集中連片特困地區(qū)的致貧因素和減貧對策探析

內(nèi)容提要：本文以西藏自治區(qū)阿里地區(qū)改則縣為例，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、資源經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為指導(dǎo)，從自然地理條件、制度供給、人力資源以及基礎(chǔ)設(shè)施四個方面深入客觀地分析了改則縣欠發(fā)達(dá)的原因，從而為制定科學(xué)合理的發(fā)展以及援助對策提供了基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：特困牧區(qū)；集中連片；致貧因素；改則縣

中圖分類號：F127．75文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161（2012）06-0043-04

進(jìn)入“十二五”時期，西藏集中連片特困地區(qū)的矛盾越來越突出，在周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的背景下，扶貧開發(fā)的要求越來越強(qiáng)烈，更加注重集中連片特殊困難地區(qū)的開發(fā)攻堅，加強(qiáng)脫貧致富步伐。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》也明確提出，西藏的扶貧開發(fā)要從根本上消除“集中連片貧困區(qū)域”，提高貧困人口的生產(chǎn)生活水平。改則縣位于西藏西北部腹心地帶，阿里地區(qū)東部，國家羌塘自然保護(hù)區(qū)南端，是典型的集中連片特困地區(qū)。從2002年開始，中國移動公司對口援藏改則縣，特別是2009-2011年中國移動公司在改則縣先后實施了一大批面向基層和農(nóng)牧區(qū)傾斜的惠民利民工程，對于緩解貧困問題起了重要的作用。筆者從2009年開始作為中國移動公司派駐改則縣的援藏干部，對該縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)查。本文重點分析改則縣作為集中連片特困地區(qū)的致貧原因，并提出參與式援藏對策。

一、改則縣的現(xiàn)狀

改則縣總面積13．5萬km²，占阿里地區(qū)土地總面積的31．6％，擁有草場總面積1．18億畝，是阿里地區(qū)以及西藏的牧業(yè)大縣。全縣下轄7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、48個行政村，人口22000余人，90％以上為農(nóng)牧民。2008年改則縣GDP為2．1億元，2011年為3．2億元，人均產(chǎn)值約1．08萬元，國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的“一、三、二”順序，三個產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重為57：10：33，第二產(chǎn)業(yè)中8成以上的是建筑業(yè)，工業(yè)比值不到2成。第一產(chǎn)業(yè)還處于自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，生產(chǎn)工具簡陋，基本停留在“靠天養(yǎng)畜”的水平，抵御自然災(zāi)害的能力極其薄弱。改則縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠國家和援藏單位項目投資拉動，本地經(jīng)濟(jì)主體贏弱、基礎(chǔ)薄弱、缺乏活力。城鄉(xiāng)收入比高達(dá)5．4：1，現(xiàn)金收入比較低，僅占60％左右，盡管政府組織勞務(wù)輸出創(chuàng)收，并在2012年突破1600萬元，但其中工資性收入不足10％。2010年社會消費品零售總額1780萬元，人均消費僅為780元，農(nóng)牧民人均消費不足400元，消費支出中的70％以上尚用于食品的支出，遠(yuǎn)高于全國平均水平。改則縣貧困人口約占40％左右，60％以上的牧民家庭為貧困戶。更為值得關(guān)注的是，返貧率較高，很多地方農(nóng)牧民還缺乏基本的生產(chǎn)生活條件。2010年，改則縣財政收入646萬元，財政支出11840萬元，財政自給率尚不足6％。

二、改則縣致貧因素剖析

（一）生態(tài)貧困：惡劣的自然地理條件是改則縣整體落后的基礎(chǔ)

