”時期，各地進一步強化對SO₂的綜合防控。根據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，從削減目標和實際削減率來看，SO₂治理效果較好的省市主要有北京、浙江、江蘇、上海、湖北、湖南和廣東等。SO₂減排超出目標較多的省市同樣集中在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，如北京超出目標19.33%、浙江超出6.16%、江蘇超出5.49%、上海超出4.30%（見表2）。

（三）各省市區(qū)固體廢物減排均取得明顯成效

近年來，清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展使廢棄物的綜合利用和治理水平不斷提高，各省市工業(yè)固廢排放量大幅下降。中國統(tǒng)計數(shù)據(jù)應(yīng)用支持系統(tǒng)的研究數(shù)據(jù)顯示，2010年，工業(yè)固廢排放量超過100萬噸的省份僅有重慶，為134萬噸。其次是山西，為95萬噸，新疆、貴州分別為63萬噸和60萬噸，這4個省份合計工業(yè)固廢排放量占全國排放總量比重高達70.60%。有21個省市區(qū)固體廢物排放量在10萬噸以下，其中天津、吉林、江蘇、上海、安徽等6個省市區(qū)已實現(xiàn)固體廢物零排放，山東、北京、河南等省市接近固體廢物零排放（見圖1）。

三、省際污染治理效果差異的主要原因

（一）各省市區(qū)所處發(fā)展階段不同直接影響減排效果

目前，我國東、中、西部三大區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展處于不同階段，從收入水平來看，2010年東部地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值約為45510元，中部地區(qū)為24871元，西部地區(qū)為22570元。若按當年匯率計算，則分別為6873美元、3756美元和3408美元。根據(jù)世界銀行2010年調(diào)整后的劃分標準，雖然東、中、西部地區(qū)都已跨入了中等收入階段，但東部地區(qū)處于“偏上中等收入”階段（標準為3946—12195美元），中西部地區(qū)還處于“偏下中等收入”階段（標準為996--3945美元）。從城市化水平來看，2009年，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率達57.00%，中部地區(qū)為44.30%，西部地區(qū)為38.40%。再從就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，2010年，我國工業(yè)從業(yè)人員占全部從業(yè)人員的比重為28.70%，其中，東部地區(qū)為36.30%，中部地區(qū)為26.60%，西部地區(qū)為19.70%。如果再考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素指標，可以初步判定，我國工業(yè)化進程已進入工業(yè)化中期的后半段。其中，沿海地區(qū)已進入工業(yè)化后期的前半段，中部地區(qū)處于工業(yè)化中期的后半段，而西部地區(qū)仍處于工業(yè)化中期的前半段。

一般情況下，環(huán)境庫茲涅茨曲線（EKC曲線）的形態(tài)為倒U型，即當人均GDP達到一定臨界水平后，經(jīng)濟增長對環(huán)境質(zhì)量的影響將由負轉(zhuǎn)正。大量實證研究表明，倒U型曲線的轉(zhuǎn)折點一般發(fā)生在人均GDP 5000--20000美元之間。因此，以“十一五”時期的人均GDP水平，東部省市已經(jīng)或正處在倒U型曲線環(huán)境庫茲涅茨曲線的拐點處，這使其污染排放隨著經(jīng)濟進一步增長將呈下降趨勢，而中西部省區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展階段決定了其處于污染排放快速上升時期。同時，發(fā)展階段不同還使各省區(qū)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)程度存在差距。東部省市經(jīng)濟發(fā)展到一定水平后，更加重視經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)，使其污染減排效果更為顯著。

