我國現(xiàn)階段的公共沖突及其治理

常健 李婷婷

[摘要]經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，我國已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展階段，公共沖突也以新的方式表現(xiàn)出來：產(chǎn)生于各個(gè)領(lǐng)域的眾多方面，跨領(lǐng)域轉(zhuǎn)化或擴(kuò)散，利益訴求往往伴隨著情緒的發(fā)泄，發(fā)生于現(xiàn)實(shí)世界的沖突事件往往被互聯(lián)網(wǎng)助推，一階沖突往往會(huì)升級(jí)為二階沖突。公共沖突治理中存在的問題有：維持表層平靜，缺乏常規(guī)管理，長期的沖突化解不足，較少進(jìn)行理性的對(duì)話，社會(huì)組織的作用沒有得到充分發(fā)揮，互動(dòng)平臺(tái)不足。公共沖突的治理思路是：以深層穩(wěn)定為主導(dǎo)目標(biāo)，使沖突管理從“應(yīng)急式”走向“常規(guī)化”，更加注重沖突化解策略，使用協(xié)商對(duì)話的方式，使各種不同類型的組織載體互為補(bǔ)充。發(fā)揮和放大表達(dá)渠道和互動(dòng)平臺(tái)的正面效用。

[關(guān)鍵詞]現(xiàn)階段，公共沖突，表現(xiàn)，問題，治理思路

[中圖分類號(hào)]D616[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004—4175（2012）06—0103—05

[作者簡(jiǎn)介]常健（1957-），男，天津人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副院長，教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)闆_突管理與公共治理。

李婷婷（1982-），女，江蘇徐州人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士生，澳大利亞昆士蘭大學(xué)政治科學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)博士生，主要研究方向?yàn)闆_突管理與社會(huì)建設(shè)。

公共沖突是指事關(guān)公共利益的沖突，其引發(fā)事項(xiàng)或者直接就是公共事項(xiàng)，或者不是公共事項(xiàng)，但其發(fā)展影響到了公共秩序、公共安全、公共福利等公共利益。在不同的歷史背景下，公共沖突表現(xiàn)方式不同，并要求不同的治理思路。經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，中國已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展階段，使公共沖突置于一個(gè)全新的背景之下。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下接近同質(zhì)化的利益格局迅速演變?yōu)槎嘣睦娓窬?，不可避免地產(chǎn)生相互競(jìng)爭(zhēng)的利益關(guān)系；其次，雖然人民收入普遍快速提高，但從收入分配的結(jié)構(gòu)來看，不同群體間的收入差距卻呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，當(dāng)人們不認(rèn)可差別分配的標(biāo)準(zhǔn)、方式和程度時(shí)，便會(huì)認(rèn)為分配是不公平的，從而產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，繼而增大了引發(fā)沖突的可能性；再次，近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長開始減速，期望與現(xiàn)實(shí)的預(yù)期反差正在由正向轉(zhuǎn)為負(fù)向，導(dǎo)致人們?nèi)菀追糯髮?duì)各種不良現(xiàn)象的負(fù)面感受；又次，法制建設(shè)的相對(duì)滯后弱化了對(duì)沖突行為的法律約束，道德重建拖延了對(duì)沖突行為的道德約束；最后，現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展和升級(jí)，為知識(shí)的傳播和獲取提供了更便捷的平臺(tái)的同時(shí)，也為沖突的擴(kuò)散和升級(jí)提供更便捷的技術(shù)支持。在這種新的歷史背景下，我國的公共沖突呈現(xiàn)出新的表現(xiàn)方式，對(duì)公共沖突的治理提出了挑戰(zhàn)，并要求公共沖突的治理思路作出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變與調(diào)整。

一、我國現(xiàn)階段公共沖突的表現(xiàn)

上述歷史背景客觀上為公共沖突的產(chǎn)生提供了新的動(dòng)因和環(huán)境約束條件，因而我國現(xiàn)階段公共沖突以比較獨(dú)特的方式表現(xiàn)出來，并對(duì)公共沖突的治理提出了挑戰(zhàn)。

