試析中美建交談判中的“廢約”問題

李傳利

摘要：“廢約”問題源自戰(zhàn)后美國艾森豪成爾政府同臺灣當(dāng)局簽訂的《共同防御條約》。這個條約是在冷戰(zhàn)背景下，美國政府不斷調(diào)整對華政策過程中的必然結(jié)果，也反應(yīng)了美國臺海政策的演變趨勢。中國政府一貫反對美國利用此條約干涉中國內(nèi)政，要求美國政府必須予以廢除。尼克松時期，中關(guān)兩國高層就“廢約”問題進行了最初的交涉?？ㄌ卣捎谩鞍醇s終止”方式，最終解決了“廢約”問題。

關(guān)鍵詞：美臺共同防御條約；最初交涉；按約終止

中圖分類號：D826文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1004-0544(2012)09-0102-05

在上世紀70年代末中美建交談判過程中，鄧小平會見時任美國國務(wù)卿萬斯時將中方的建交條件簡化為著名的“廢約”、“斷交”和“撤軍”三原則。此后，國內(nèi)外學(xué)者大都將其作為一個整體放人中美關(guān)系大框架內(nèi)加以研究。筆者認為，上述三原則雖然都涉及臺灣問題，但是“廢約”在中美關(guān)系正?；约敖ń徽勁羞^程中所占的分量遠甚于“斷交”和“撤軍”，解決的難度也更大，對中美關(guān)系的影響也更加的深遠。如能對其作進一步探討，不僅有助于深入了解中美建交的歷程，而且還會通過展示美國分權(quán)制衡機制在外交事務(wù)中的表現(xiàn)，更好地把握未來中美關(guān)系的發(fā)展。本文試對中美建交中的“廢約”問題進行梳理，敬請方家斧正。

一、美臺《共同防御條約》的由來

“廢約”是指廢除1954年12月2日艾森豪威爾政府同臺灣當(dāng)局簽訂的《共同防御條約》。這個條約是在冷戰(zhàn)背景下。美國政府不斷調(diào)整對華政策過程中的必然結(jié)果，也反應(yīng)了美國臺海政策的演變趨勢。隨著杜魯門主義的出臺，戰(zhàn)后美蘇兩國在全球范圍進行的“冷戰(zhàn)”格局逐步確立。美國政府在亞太地區(qū)積極謀劃建立“反共”集體防御體系。與此同時，內(nèi)戰(zhàn)中敗退臺灣的國民黨當(dāng)局希望借“反共”旗號，繼續(xù)得到美國的庇護，維持殘局。但是，基于對國民黨腐敗政權(quán)的清醒認識以及“依靠中國大陸遏制蘇聯(lián)的戰(zhàn)略構(gòu)想”，杜魯門總統(tǒng)《關(guān)于臺灣的聲明》以及國務(wù)卿艾奇遜的美國太平洋防務(wù)線講話，不僅重申戰(zhàn)時關(guān)于臺灣歸還中國的觀點。明確表示美國政府將不向臺灣國民黨軍隊提供軍事援助。而且公開將臺灣排除在美國亞太集體防御體系之外。這表明此時的美國對華政策基本上默認中華人民共和國即將進行的收復(fù)臺灣的軍事行動，不介入臺灣問題成為美國政府占據(jù)主導(dǎo)地位的意見。

然而，朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)使美國政府迅速調(diào)整其對華政策，美國政府也由先前的不介入轉(zhuǎn)向“保臺”。在美國政府看來，朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)是蘇聯(lián)操縱下共產(chǎn)主義勢力的擴張。美國必須加快落實組建亞太地區(qū)集體防御體系的工作。從1950年至1953年，美國先后同亞太地區(qū)的泰國、菲律賓、澳大利亞、新西蘭、日本以及韓國簽訂雙邊或多邊軍事條約，初步建立起遏制共產(chǎn)主義的“沿海島嶼鏈”。此間，杜魯門政府重新肯定臺灣在亞太地區(qū)所具有的重要戰(zhàn)略地位，在命令第七艦隊進駐臺灣海峽的同時。醞釀加大對臺灣國民黨政權(quán)軍事援助的力度。1951年1月20日，艾奇遜主動通過美國駐臺灣“大使館”向蔣介石表示，準備有條件地向其提供“一定的軍事物資”，以定其心。2月，杜魯門政府與臺灣當(dāng)局簽訂《共同防御互助協(xié)定》，隨即向臺灣派遣以蔡斯為首的“美軍顧問團”，實施大規(guī)模的對臺軍事援助，不斷加強美臺雙邊軍事聯(lián)系?？v觀朝鮮戰(zhàn)爭期間的美臺軍事合作，雙方實際上形成了一種非正式的盟友關(guān)系，這為接下來臺灣當(dāng)局謀求締結(jié)雙邊條約使這一關(guān)系得到正式確立創(chuàng)造了條件。