（二）污染治理投入力度差距較大

根據(jù)2009年環(huán)境污染治理投資情況，山東、江蘇、河北、廣東、北京、遼寧、浙江等地的環(huán)境污染治理投資額較高。其中，山東省在污染治理投入459.50億元，占該省當年GDP的1.36%，占全國環(huán)境污染治理投資總額的1/10還多。江蘇省環(huán)境污染治理投資369.90億元，占該省當年GDP的比重為1.07%。山西、寧夏、新疆等西部省區(qū)環(huán)境污染治理投資占當?shù)谿DP的比重也較高，尤其是山西省（157.80億元），這一比重達2.14%，但山西是工礦大省，環(huán)境污染十分嚴重，目前的投入力度和規(guī)模仍難以有效控制污染態(tài)勢。寧夏的情況也比較特殊。近年來，寧夏依托資源優(yōu)勢大力發(fā)展高耗能工業(yè)，導(dǎo)致其主要污染物排放快速上升，環(huán)境治理形勢嚴峻。因此，雖然2009年寧夏污染治理投入占當年GDP的比重為2.12%，居全國第二位，但由于經(jīng)濟總量偏小，環(huán)境污染治理投資額也僅為28.70億元，這種投入規(guī)模不足以應(yīng)對其高耗能行業(yè)快速發(fā)展造成的環(huán)境污染。

綜合來看，環(huán)境污染治理投資力度與治理效果基本呈正相關(guān)關(guān)系。污染治理效果較好的省市區(qū)，相應(yīng)在污染治理上的投入也較多，而污染治理投資情況直接受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的影響。2009年，經(jīng)濟發(fā)達省市污染治理投資均超過200億元，而經(jīng)濟相對落后省區(qū)污染治理投入明顯不足。其中，甘肅僅為44.40億元、貴州21.20億元、青海12.30億元、海南19.70億元、西藏2.70億元，這些地區(qū)的污染治理投資占GDP的比重也普遍低于全國平均水平，尤其是貴州和西藏，僅為全國平均水平均0.60%左右（見圖2）。

（三）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引致排污轉(zhuǎn)移

隨著經(jīng)濟發(fā)展，東部省份居民的環(huán)保意識增強，企業(yè)環(huán)保設(shè)施投入以及較高的排污費成為東部雙高企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的主要壓力。近年來，東部沿海省市土地、能源、人工等要素成本和交易成本不斷攀升，致使投資報酬遞減。與此同時，由于東部省市為加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，當?shù)卣ㄟ^各種政策措施迫使那些不符合本地發(fā)展方向的企業(yè)轉(zhuǎn)移。在這些因素共同作用下，東部沿海省市的企業(yè)特別是高能耗、高污染項目不斷轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)。而在中西部地區(qū)，現(xiàn)階段仍更多地考慮生存問題而不是生活質(zhì)量。因此，在承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，中西部地區(qū)部分地方政府表現(xiàn)出“招商引資饑渴”，為了引進工業(yè)項目，往往降低環(huán)境門檻，對高耗能、高污染企業(yè)姑息縱容。高耗能、高污染企業(yè)雖然對加快中西部經(jīng)濟增長和工業(yè)化具有促進作用，但由于中西部欠發(fā)達地區(qū)污染物減排監(jiān)測能力和技術(shù)水平相對落后，加之國家能源戰(zhàn)略布局調(diào)整，因此，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在一定程度上加劇了西部地區(qū)的工業(yè)污染，不僅使其后續(xù)減排壓力增大，而且原本脆弱的西部生態(tài)系統(tǒng)也將面臨更加嚴峻的環(huán)境影響。

（四）政策、監(jiān)管和激勵機制存在差異

在污染減排政策的執(zhí)行力度、污染減排監(jiān)管激勵機制創(chuàng)新、減排監(jiān)管等方面，“十一五”時期污染治理效果較好的山東、江蘇、浙江、廣東、上海和北京等省市也都在全國前列。首先，污染治理效果治理較好的省市普遍更注重環(huán)境保護，執(zhí)行各項減排政策較為徹底，污染減排目標責任制落實到位，對總量削減目標責任書和年度減排目標完成情況進行全面評價考核。如“十一五”時期，江蘇省在發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)社會資金進入環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營市場，從而增強了減排的活力和動力。與之形成對照的是，一些中西部省區(qū)追求GDP增速，仍主要依靠低廉的電價、土地和相對寬松的環(huán)境政策承接?xùn)|部地區(qū)不能容納的高耗能、高污染企業(yè)，對“十一五”減排政策理解不透，落實和執(zhí)行不到位。