（一）公共沖突產(chǎn)生于各個(gè)領(lǐng)域的眾多方面。從公共沖突涉及事項(xiàng)的領(lǐng)域來看，當(dāng)前的公共沖突不再局限或集中于某個(gè)特定領(lǐng)域或某個(gè)特定的方面，而是廣泛出現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域的眾多方面。例如，根據(jù)對(duì)近年來發(fā)生的群體性事件案例的統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)生活中，公共沖突涉及的事項(xiàng)主要包括勞動(dòng)合同、薪酬待遇、企業(yè)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營管理、市場(chǎng)秩序、價(jià)格管制、交通管理、航班服務(wù)、集融資、征地拆遷、購房和商業(yè)經(jīng)營等方面；在社會(huì)生活中，公共沖突涉及的事項(xiàng)主要包括醫(yī)療糾紛、環(huán)境污染、動(dòng)物保護(hù)、民族關(guān)系、體育賽事、社區(qū)糾紛等方面；在行政執(zhí)法方面，公共沖突涉及的事項(xiàng)主要包括征地拆遷執(zhí)法、城市綜合執(zhí)法、治安執(zhí)法、交通執(zhí)法、計(jì)劃生育等方面。而公共沖突當(dāng)事方的成員構(gòu)成也覆蓋了各種職業(yè)和社會(huì)身份。當(dāng)事方糾紛與沖突的訴求，既有采取信訪、復(fù)議等制度內(nèi)的較為和平、理性的方式予以表達(dá)，也有以暴力、極端手段、非理性、違法行為等方式呈現(xiàn)。

（二）沖突事件往往會(huì)跨領(lǐng)域轉(zhuǎn)化或擴(kuò)散。首先是跨領(lǐng)域轉(zhuǎn)化。從公共沖突事項(xiàng)的性質(zhì)來看，盡管我國公民在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中日益獨(dú)立，但公眾對(duì)政府的管理和服務(wù)仍然具有較高的依賴性。因此，許多屬于私人性的沖突事項(xiàng)，會(huì)因?yàn)閷?duì)政府的期望而提出大量的要求，當(dāng)這些要求不能得到滿足時(shí)，由私人事項(xiàng)引發(fā)的私人間沖突就會(huì)轉(zhuǎn)化為公共沖突，出現(xiàn)阻礙公共生活的抗議活動(dòng)，并可能將矛頭指向公共機(jī)關(guān)；此外，這種對(duì)政府管理的高依賴性還可以表現(xiàn)為公眾“大鬧大解決，小鬧小解決”的不良心理，從而主動(dòng)鬧大沖突事項(xiàng)，以“聚集抗議”等方式擴(kuò)大影響，迫使政府對(duì)于當(dāng)事方的訴求作出積極反應(yīng)。以上這些都會(huì)表現(xiàn)為沖突事項(xiàng)從私域向公共領(lǐng)域的“跨界轉(zhuǎn)化”。其次是跨領(lǐng)域擴(kuò)散。從公共沖突事項(xiàng)所屬領(lǐng)域來看，在沖突發(fā)展上，沖突往往從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)散到社會(huì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域，從經(jīng)濟(jì)利益的糾紛，最終延展為表達(dá)對(duì)社會(huì)制度和政治體制的不滿。近年來，不少原本是薪酬福利、勞動(dòng)合同、企業(yè)重組等經(jīng)濟(jì)生活中的公共沖突，或是追究醫(yī)療責(zé)任和要求賠償、抗議環(huán)境污染等社會(huì)生活中的公共沖突，又或是由于處理交通事故、處理死亡案件等由行政執(zhí)法引發(fā)的公共沖突，隨著事態(tài)的發(fā)展與沖突的升級(jí)，最終當(dāng)事方都將矛頭指向政府，質(zhì)疑制度安排的合理性與有效性。這主要是由于在社會(huì)轉(zhuǎn)型期這些領(lǐng)域還沒有實(shí)現(xiàn)充分的政社分離，相互之間還存在著千絲萬縷的聯(lián)系，因此一個(gè)領(lǐng)域的矛盾和對(duì)抗往往被歸因?yàn)榱硪粋€(gè)領(lǐng)域的缺陷或矛盾，從而使沖突“跨域擴(kuò)散”。