改則縣平均海拔4700m以上，地勢高亢，空氣稀薄，干旱少雨，無霜期短，年均降水量不足190mm且主要集中在8月份，自然災(zāi)害頻發(fā)，屬于典型的非平衡生態(tài)系統(tǒng)。改則縣的土地生產(chǎn)力低下，生態(tài)環(huán)境的脆弱，境內(nèi)河流又多為季節(jié)性內(nèi)流河，不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，就連天然草場的覆蓋率也平均只在10％～30％之間，遠(yuǎn)低于內(nèi)蒙古、甘肅的天然草原，且草種類型單一。要養(yǎng)活一只羊需要大約100畝的天然草原，且農(nóng)牧民居住分散，降低了人們把握經(jīng)濟(jì)機(jī)會的社會能力。由于遠(yuǎn)離內(nèi)地，受地理因素限制，改則縣形成相對封閉的發(fā)展環(huán)境。目前，從改則縣城到拉薩相距1200km需要乘車兩天，即便到阿里地區(qū)的獅泉河鎮(zhèn)也相距500km，需要近一天的時間。改則的蔬菜糧食、日用品和生產(chǎn)工具大多是從拉薩或者新疆運來，價格遠(yuǎn)高于內(nèi)地和前后藏地區(qū)。在高寒缺氧的氣候條件也容易導(dǎo)致的油、汽、煤、柴等能源材料燃燒不充分帶來的動力設(shè)備機(jī)械效率低下以及建筑設(shè)施、機(jī)械設(shè)備加速老化等。多數(shù)固定資產(chǎn)的折舊速度要比平原地區(qū)高50％左右。按照有關(guān)學(xué)者采用的國民經(jīng)濟(jì)核算法或者典型指標(biāo)對比法推算，改則縣的發(fā)展成本至少應(yīng)該是全國平均水平的1倍以上，特別是二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成本更高。改則地處青藏高原地質(zhì)縫合帶中的班公湖—怒江縫合帶上，地震頻發(fā)，自然災(zāi)害較頻繁。每年8級（17．2m／s）以上的大風(fēng)多達(dá)200天以上，全縣雪災(zāi)、霜災(zāi)出現(xiàn)機(jī)率高達(dá)60％，旱災(zāi)發(fā)生幾率為33％。惡劣的生存條件對當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的健康造成了一定的影響，目前西藏人口的平均期望壽命67歲。

（二）制度貧困：制度供給不足是導(dǎo)致改則縣落后的重要原因

自20世紀(jì)50年代初和平解放以來，改則縣在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，其政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等都發(fā)生了的巨大變化，但是由于以自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、歷史傳統(tǒng)為基礎(chǔ)的社區(qū)傳統(tǒng)文化、習(xí)俗等非正式制度的力量，加上尚不完善的實施機(jī)制和社會發(fā)育狀況，推動當(dāng)?shù)匕l(fā)展的有效制度供給不足，在某種程度上導(dǎo)致了“貧困的循環(huán)累計”，強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展結(jié)構(gòu)中的“非典型二元性”和發(fā)展的“隔絕性”。改則縣在經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展與民生保障上有很多時代性強(qiáng)，甚至超前于內(nèi)地的制度安排，但從實施效果來看還不夠理想，效果和制度安排的初衷不甚一致。主要表現(xiàn)在：一是制度安排不盡合理。中央和地方政府財政支出過多地集中于城鎮(zhèn)，對農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)牧區(qū)的投入嚴(yán)重不足，公共產(chǎn)品與服務(wù)供給嚴(yán)重滯后，也是導(dǎo)致改則縣本身城鄉(xiāng)收入差距大的重要原因。改則縣納入“對口支援”是在2002年中央第四次西藏工作座談會以后，比起西藏很多農(nóng)業(yè)縣晚了至少8年。二是制度安排不配套。草場承包制度由于種種原因一直得不到有效的配套實施，牲畜數(shù)量激增，草畜矛盾突出，導(dǎo)致了全縣5000多萬畝草場退化和60％以上草場面積的毒草泛濫。近幾年，雖然也執(zhí)行了草場承包責(zé)任制，但由于地方配套政策不完善以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等原因，還存在執(zhí)行不到位、欠規(guī)范的情況，改則縣基本沒有出現(xiàn)過農(nóng)牧民對承包草場進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、抵押、人股以及對草場投資建設(shè)等自發(fā)行為。三是制度在執(zhí)行中缺乏與當(dāng)?shù)氐倪m應(yīng)性。由于政府對基礎(chǔ)教育強(qiáng)制性供給與農(nóng)牧民教育實際需求不足，農(nóng)牧民收入水平過低、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)率低下、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)牧民子女就業(yè)配套政策、農(nóng)牧民實際需求表達(dá)機(jī)制以及傳統(tǒng)宗教文化和計劃經(jīng)濟(jì)遺留觀念等因素，影響了投入教育資源的使用效率和中央政策的實施效果。此外，由于農(nóng)牧民居住分散，基礎(chǔ)設(shè)施極度不完善等客觀條件的約束以及受傳統(tǒng)習(xí)俗和計劃經(jīng)濟(jì)的影響，目前改則還保留了計劃經(jīng)濟(jì)時代的統(tǒng)銷統(tǒng)購，有些牧民甚至抵制、排斥外來商戶深入牧區(qū)收購畜產(chǎn)品。筆者擔(dān)心如果沒有市場機(jī)制作為配置資源基礎(chǔ)方式，國家給予的扶持政策會低效實施，最后無法達(dá)到預(yù)期效果。