不過，美臺簽訂正式雙邊同盟條約的過程卻并非一帆風(fēng)順。早在朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束之前，臺灣當(dāng)局就曾電令其“駐美大使”顧維鈞試探同美國締結(jié)雙邊條約的可能性，急于了解美國政府的態(tài)度。臺灣當(dāng)局之所以迫不及待的想要同美國締結(jié)正式的雙邊條約。主要擔(dān)心此前同杜魯門政府簽訂的《共同防御互助協(xié)定》僅僅是一個政府間的行政協(xié)定，雖然不需要美國國會的批準，實行起來所受的限制也較少，但因缺少國際法意義上的法律效力，很可能因美國政府的更替而無法得到延續(xù)。隨著朝鮮戰(zhàn)爭的結(jié)束，一方面中共得以騰出手來解決臺灣問題，另一方面美國駐扎在臺海的第七艦隊可能隨時退出。在這種情況下，如同先前敗退臺灣伊始，國民黨政權(quán)再次為其生存感到嚴重不安和憂慮?？傊?，臺灣當(dāng)局希望能仿效菲律賓等亞太國家，同美國簽訂有國際法約束效力的正式雙邊條約，進一步將朝鮮戰(zhàn)爭時期美臺之間形成的軍事同盟關(guān)系確定下來。

但是，美國政府出于國家安全戰(zhàn)略的考慮以及朝鮮戰(zhàn)爭停戰(zhàn)談判的需要，斷然加以拒絕。艾森豪威爾政府提出的“大規(guī)模報復(fù)戰(zhàn)略”強調(diào)威懾與反擊，其重要的戰(zhàn)略意圖是力圖避免戰(zhàn)爭的爆發(fā)。這與杜魯門政府時期國家安全委員會68號文件指出的“使用武力不僅是自由世界的最后的手段，而且它也無法最終解決思想領(lǐng)域的根本沖突”是一脈相承的。在臺海兩岸僅處于緊張軍事對峙但并未發(fā)生嚴重軍事沖突的情況下，美國政府此時同臺灣當(dāng)局締結(jié)條約無異于鼓勵危機的發(fā)生，進而可能爆發(fā)同蘇聯(lián)的世界大戰(zhàn)，實屬作繭自縛。更何況，此時同臺灣當(dāng)局締結(jié)雙邊條約，不僅會直接激怒中國政府，也會遭到國內(nèi)民眾與盟國的批評，導(dǎo)致朝鮮停戰(zhàn)談判的失敗?？傊?，在國家安全戰(zhàn)略的指導(dǎo)下以及朝鮮停戰(zhàn)談判的關(guān)鍵時刻，美國政府是堅決反對與臺灣當(dāng)局商談締約問題的。

盡管如此，臺灣當(dāng)局并不甘心就此放手，而美國政府也并沒有將締約大門關(guān)死。事實上，美國政府內(nèi)部不乏贊成同臺灣締約的聲音，“駐臺大使”蘭辛就是其中的支持者之一。就在朝鮮達成停戰(zhàn)協(xié)議前夕，臺灣當(dāng)局依據(jù)蘭辛的建議，以美菲雙邊條約為范本，事先擬定一份條約草案，等待有利的時機遞交給美國政府以備參考。1953年11月，尼克松副總統(tǒng)訪臺正好給臺灣當(dāng)局提供了這個機會，條約草案最終被遞交至美國政府的決策者手中。此后，臺灣當(dāng)局一方面不斷地極力游說美國政府答應(yīng)與之進行締約談判，另一方面又向美方作出口頭承諾，愿意就對大陸實施軍事行動以及條約的適用范圍等美國關(guān)心的具體細節(jié)向美方妥協(xié)，盡可能地打消美國的顧慮。美國政府雖然沒有明確同意臺灣當(dāng)局的要求，但國務(wù)院內(nèi)部實際上也開始認真分析臺灣提交的草案，評估締約的可能性。

就在美國政府內(nèi)部意見分岐，舉棋不定之際，臺海局勢的發(fā)展最終催生出了美臺雙邊條約的締結(jié)。1954年9月3日，中國人民解放軍炮擊金門，第一次臺海危機爆發(fā)。臺海危機的爆發(fā)，促使美國政府內(nèi)部就締約一事意見達成共識，與此同時也改變了不利締約的國際環(huán)境，并在美國造成了有利于國會批準條約的政治氣候。11月2日至29日，針對條約文本以及換文，美臺雙方共進行了九次正式會談。并于12月2日在華盛頓簽字。后經(jīng)雙方在臺北互換批準書，美臺《共同防御條約》正式生效。條約以軍事內(nèi)容為基礎(chǔ)。涉及政治、經(jīng)濟與社會等方面，分為序言和正文兩個部分。其中，正文共有十項條款，在明確美國“依法”享有在臺駐軍權(quán)利的同時，采用隱晦的條文字句，將條約涉及的范圍擴大至沿海島嶼，而條約的換文則使美國事實上控制了日后臺灣當(dāng)局采取軍事行動的主動權(quán)。