（三）公共沖突中的利益訴求往往伴隨著情緒的發(fā)泄。從公共沖突全過程來看，沖突主體既表達(dá)利益訴求，也存在情緒發(fā)泄。在產(chǎn)生原因上，大量的沖突事項(xiàng)起因于利益訴求的表達(dá)，或多或少具備一定的合理性；然而，隨著沖突的發(fā)展或后續(xù)加入者帶來的新的沖突集中爆發(fā)，許多沖突得不到及時(shí)的解決或根本的化解，因此使人們積累了大量負(fù)面情緒。因此，當(dāng)出現(xiàn)沖突時(shí)，一些人就會(huì)借機(jī)發(fā)泄這些負(fù)面情緒，甚至許多沖突的后來加人者經(jīng)常只是為了發(fā)泄情緒。2008年貴州甕安縣“6．28"事件，沖突的起因是群眾因?qū)ΞY安縣公安局對(duì)該縣一名女學(xué)生死因鑒定結(jié)果不滿，而在家屬聚集到縣政府和縣公安局期間，少數(shù)不法分子趁機(jī)打砸辦公室，并點(diǎn)火焚燒多間辦公室和一些車輛。事件造成百余名民警受傷，縣委、縣政府和縣公安局被焚燒打砸，公共財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重。整個(gè)沖突的發(fā)展過程表現(xiàn)為合理性與非理性的交織、利益訴求號(hào)情緒發(fā)泄交織并相互強(qiáng)化。

（四）發(fā)生于現(xiàn)實(shí)世界的沖突事件往往被互聯(lián)網(wǎng)助推，二者形成共振。從公共沖突事項(xiàng)發(fā)生的載體或場(chǎng)所來看，迅速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)成為沖突爆發(fā)和升級(jí)的重要推動(dòng)因素，并形成虛擬空間與現(xiàn)實(shí)世界的共振。如重慶、三亞等地發(fā)生的出租車罷運(yùn)事件，起初是出租車司機(jī)舉行小規(guī)模的群體性抗議，與此同時(shí)一些人把相關(guān)情況散布到互聯(lián)網(wǎng)上，從而引起更多人關(guān)注并隨后引發(fā)現(xiàn)實(shí)社會(huì)中全城出租車司機(jī)罷運(yùn)以及網(wǎng)上以出租車司機(jī)為主要話題的群體性討論。這兩個(gè)事件互相“感染”，增加了事件的對(duì)抗性。又如奧運(yùn)火炬海外傳遞青島籍留學(xué)生高舉藏獨(dú)旗幟事件引起了網(wǎng)上大規(guī)模的群體性抗議，并升級(jí)到“人肉搜索”引發(fā)現(xiàn)實(shí)中的網(wǎng)民聚集?，F(xiàn)實(shí)世界中出現(xiàn)的矛盾會(huì)通過互聯(lián)網(wǎng)而引起廣泛關(guān)注，并通過多層次傳播過程而被夸大、歪曲形成負(fù)面評(píng)價(jià)并引發(fā)負(fù)面情緒，然后再在現(xiàn)實(shí)中引發(fā)更大規(guī)模的對(duì)抗行為。如此循環(huán)往復(fù)，相互激蕩，形成共振，使沖突“虛實(shí)”糾結(jié)并放大升級(jí)。

（五）一階沖突往往會(huì)升級(jí)為二階沖突。從公共沖突涉及的當(dāng)事方來看，在近年的沖突管理實(shí)踐中，屢屢出現(xiàn)這樣的情形：本來政府與沖突事件并不直接相關(guān)，但在政府部門出面管理和處置沖突的過程中，卻又引發(fā)了沖突相關(guān)方與政府之間的沖突，反而使得政府糾纏其中，成了沖突中的一方。如2011年深圳337路和338路公交車乘務(wù)員因?yàn)樾劫Y糾紛舉行罷工，在公交公司門口等待領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商解決，公司領(lǐng)導(dǎo)拒絕協(xié)商。隨后，司乘人員與防暴警察發(fā)生暴力沖突。如果將原發(fā)的沖突稱為“一階沖突”，那么這種因?yàn)楣芾頉_突而產(chǎn)生的沖突稱為“二階沖突”。由于我國公眾對(duì)政府的高依賴和低信任，“二階沖突”在公共沖突升級(jí)中具有一定的普遍性。