其次，在激勵和約束機制方面，污染治理效果較好的省市創(chuàng)新方式，對減排目標實現(xiàn)較好的企業(yè)進行獎勵，嚴懲減排不達標的企業(yè)。主要措施包括：實行煙氣脫硫、脫硝電價；開展排污權(quán)有償使用和交易試點；增加氨氮、總磷的排污權(quán)有償使用；加強污水深度處理、再生水利用、畜禽污染治理等共性關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)等。如廣東省對投運率低的燃煤電廠扣減脫硫電價，推行信用評級制度，將環(huán)境違法信息納入銀行征信系統(tǒng)，限制環(huán)境違法企業(yè)貸款和上市融資。而減排效果不理想的省區(qū)則普遍存在激勵機制不健全、獎勵力度不夠、處罰不嚴等問題。

再次，在污染減排監(jiān)管方面，減排效果較好的東部省市高度重視減排設(shè)施監(jiān)管和監(jiān)測體系建設(shè)，不斷完善污染源在線監(jiān)控平臺建設(shè)，加強對重點排污企業(yè)和上市公司的監(jiān)管力度。以山東省為例，“十一五”時期，山東省明確規(guī)定了省、市、縣三級環(huán)保部門日常監(jiān)管的主要任務(wù)，建成覆蓋全省的自動監(jiān)控體系，并針對突出問題，綜合運用定期通報、督導(dǎo)督辦等有效措施，打出了環(huán)境監(jiān)管組合拳。與東部省市相比，中西部欠發(fā)達地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管體系不健全，部分監(jiān)測設(shè)施形同虛設(shè)，監(jiān)測隊伍人員素質(zhì)和監(jiān)管整體水平有待提高。

四、結(jié)論與展望

通過“十一五”時期主要污染物減排效果的省際比較可以看出，盡管經(jīng)濟發(fā)達的東部省市污染減排任務(wù)相對較重，但其污染治理效果卻更明顯，而考慮到環(huán)境容量、經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域平衡和國家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等因素，欠發(fā)達地區(qū)污染減排目標雖略有放寬，但其實際減排效果較發(fā)達地區(qū)有一定差距。造成各地區(qū)減排效果差別的原因是多方面的；既與各地經(jīng)濟發(fā)展狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費、環(huán)保技術(shù)水平等因素有關(guān)，也與當?shù)貙ξ廴緶p排的重視與投入規(guī)模相關(guān)。其中，各地區(qū)處于不同發(fā)展階段是導(dǎo)致減排效果差別的主因，經(jīng)濟發(fā)展水平直接影響當?shù)匚廴痉乐蔚耐度肓Χ纫约皩χ醒胝叩睦斫饬蛨?zhí)行力。

“十二五”時期，我國對主要污染物設(shè)置了更為嚴格的減排目標。對于減排效果較好的東部省市而言，一方面，在跨過倒U型曲線環(huán)境庫茲涅茨曲線的拐點之后，污染排放將進入總量下降的階段，減排壓力有可能緩解；另一方面，這些省市也面臨著存量減排空間縮小和增量減排難度增大的問題，單位減排成本將有所上升。而對于“十一五”減排效果不理想的西部省區(qū)來說，“十二五”減排同樣是挑戰(zhàn)和機遇同在。如果繼續(xù)放任高污染、高排放產(chǎn)業(yè)發(fā)展，西部地區(qū)不僅難以完成“十二五減排任務(wù)，而且生態(tài)環(huán)境將加劇惡化。同時，雖然西部省區(qū)處于污染排放快速上升的時期，但研究表明，基于發(fā)展中國家樣本的EKC曲線拐點一般要低于發(fā)達國家樣本環(huán)境的臨界值，其中一個重要原因在于發(fā)達國家工業(yè)化進程中出現(xiàn)的環(huán)境問題對發(fā)展中國家具有警示作用。因此，在國家強制減排的推動下，如果能夠更加嚴格地落實減排任務(wù)，中西部地區(qū)也有可能加快迎來污染排放的拐點。

（責任編輯 徐丹）