（三）能力貧困：人力資本缺乏

1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主、印度籍經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森在《作為能力剝奪的貧困》中指出：“貧困必須被視為是一種對基本能力的剝奪，而不僅僅是收入低下。”

目前，改則縣廣大農(nóng)牧區(qū)中文盲、半文盲在勞動力格局中所占比例較大，小學(xué)文化程度及其以上的勞動力不足全縣人口的30％，全縣人均受教育年限僅有4．4年左右，還不到我國平均水平的一半、西藏平均水平的6成。教育、科技、衛(wèi)生人才嚴(yán)重缺乏。全縣僅有教師175人、科技人員97人、衛(wèi)生人員82人，這些專業(yè)人才中本地人才較少，而外來人才流失率較高。經(jīng)濟(jì)管理、工程建設(shè)、招商引資等專業(yè)人才更為奇缺?？h農(nóng)牧區(qū)特別是6鄉(xiāng)初級小學(xué)辦學(xué)條件差，生師比高達(dá)25以上，師資力量不足并且質(zhì)量不高。由于地區(qū)和縣里缺乏必要的職業(yè)教育，內(nèi)地中學(xué)西藏班和高中的名額有限，相當(dāng)一部分中小學(xué)生畢業(yè)后又返回牧區(qū)“放羊”。很多農(nóng)牧民家庭由于短期內(nèi)看不到教育收益，缺乏現(xiàn)代觀念，加之家中勞動力不足等原因，學(xué)生中途輟學(xué)率較高。

同時，由于惡劣的自然條件、不良的生活習(xí)慣和公共衛(wèi)生條件有限，也導(dǎo)致改則縣人力資本不足。據(jù)縣衛(wèi)生局統(tǒng)計，高血壓、高心病、高血脂、冠心病、膽結(jié)石、關(guān)節(jié)炎等發(fā)病率都在30％以上，如生吃牛羊肉引起的腸道寄生蟲感染、過多食用積聚了霉菌的自制酥油而造成的腸胃炎癥、長期過量飲酒對身體帶來的損害以及因蔬菜水果攝入量少而導(dǎo)致的營養(yǎng)不平衡等各種疾病發(fā)生率較高。改則縣每千人擁有病床床位數(shù)僅有3張，衛(wèi)生人員3．5人。

農(nóng)牧民中自然經(jīng)濟(jì)、計劃經(jīng)濟(jì)中依賴“自然”或者“政府”恩惠的觀念很強(qiáng)，“等、靠、要”的思想廣泛存在，而商品流通和市場競爭的觀念相對缺乏，推廣優(yōu)良品種和畜牧業(yè)新技術(shù)難度極大。目前，該地區(qū)無論是縣城還是鄉(xiāng)村從事商品流通活動的人員絕大部分來自內(nèi)地漢、回群眾以及西藏拉薩、日喀則一代的藏族群眾，而當(dāng)?shù)厝罕娖毡檎J(rèn)為自己還不具備這樣的能力。

勞動力素質(zhì)的低下必然導(dǎo)致其在資源開發(fā)與轉(zhuǎn)換、生產(chǎn)方式的選擇和調(diào)整、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的拓展、先進(jìn)技術(shù)的推廣運用、對經(jīng)濟(jì)機(jī)會的把握以及向其他產(chǎn)業(yè)的滲透轉(zhuǎn)移等方面面臨一系列難以克服的困難和障礙。其中，“低素質(zhì)屏障效應(yīng)”對改則縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用最為明顯?！暗退刭|(zhì)屏障效應(yīng)”首先使農(nóng)牧區(qū)勞動力對其他職業(yè)的競爭力和對外部環(huán)境的適應(yīng)力極低，進(jìn)而強(qiáng)化了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一和生產(chǎn)率低下的格局，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的落后和勞動力素質(zhì)的低下大幅度萎縮了農(nóng)牧民對經(jīng)濟(jì)機(jī)會的選擇能力，國家和地方政府出臺的很多面向農(nóng)牧民的“惠民”、“富民”政策無法落實到位。