二、我國公共沖突治理中存在的問題

面對(duì)新的歷史階段公共沖突呈現(xiàn)出的表現(xiàn)方式，各級(jí)政府都在有針對(duì)性地探索公共沖突治理的更有效途徑和方式，并作出了許多改變和有益的嘗試。但總體上看來，目前公共沖突治理思路還存在著一些與新的表現(xiàn)方式不相適應(yīng)的方面。

（一）過于關(guān)注維持表層平靜，客觀上損害深層穩(wěn)定。保持表層平靜要求有效抑制各種潛在沖突的公開爆發(fā)，控制和平息已經(jīng)爆發(fā)的公共沖突；而維護(hù)深層穩(wěn)定要求有效化解或轉(zhuǎn)化各種沖突能量，降低社會(huì)發(fā)生大規(guī)模沖突和結(jié)構(gòu)性分裂的風(fēng)險(xiǎn)。雖然二者從根本上說是互相依賴的關(guān)系，但在特定條件下也存在相互矛盾。在現(xiàn)實(shí)的公共管理過程中，由于大量沖突給政權(quán)和社會(huì)帶來的壓力，作為公共治理和沖突管理主體的政府往往會(huì)將表層平靜作為主導(dǎo)目標(biāo)，以犧牲深層穩(wěn)定為代價(jià)來維護(hù)表層平靜。從1992年起，我國信訪總量連續(xù)11年上升，至2003年我國黨政信訪部門共受理1272．3萬人（件）次公民來信來訪；為化解“信訪洪峰”，中央陸續(xù)出臺(tái)“信訪考核”、“信訪排名”、“一票否決”等信訪責(zé)任追究制度，強(qiáng)調(diào)“將矛盾化解在基層”。而這些政策帶來的地方政府的反應(yīng)是各種截訪尤其是規(guī)?；?、暴力的截訪愈演愈烈。這種短期的維穩(wěn)效果可能會(huì)形成“沉默的火山”，過度壓抑沖突方的利益表達(dá)和交流會(huì)積累社會(huì)不滿情緒，當(dāng)其達(dá)到一定限度時(shí)會(huì)激發(fā)大規(guī)模的社會(huì)動(dòng)蕩甚至動(dòng)亂，從而損害根本上的深層穩(wěn)定。

（二）高度重視公共沖突的應(yīng)急管理，缺乏常規(guī)管理機(jī)制的建設(shè)。以控制和平息突然爆發(fā)的大規(guī)模、強(qiáng)暴力、高危害的公共沖突，盡快恢復(fù)正常的公共秩序?yàn)槟繕?biāo)的應(yīng)急管理，其制度設(shè)計(jì)要求緊急動(dòng)員各種資源，集中各種權(quán)力，以快速?zèng)Q斷的方式作出各種決策，使沖突局面迅速得到控制；而常規(guī)管理的目標(biāo)是管理日常發(fā)生的小規(guī)模、弱暴力、低危害的公共沖突，維護(hù)正常的公共秩序，因此，其制度設(shè)計(jì)要求依法配置權(quán)力，依照合理性原則進(jìn)行管轄劃分，依據(jù)正常程序進(jìn)行報(bào)告和決策，依據(jù)常規(guī)進(jìn)行管理和處罰。面對(duì)沖突頻率大幅增加，“零上訪”、“零群體性事件”的短期、定量式考核指標(biāo)，以及地方社會(huì)治安與社會(huì)穩(wěn)定問題上絕對(duì)化的“一票否決”問責(zé)形式，雖然其出發(fā)點(diǎn)是迫使地方政府負(fù)起責(zé)任，但在任期考核的背景下，會(huì)促使地方官員以金錢“平事”或打擊公民合法維權(quán)的手段來應(yīng)付上級(jí)考核的強(qiáng)大壓力：而“大領(lǐng)導(dǎo)包抓”、達(dá)標(biāo)評(píng)比等運(yùn)動(dòng)式?jīng)_突管理行為，不僅打亂了正常的行政工作流程和工作節(jié)奏、增加了公共財(cái)政的支出，也不利于整個(gè)行政體系的持續(xù)、有效、正常運(yùn)作。因此，我國現(xiàn)階段的沖突管理現(xiàn)狀實(shí)際表現(xiàn)為“應(yīng)急管理過度，常規(guī)管理不足”。

