土地權利只有依法登記才生效

案情簡介

2006年，顏某等11戶經(jīng)與王某協(xié)商，在王某取得的一塊國有土地上（該國有土地使用權證上權利所有人為王某）合資建房并向王某支付了相應費用，房屋建成后，王某及顏某等11戶依據(jù)相關法律規(guī)定向市人民政府提交土地登記申請，2007年1月，某市人民政府為王某、顏某等11戶頒發(fā)了14本國有土地使用權證。2010年5月，劉某向該市國土局提交了一份《申訴狀》，稱該國有土地使用權為其與王某共有，而辦證時未取得其同意并提交了其同王某簽訂的《國有土地使用權共同共有協(xié)議》及支付相關價款的證明，因此要求市國土資源局撤銷頒發(fā)給顏某等11戶的土地使用權證。

2010年12月，市國土局作出X國土資函【2010】000A號《關于撤銷國有土地使用證的告知函》，告知顏某等11戶擬撤銷國有土地使用權證。2011年1月，顏某等人向市國土局提交了《請求撤銷的報告》。2011年3月，該市人民政府法制辦對市國土局作出《關于對市國土局撤銷顏某等12戶國有土地使用證問題的整改函告》。2011年5月，市國土局向王某、顏某等11戶作出《關于收回X國土資函【2010】000A號的通知》。2011年8月，市國土局向劉某作出X國土資函【2011】000B號《關于不予撤銷顏某等戶的國有土地使用證決定》。劉某不服，于2011年11月向省國土廳提起行政復議，省國土廳依法予以受理，經(jīng)審理查明根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第一項的規(guī)定，維持市國土局作出的X國土資函【2011】000B號《關于不予撤銷顏某等戶的國有土地使用證決定》。

案情評析

本案看似復雜，實則簡單，只需理順兩個法律關系即可：

其一，市國土局沒有撤銷市政府頒發(fā)的國有土地使用權證的法定職權。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十一條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第五條的規(guī)定，王某及顏某等11戶的國有土地使用權證的登記發(fā)證機關為市人民政府，市國土局無權撤銷市人民政府作出的土地登記行為。

其二，土地權利經(jīng)登記生效。

無論劉某與王某之間是否簽訂并履行《國有土地使用權共同共有協(xié)議》，該國有土地使用權證上權利所有人為王某，根據(jù)《土地登記辦法》（中華人民共和國國土資源部令第40號）第十六條、《中華人民共和國物權法》第六條、第九條的規(guī)定，土地使用權登記是土地物權變動的要件，土地權利經(jīng)登記生效。王某、顏某等11戶向市人民政府提交土地登記申請時該土地使用權利人是王某，因此市政府依王某、顏某等11戶的申請辦理相關的土地登記并無不當。而劉某與王某的協(xié)議雖成立但因其未依法辦理相關的土地權利變更登記，因此并不影響后續(xù)的登記行為，至于劉某與王某的糾紛，此時顯然只是劉某與王某之間的民事爭議，并不能影響行政機關的行政行為。

思考探索

本案爭議的最主要原因是沒有理清相應的法律關系，市國土資源局在一面對人民群眾的投訴時，在未理清相應的法律關系的情況下即擬改變具體行政行為，從而導致矛盾激化而引發(fā)糾紛。政府部門屬于行使國家公權力的行政機關，所進行的行政行為也是具有社會公信力的。理論上，具體行政行為一經(jīng)作出，即具有被推定為合法而要求所有機關、組織、個人予以尊重的法律效力，除非經(jīng)法定程序予以撤銷或變更，其實質目的在于保障行政目的的早日實現(xiàn)和行政法律關系的安定性。

因此這要求我們在對外作出具體行政行為時必須慎重穩(wěn)妥，在作出相應的行政行為時必須理清法律關系，嚴格依法依規(guī)依程序辦事，以免引起不必要的矛盾爭議。同時值得注意的是，行政機關在受理相關的行政復議及投訴信訪案件時，首先應當看該案件的訴求是否屬于自己的職權范圍內(nèi)，以免越權行政。

“法眼”鏈接

一、《中華人民共和國土地管理法》

第十六條 土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。

當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。

在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。

二、《中華人民共和國土地管理法實施條例》

第五條 單位和個人依法使用的國有上地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)國有土地使用權證書，確認使用權。其中，中央國家機關使用的國有土地的登記發(fā)證，由國務院土地行政主管部門負責，具體登記證辦法由國務院土地行政主管部門會同國務院機關事務管理局等有關部門制定。

未確定使用權的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，負責保護管理。

三、《土地登記辦法》（中華人民共和國國土資源部令第40號）

第十六條

土地權利證書是土地權利人享有土地權利的證明。

土地權利證書記載的事項，應當與土地登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明土地登記簿確有錯誤外，以土地登記簿為準。

四、《中華人民共和國物權法》

第六條不動產(chǎn)物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規(guī)定登記。動產(chǎn)物權的設立和轉讓，應當依照法律規(guī)定交付。

第九條 不動產(chǎn)物權的設立、變更、轉讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。

（點評嘉賓：湖南省國土資源廳法律顧問單位律師王香琴）