（四）起點貧困：基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

完善的農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)順利進(jìn)行的必要條件，對提高農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)率和促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)增長具有顯著的貢獻(xiàn)。農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施狀況還直接反映著農(nóng)牧區(qū)社會的文明程度，并成為影響農(nóng)牧區(qū)社會進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)條件。發(fā)達(dá)的道路交通、充足的電力能源、良好的灌溉系統(tǒng)等農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)牧區(qū)現(xiàn)代文明的重要內(nèi)容和標(biāo)志。

目前，改則縣的基礎(chǔ)設(shè)施極其薄弱，供給不足，還屬于西藏為數(shù)不多（17％）的不通油路的縣區(qū)，全縣47個行政村中有40％以上的村莊不通公路，是阿里地區(qū)未通公路最多的一個縣。已經(jīng)開通的公路建設(shè)等級較低（四級砂石路）、通行能力差，塌方、水毀等災(zāi)害頻繁，相當(dāng)一部分公路還只能算是季節(jié)性通達(dá)，并且嚴(yán)重缺乏維護(hù)經(jīng)費和條件。惡劣的交通道路情況，阻礙了農(nóng)牧‘民的出行，商品流通更是十分困難，運輸成本高昂，深度制約了農(nóng)牧區(qū)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阻礙了改則與外部社會有機(jī)耦合，強(qiáng)化了內(nèi)在封閉性和資源配置的單一性，制約了改則經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

電力供應(yīng)對于改善群眾生產(chǎn)生活條件和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無疑具有重要意義，但是改則直到2010年才建成第一個“小水電”項目——洞措鄉(xiāng)曲阿扎水電站，具備2000kW裝機(jī)容量，結(jié)束了全縣沒有電力供應(yīng)的歷史。但是，電站電壓不穩(wěn)，頻繁斷電，電費較高。截至2012年上半年，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)通電率不到15％，仍然有85％以上農(nóng)牧民家庭得不到電力供應(yīng)，僅靠簡陋的太陽能照明，無法享受到現(xiàn)代文明生活。改則縣電力設(shè)施不足，不僅影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還直接影響廣播、電視等現(xiàn)代家電設(shè)備的普及，從而影響到農(nóng)牧民素質(zhì)的提高和精神文明建設(shè)。

由于地域遼闊、居住分散，現(xiàn)有水源遠(yuǎn)不能滿足人畜安全飲水，有時農(nóng)牧民居住地離水源點有幾千米甚至十幾千米，取水極不方便，目前北部部分牧區(qū)冬季人畜飲水還處于靠前年積雪和當(dāng)年降雪來維持。到目前為止，全縣還有近10000人和24萬多頭牲畜安全飲水無法保障，草場灌溉也才剛剛起步，僅有兩三個來源于援藏資金和自治區(qū)農(nóng)發(fā)項目投資的小型灌溉系統(tǒng)，這些都嚴(yán)重阻礙了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響了農(nóng)牧民的身體健康。

造成改則縣基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后的原因主要包括：農(nóng)牧區(qū)地域遼闊、自然條件惡劣，建設(shè)成本和維護(hù)成本高；農(nóng)牧民分散居住，基礎(chǔ)設(shè)施具有典型的非規(guī)模效益特征；歷史上的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的“重城市、輕農(nóng)牧區(qū)”二元供給體制造成基礎(chǔ)設(shè)施投資不足。另外由于特殊的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、社會和自然等條件的限制，改則縣的基礎(chǔ)設(shè)施向西藏的其他公共產(chǎn)品公共性純度增大，“俱樂部”產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品在西藏被性質(zhì)異化為純公共產(chǎn)品（比如俱樂部產(chǎn)品道路異化為純公共產(chǎn)品，教育等準(zhǔn)公共產(chǎn)品異化為純公共產(chǎn)品），其供給主體完全依靠政府，特別是中央政府的“轉(zhuǎn)移支付”，目前無法采用像內(nèi)地地區(qū)政府與市場相結(jié)合的混合方式提供，民間資本和市場機(jī)制根本無法介入。這與內(nèi)地基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)中非國有主體占投資比重大幅度提高的態(tài)勢形成了強(qiáng)烈的反差。

三、關(guān)于緩解貧困的對策探討

基于以上對改則縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展欠發(fā)達(dá)的主要原因的剖析，筆者認(rèn)為應(yīng)該有針對性地采取相關(guān)對策促進(jìn)跨域式發(fā)展和社會穩(wěn)定與和諧。