（三）高度關(guān)注短期的沖突處置，長期的沖突化解不足。公共沖突管理策略可以分為沖突處置和沖突化解兩類。這兩類策略的區(qū)別在于，沖突處置策略的實(shí)施主體是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其目標(biāo)是控制沖突，強(qiáng)調(diào)效用和效率，為使沖突各方迅速屈服或作出理性選擇，處置策略會(huì)充分利用現(xiàn)有各種行政和法律的權(quán)力資源并且不排斥使用壓制手段實(shí)現(xiàn)對(duì)沖突的控制；而沖突化解策略的實(shí)施主體可以是政府的行政機(jī)構(gòu)，也可以是受到信任的民間組織，通常更加耗時(shí)費(fèi)力，因?yàn)樗怨胶推降葹閷?dǎo)向，特別強(qiáng)調(diào)程序公平，旨在通過平等的協(xié)商和談判促進(jìn)雙方充分溝通、消除誤解，達(dá)到相互理解，形成相互信任和合作的局面，共同探尋共贏的解決方案。由于政府承擔(dān)著過重的沖突管理職能，缺乏充分的時(shí)間開展沖突化解。因此其沖突管理的風(fēng)格更傾向于處置沖突，直接制止、控制和平息公共沖突，防止沖突升級(jí)，盡快恢復(fù)正常的公共秩序。但這會(huì)導(dǎo)致一種惡性循環(huán)：由于沖突的原因沒有消解，各方的怨恨和不信任還被保留，因此往往是一波未平，一波又起，使沖突更加頻繁；更頻繁的沖突，會(huì)使政府更缺少時(shí)間采取沖突化解的方式，從而強(qiáng)化沖突處置的方式。

（四）偏重層級(jí)命令式，平權(quán)對(duì)話式?jīng)_突化解方式實(shí)踐不足?，F(xiàn)階段政府仍是沖突管理的主要力量，而過去高度行政化社會(huì)中縱向?qū)蛹?jí)式、內(nèi)部決定式的管理方式仍然影響頗深。例如為了解決引發(fā)市民不滿的道路擁堵問題，鄭州市政府曾經(jīng)在短短20天內(nèi)取消市內(nèi)近半數(shù)路邊停車位，但由于沒有考慮隨后居民停車場(chǎng)所的安排問題，該旨在便民的措施被指為“行政簡(jiǎn)單粗暴化的‘一刀切”。又如什邡鉬銅項(xiàng)目事件，雖然當(dāng)?shù)卣Q該項(xiàng)目對(duì)增加財(cái)政收入、促進(jìn)群眾就業(yè)、改善民生具有重大的促進(jìn)作用，但由于在項(xiàng)目的決策程序、環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制和審批環(huán)節(jié)中對(duì)民意表達(dá)和聽證缺乏重視，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮笈罕姄?dān)心該項(xiàng)目會(huì)破壞環(huán)境而上街示威；在事件的發(fā)酵過程中，防爆武警采用催淚瓦斯和震爆彈對(duì)人群予以驅(qū)散，導(dǎo)致沖突迅速激化。而在萬州、孟連等地的沖突事件中，政府匆忙動(dòng)用警力拘留、處置當(dāng)事人也招致眾議；政府以封鎖消息等“內(nèi)部處置”糾紛沖突的方式同樣顯示了政府在沖突管理中沒有給予社會(huì)公眾作為沖突管理主體地位的重視。這些都表明政府在沖突事件中的和平協(xié)商、理性對(duì)話式?jīng)_突化解方式在現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理的實(shí)踐中仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

（五）高度強(qiáng)調(diào)政府在沖突治理中的職能，社會(huì)組織的作用沒有得到充分發(fā)揮。不同性質(zhì)的沖突，應(yīng)當(dāng)采取不同的解決方式。行政的沖突，應(yīng)當(dāng)用行政的方式來加以解決；社會(huì)的沖突，則應(yīng)當(dāng)盡量以社會(huì)的方式來加以解決；此外，對(duì)于政府為當(dāng)事一方的公共沖突，由于政府本身是利益相關(guān)方，在這種情況下也需要由中立第三方出面來主持沖突的化解。但是，由于傳統(tǒng)形成的“路徑依賴”，也由于目前社會(huì)建設(shè)方面的薄弱，我們有時(shí)會(huì)過度強(qiáng)調(diào)政府在管理社會(huì)沖突方面的直接職責(zé)，這不僅加重了政府工作的負(fù)擔(dān)，而且也容易使本來存在于各社會(huì)主體之間的對(duì)抗轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主體與政府的對(duì)抗。它不僅使政府無暇顧及那些真正應(yīng)當(dāng)由政府直接干預(yù)的沖突，而且會(huì)使政府喪失公信力，失去處理重大公共事項(xiàng)的權(quán)力資源。如在廈門PX事件中，由于社會(huì)組織活動(dòng)能力不足、對(duì)政府的體制性依附性較強(qiáng)，而并沒有發(fā)揮出其應(yīng)當(dāng)起到的積極作用。