（一）明確發(fā)展主體

對于改則縣而言，明確縣域發(fā)展的主體，是研究縣域發(fā)展戰(zhàn)略的首要環(huán)節(jié)，發(fā)展主體明確了，才能進(jìn)一步明確和規(guī)定發(fā)展戰(zhàn)略的核心內(nèi)容、發(fā)展的最終目的和歸宿。改則縣各族勞動者，特別是人口數(shù)量占到90％的藏族農(nóng)牧民是改則縣發(fā)展的主體，他們是縣域經(jīng)濟(jì)活動的最大行動者，也是發(fā)展的受益者。任何發(fā)展活動如果脫離這一發(fā)展主體，必然造成執(zhí)行的低效和與目的的異化，甚至影響民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定。從改則縣城鄉(xiāng)人均收入和消費水平不斷加大的現(xiàn)實看，只有強(qiáng)化當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民群眾的發(fā)展主體地位，才能進(jìn)一步理清縣域發(fā)展中政府的定位、對口支援單位的定位，尊重當(dāng)?shù)孛癖姷奈幕?xí)慣和群眾智慧，加強(qiáng)制度安排，調(diào)整工作措施，激活縣域內(nèi)生發(fā)展活力。避免出現(xiàn)把少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展和少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)脫離甚至對立的傾向，避免“沒有發(fā)展”的增長，有利于激活改則發(fā)展的內(nèi)生動力，推動改則的科學(xué)發(fā)展。經(jīng)過一段時期的努力，努力增加人均農(nóng)民收入總量和其中現(xiàn)金收入的份額，提高農(nóng)牧民消費水平，逐步縮小城鄉(xiāng)收入差別以及與內(nèi)地農(nóng)民的收入差距。

（二）實施“空間集中”戰(zhàn)略，優(yōu)化人口和經(jīng)濟(jì)布局

．目前改則縣農(nóng)牧民居住極其分散，社會單元之間空間跨度較大，經(jīng)濟(jì)社會活動極其松散，加上家庭分散經(jīng)營為主的微觀組織形式，使農(nóng)牧區(qū)內(nèi)的資金、人才、市場等要素，在總量供給嚴(yán)重不足的情況下，還呈現(xiàn)極其稀疏分布狀態(tài)，難以實現(xiàn)優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)營，致使農(nóng)牧業(yè)單位生產(chǎn)成本過高、勞動生產(chǎn)率低、生產(chǎn)效益低下。政府提供基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生與基本社會保障等也極為困難，無法發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢。筆者認(rèn)為應(yīng)采取政策引導(dǎo)和市場規(guī)律相結(jié)合的方式，按照“群眾自愿”的原則，果斷將隸屬于羌塘自然保護(hù)區(qū)改則北部三鄉(xiāng)的8000多農(nóng)牧民逐步搬遷移民到改則鎮(zhèn)、物瑪鄉(xiāng)、麻米鄉(xiāng)和洞措鄉(xiāng)那曲一阿里公路或者改則一普蘭公路沿線，促進(jìn)在原有改則鎮(zhèn)基礎(chǔ)上，把物瑪、麻米和洞措的撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)工作，逐步撤銷北部三鄉(xiāng)的行政建制，把業(yè)已實施的“退牧還草”進(jìn)一步修改完善為“退牧退居還草還自然”，并形成以改則鎮(zhèn)為中心、以物瑪、麻米和洞措為三足支撐的新型城鎮(zhèn)體系。實現(xiàn)農(nóng)牧民生活上的適當(dāng)集中的好處，首先是改善農(nóng)牧民生存環(huán)境；同時可以有效降低交易成本，促進(jìn)市場機(jī)制、農(nóng)牧民合作組織的發(fā)展和市場意識的傳播；第三，農(nóng)牧民生活上的適當(dāng)集中也便于各級政府提高農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)水平，加強(qiáng)教育、衛(wèi)生、供水供電、道路、廣播文化、通信等社會服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)富余勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移；最后，實現(xiàn)農(nóng)牧民生活上的適當(dāng)集中是對于羌塘國家自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行了有力生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)。