（六）利益表達(dá)渠道急增，互動(dòng)平臺(tái)不足。表達(dá)渠道與互動(dòng)平臺(tái)是沖突管理機(jī)制建設(shè)的兩大重點(diǎn)工作。表達(dá)渠道的功能在于讓沖突各方各自表達(dá)訴求，匯集信息，并使各方能夠疏泄情緒；互動(dòng)平臺(tái)則是為沖突各方提供交流觀點(diǎn)、修正誤解的場(chǎng)所，促進(jìn)各方實(shí)現(xiàn)利益整合，包括交流平臺(tái)和整合平臺(tái)。近年來，為適應(yīng)公民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)、互聯(lián)網(wǎng)和各種電子媒介迅速普及的社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，引導(dǎo)群眾理性合法表達(dá)利益訴求，積極化解社會(huì)矛盾和沖突，執(zhí)政黨和政府除積極拓展代表代言、信訪等傳統(tǒng)的表達(dá)渠道，還不斷拓展聽證會(huì)、民生熱線、政府網(wǎng)站論壇、官員在線互動(dòng)、官方微博、公民參與立法等訴求表達(dá)的新形式。在表達(dá)渠道建設(shè)作為決策信息的來源受到高度重視、呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大趨勢(shì)的同時(shí)，交流平臺(tái)和整合平臺(tái)的建設(shè)卻相對(duì)滯后。雖然表達(dá)渠道可以為利益整合提供所需的信息，但同時(shí)也存在著信息擴(kuò)散和態(tài)度極化的負(fù)面效應(yīng)，如果沒有交流平臺(tái)來聚焦問題、修正誤解，沒有整合平臺(tái)來區(qū)分主張與利益，區(qū)分可妥協(xié)利益與不可妥協(xié)利益，以及合作尋找共同可接受方案，那么表達(dá)渠道的開放不僅會(huì)直接導(dǎo)致公共部門的工作量大大超過負(fù)荷，更危險(xiǎn)的是會(huì)放大“各說各話”的負(fù)面效應(yīng)，引發(fā)新的沖突或引起沖突的升級(jí)。

三、我國公共沖突的治理思路

針對(duì)新的歷史背景下公共沖突呈現(xiàn)出的新的表現(xiàn)形式及治理中存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面著手對(duì)公共沖突進(jìn)行治理：

（一）在目標(biāo)定位上，以深層穩(wěn)定為主導(dǎo)目標(biāo)。提高公共沖突的治理水平和化解能力，應(yīng)當(dāng)解決宏觀層次上的認(rèn)識(shí)問題。在公共沖突管理的戰(zhàn)略目標(biāo)定位上，要以深層穩(wěn)定為主導(dǎo)目標(biāo)，同時(shí)兼顧表層平靜，但保持表層平靜應(yīng)以不犧牲深層穩(wěn)定為限。首先各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)樹立維權(quán)式維穩(wěn)的觀念，突出解決如下崗、失業(yè)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、拆遷與補(bǔ)償?shù)扰c人們切身利益相關(guān)的民生問題，從根本上化解沖突產(chǎn)生的根源。其次，應(yīng)尊重憲法賦予公民的基本權(quán)利，保障公民在憲法與法律范圍內(nèi)的表達(dá)權(quán)利與自由。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體尋求平等交涉、和平解決沖突的工具性意義及其作為社會(huì)減壓閥的重要功能，以賦予權(quán)利來規(guī)范弱者行使權(quán)利的方式，創(chuàng)造積極、和平的對(duì)話局面。最后，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到維護(hù)公民權(quán)利的關(guān)鍵在于完善權(quán)利救濟(jì)渠道，這就要求在體制上保證和樹立司法權(quán)威，尊重司法權(quán)相對(duì)于地方行政權(quán)的獨(dú)立地位，使法律成為法治社會(huì)下保障公民權(quán)利的根本途徑，防止公民因司法維權(quán)難度大、成本高而采取如開胸驗(yàn)肺、斷指自證清白等極端的訴求表達(dá)方式，從而避免引發(fā)大規(guī)模的公共沖突。

（二）在制度設(shè)計(jì)上，更加注重沖突的常規(guī)管理機(jī)制建設(shè)。在沖突管理制度的設(shè)計(jì)和適用上要嚴(yán)格區(qū)分沖突的不同狀況，更加注重沖突的常規(guī)管理機(jī)制建設(shè)，不能過度適用應(yīng)急管理。當(dāng)沖突升級(jí)為大規(guī)模的暴力對(duì)抗形式時(shí)，應(yīng)急管理是必不可少的；但當(dāng)沖突還處于和平的對(duì)抗方式時(shí)，則需要常規(guī)管理。應(yīng)急管理實(shí)際上適用于沖突的激化階段，而常規(guī)管理適用于沖突的非激化階段。有效的常規(guī)管理，可以克服應(yīng)急管理過分壓抑沖突、不能充分發(fā)揮沖突正面效應(yīng)的缺陷，并且能夠?yàn)闆_突各方提供制度化的渠道表達(dá)訴求、疏泄情緒。注重沖突的常規(guī)管理機(jī)制建設(shè)，應(yīng)當(dāng)對(duì)科學(xué)衡量沖突管理效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行重新思考和再設(shè)計(jì)，加入群眾對(duì)官員政績的考核，并將任期考核與離任后責(zé)任倒查與問責(zé)常態(tài)化結(jié)合起來，改變地方官員對(duì)于社會(huì)治理所負(fù)責(zé)任的任期時(shí)間預(yù)期，從而在應(yīng)對(duì)公共沖突時(shí)作出更為理性的、以更為根本實(shí)現(xiàn)當(dāng)事方的權(quán)利保障為導(dǎo)向來解決糾紛而不是簡(jiǎn)單壓制的管理行為，使沖突管理從“應(yīng)急式”走向“常規(guī)化”。

（三）在策略的選擇上，更加注重沖突化解策略。從沖突管理的策略選擇上來看，應(yīng)當(dāng)對(duì)沖突化解策略給予更多的重視。從長遠(yuǎn)來看，要注重培育多元化、社會(huì)性的沖突化解主體。在實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)區(qū)分二者的適用條件，沖突處置策略適用于突然爆發(fā)公共沖突時(shí)，而在沖突的未發(fā)期和中期管理則更適合使用沖突化解策略來挖掘沖突的深層次原因，防止沖突因沒有得到充分化解而以其他形式爆發(fā)和表現(xiàn)出來，進(jìn)一步積累危機(jī)。同時(shí)，應(yīng)以建立社會(huì)治安績效的長期考核和獎(jiǎng)勵(lì)制度、改變過度短期化取向的公共沖突管理目標(biāo)來糾正各行政機(jī)關(guān)更易采取高效率的沖突處置策略之傾向，提高其對(duì)于效率上雖無優(yōu)勢(shì)、但從中長期看有助于減少公共沖突產(chǎn)生的沖突處置策略之容忍度，增強(qiáng)其使用意愿；加強(qiáng)對(duì)政府公務(wù)人員進(jìn)行沖突管理的系統(tǒng)化、專業(yè)化培訓(xùn)，以情景模擬、角色扮演、案例分析等生動(dòng)方式提高其溝通表達(dá)、組織協(xié)商與談判的能力和水平。