（三）加強(qiáng)以交通和信息化為重點的“通道建設(shè)”，溝通與外部的聯(lián)系

針對改則縣深居青藏高原腹地，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)中心的自然地理條件和相對封閉的社會環(huán)境，必須促進(jìn)改則快速融入國際國內(nèi)市場，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)市場發(fā)育，在一體化的大市場中，形成對自身資源稟賦的新評價，促進(jìn)改則自然、社會、人力等資源的動員、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得原有的經(jīng)濟(jì)擺脫封閉、粗放、原始的“靠天養(yǎng)畜”自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。通道建設(shè)疏通了人員、物資、信息、觀念流動，有利于區(qū)域內(nèi)分散產(chǎn)品的匯集，有利于社區(qū)資源信息與市場信息的溝通，強(qiáng)化人們中的商品經(jīng)濟(jì)意識和市場購銷觀念，促使改則農(nóng)牧民群眾從環(huán)境到觀念逐漸擺脫極端閉塞狀態(tài)，調(diào)整思想方式、行為方式，在開放的市場中尋找發(fā)展空間。

（四）大力推動市場經(jīng)濟(jì)制度建立和完善

筆者認(rèn)為應(yīng)果斷破除政府包辦、行政管理、領(lǐng)導(dǎo)推動的傳統(tǒng)發(fā)展思維，樹立市場主導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控和在市場中找出路謀發(fā)展的“市場意識”。政府的作用首先是提供扶持性的、服務(wù)性的和保障性的，如在市場制度體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、信息服務(wù)、法律保障、技能培訓(xùn)、風(fēng)險防范、鼓勵非公經(jīng)濟(jì)等多種市場主體的迅速發(fā)展等方面為市場經(jīng)濟(jì)的培育和發(fā)展提供保障等。同時，政府也要針對“市場失靈”的現(xiàn)象，在環(huán)境保護(hù)、市場反壟斷、收入再分配等方面加強(qiáng)宏觀管理。特別是，在“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，如何能夠讓占到西藏總?cè)丝?0％以上的分散居住的農(nóng)牧民共享市場經(jīng)濟(jì)提供的機(jī)會和成果，自身能力在有效參與市場中不斷發(fā)展，從而實現(xiàn)包容性增長這一目標(biāo)是當(dāng)前西藏面臨的一個最重要的政治和經(jīng)濟(jì)問題。除了加強(qiáng)制度供給，減少體制障礙和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外，還要特別注意加強(qiáng)對分散農(nóng)牧民合作化引導(dǎo)。西藏自然條件惡劣、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式傳統(tǒng)，農(nóng)牧民處于產(chǎn)業(yè)鏈末端，抵抗自然和市場雙重風(fēng)險能力脆弱，在市場交易中往往處于弱勢地位。政府要注意挖掘和依靠農(nóng)牧區(qū)傳統(tǒng)社區(qū)機(jī)制（共同規(guī)范）、促進(jìn)農(nóng)牧民合作，優(yōu)化資源配置，進(jìn)行合作化經(jīng)營，從而提高在市場中的應(yīng)變能力和議價能力，獲得更好的市場收益，有效分散風(fēng)險。

除了以上四點外，筆者建議進(jìn)一步增加援助力度，提高投資效益；在進(jìn)一步加大基礎(chǔ)教育投資的基礎(chǔ)上，還要大幅增加適合本地發(fā)展實際的牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化、建筑施工、民族手工業(yè)、旅游等職業(yè)技能和繼續(xù)教育的比重，建立教育供給和需求的動態(tài)平衡機(jī)制，積極促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)富余勞動力加快轉(zhuǎn)移，不斷提高教育投入的邊際產(chǎn)出；注意合理界定西藏各級地方政府的財權(quán)、事權(quán)以及必要的問責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)地方基層政府謀發(fā)展主動性，在干部隊伍中建立鼓勵“干事創(chuàng)業(yè)”的人才競爭機(jī)制；深化改革，促進(jìn)制度變遷等等。

基金項目：中國博士后科學(xué)基金資助項目“西藏牧區(qū)縣域發(fā)展與有效對口援助研究——以改則縣為例”（編號：2012M510234）；國家自然科學(xué)基金項目“政治一生態(tài)一軍事敏感區(qū)村莊公共產(chǎn)品供給效率評價與改進(jìn)方法研究：以西藏為例”

[作者簡介]周猛（1972-），男，江蘇南通人，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院研究人員，工學(xué)博士，高級工程師，研究領(lǐng)域為反貧困理論、藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、移動通信網(wǎng)絡(luò)與業(yè)務(wù)等。

責(zé)編：汪金平；校對：正融