（四）在行為方式上，更加注重協(xié)商對(duì)話。隨著群眾的民主意識(shí)和參政意識(shí)的增長，如果仍然采用傳統(tǒng)的簡(jiǎn)單生硬的行政命令式的手段解決糾紛甚至違法施政進(jìn)行社會(huì)管理，就必然會(huì)導(dǎo)致矛盾的激化，因而在更加平權(quán)化的社會(huì)中管理沖突應(yīng)當(dāng)注重使用協(xié)商對(duì)話的方式。從偏重層級(jí)命令式轉(zhuǎn)向更注重平權(quán)對(duì)話式的沖突管理方式，意味著政府在選擇管理手段時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取協(xié)商方式，協(xié)商不成再作出裁決，而強(qiáng)制只能作為最終方式。在協(xié)商過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持平等保護(hù)公共沖突各方的權(quán)利，注意加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)一方的保障。政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造良好的平臺(tái)和環(huán)境以利于各方作出平等協(xié)商，如果必要，政府應(yīng)作為中立第三方為沖突當(dāng)事人提供調(diào)解、仲裁等服務(wù)，引導(dǎo)糾紛各方尊重相互的權(quán)利義務(wù)，恪守承諾，自主解決糾紛。此外，應(yīng)當(dāng)注重對(duì)公務(wù)人員以及社會(huì)大眾進(jìn)行公益理念、公民意識(shí)和行為操守的培養(yǎng)和教育，使政府與民間對(duì)話、溝通、協(xié)商、積極合作制度化、常規(guī)化。

（五）在主體作用上，使各種不同類型的組織載體互為補(bǔ)充。公共行政組織與社會(huì)組織共同承擔(dān)著沖突管理的責(zé)任與義務(wù)，應(yīng)使各種不同類型的組織載體依據(jù)其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)在公共沖突的管理過程中發(fā)揮不同的功能，彼此銜接，互為補(bǔ)充。如：完善公共組織的內(nèi)部申訴受理機(jī)構(gòu)與信訪部門等外部受理機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)公民認(rèn)同和使用社區(qū)性、民間性的社會(huì)渠道合法合理表達(dá)爭(zhēng)議；充分利用媒體、政府會(huì)議（聽證會(huì)、懇談會(huì)、人民代表大會(huì)等）、民間基層組織（職工代表大會(huì)、居民代表大會(huì)）、社團(tuán)組織等實(shí)現(xiàn)不同意見的交流和整合；積極發(fā)揮政府派出機(jī)關(guān)（如街道辦事處、公安派出所等）、司法調(diào)解組織以及各類調(diào)解組織（如人民調(diào)解工作室、村居調(diào)解委員會(huì)）的中介橋梁作用，幫助和促進(jìn)糾紛各方達(dá)成解決方案；依法使用法院、具有行政裁決權(quán)的行政機(jī)關(guān)以及民間的調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)裁斷紛爭(zhēng)；適當(dāng)適度利用暴力和具有強(qiáng)制力的強(qiáng)制機(jī)構(gòu)（如警察、軍隊(duì)等）對(duì)抗激化和性質(zhì)惡劣的公共沖突，確保公共安全和社會(huì)穩(wěn)定。

（六）在機(jī)制建設(shè)上，發(fā)揮和放大表達(dá)渠道和互動(dòng)平臺(tái)的正面效用。在不斷開放公眾表達(dá)渠道的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)更加注重建設(shè)便利對(duì)話的互動(dòng)平臺(tái)，使渠道和平臺(tái)能夠合理匹配，發(fā)揮和放大二者的正面效用?；?dòng)平臺(tái)的建設(shè)包括交流平臺(tái)和整合平臺(tái)兩方面的建設(shè)。一方面，在交流平臺(tái)的建設(shè)上首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善聽證會(huì)、人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議等制度性的交流平臺(tái)，尤其是應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮聽證會(huì)作為交流平臺(tái)而不僅僅是表達(dá)渠道的功能；其次，交流平臺(tái)的建設(shè)也應(yīng)當(dāng)充分適應(yīng)現(xiàn)代媒體技術(shù)，在鼓勵(lì)和支持電視對(duì)話類節(jié)目和各種網(wǎng)絡(luò)論壇等社會(huì)性交流平臺(tái)存在與發(fā)展的同時(shí)，注意對(duì)交流的方式和程度作出限制，防止“輿論暴力”，避免沖突一方利用媒體向另一方施加不當(dāng)壓力。另一方面，在整合平臺(tái)的建設(shè)上除了應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步注重發(fā)揮人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議、村民會(huì)議等體制內(nèi)制度安排在整合公共利益沖突上的重要功能，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各種民間組織、社會(huì)力量等私人利益整合（如各種民事糾紛調(diào)解仲裁等）方面的積極作用。

責(zé)任編輯周榮