美臺《共同防御條約》的締結(jié)對中美關(guān)系產(chǎn)生了嚴重的消極影響。它使美國在法律上承擔(dān)了臺灣防衛(wèi)的“責(zé)任”，實現(xiàn)了將臺灣變成美國在亞太地區(qū)進行冷戰(zhàn)的一個不沉航空母艦的最初戰(zhàn)略設(shè)想，完成了戰(zhàn)后喬治·凱南最初提出的建立美國在亞太地區(qū)的太平洋安全體系的構(gòu)建。在此后長達十多年間，美國政府對臺大規(guī)模軍事和經(jīng)濟援助、美國軍力在臺海地區(qū)大量的部署以及臺海危機中美國施展“平衡術(shù)”，制造兩岸長期分離對峙局面無不是此條約的嚴重后果。美臺《共同防御條約》實際上成為美國敵視新中國政權(quán)，干涉中國內(nèi)政，制造“兩個中國”的有力工具，其對華赤裸裸的侵略與非正義性質(zhì)昭然若揭，也必然惡化了中美兩國關(guān)系，使中美兩國長期處于敵對狀態(tài)。

二、“廢約”問題的提出與最初交涉

早在美臺《共同防御條約》簽訂前后，中國政府就已明確提出“廢約”要求。對于這個從根本上侵害了中國核心利益的條約，中國政府的反對態(tài)度始終是明確與堅定的，并且一開始就通過各種途徑多次公開地將這一立場清楚地昭告世人。在條約公布前后的數(shù)月期間，周恩來總理多次代表中國政府聲明，“美國政府和盤踞臺灣的蔣介石賣國集團無論訂立什么條約都是非法的無效的”，“美蔣《共同防御條約》”是“一個徹頭徹尾的侵略性的戰(zhàn)爭條約”，“根本上就是同聯(lián)合國憲章的宗旨和原則背道而馳”，要求美國政府必須廢除之。然而，在20世紀50-70年代中美關(guān)系緊張對峙時期，美國政府并沒有認真回應(yīng)中國政府的上述要求。即使在僅有的華沙大使級接觸中，“廢約”問題也不可能成為雙方認真談判的議題。對于這個條約，中美兩國政府更多地只是各表其意而已。

“廢約”問題在中美兩國政府高層之間的最初認真交涉，是在20世紀60、70年代全球冷戰(zhàn)格局發(fā)生重大變化，中美關(guān)系從緊張對峙走向緩和對話的過程中進行的。具體而言，是在1971年與1972年美國尼克松政府時期國家安全事務(wù)助理基辛格和尼克松總統(tǒng)先后訪華期間探討的。20世紀60年代末，美蘇全球冷戰(zhàn)格局開始出現(xiàn)“蘇攻美守”的發(fā)展態(tài)勢，亞太地區(qū)不利于美國的形勢變化也在加深，特別是美國深陷越南戰(zhàn)場引起國內(nèi)外巨大的反戰(zhàn)浪潮，迫使新一屆尼克松政府決心調(diào)整對華政策。與此同時，中蘇兩黨、兩國關(guān)系的惡化，也使得中國政府重新審視同美國的關(guān)系。上述形勢的發(fā)展，為中美兩國間的高層交往提供了契機。

外交學(xué)原理認為，“談判是外交的核心職能。是消除分歧的文明方式，是以武力解決國際爭端的一種替代途徑，是矛盾各方共同形成決定的過程，目的是用各方都能接受的解決辦法兼顧各方利益”。中美高層的會談?wù)腔诰徍蛢蓢P(guān)系，改變以往武力對峙局面，使用對話而非對抗方式最終達到“雙贏”的目的。1971年7月9日至11日，基辛格秘密訪問北京期間，中美雙方就“廢約”問題曾在兩次會談中涉及。周恩來總理代表中國政府不僅重申中方此前的堅定立場，明確要求“美國必須廢除美蔣‘共同防御條約”，而且進一步借用中美兩國未來“建立外交關(guān)系”的話題，引出廢除美臺《共同防御條約》的迫切性與中方考慮的方式。他指出，如果美國同中華人民共和國建立外交關(guān)系，就是承認中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府，臺灣作為中國領(lǐng)土的一部分，其與美國政府此前簽訂的條約也就不再具有國際法的正當(dāng)性，“在這種情況下，美國與蔣介石的條約就(自動)不復(fù)存在了”。187-188值得一提的是，基辛格在涉及“廢約”問題的兩次會談中皆未正面明確表態(tài)可否。他先是強調(diào)美國在臺海駐軍的減少，以證明美國為改善對華關(guān)系作出的努力與善意，繼而以目前商談條約的未來結(jié)果有些“超越形勢允許的范圍”為由。強調(diào)如此則會“欲速而不達”，兩次回避了美方在“廢約”問題的看法。應(yīng)當(dāng)說，中方對此次會談極為重視，會前圍繞“廢約”問題是做了十分認真而細致的準備，這可以從上述兩次會談周恩來總理的談話看出。反觀美方的表現(xiàn)，明顯是在轉(zhuǎn)移話題與敷衍，更多的是在傾聽而非表態(tài)。

事實上，基辛格此行肩負的主要使命是為尼克松總統(tǒng)訪華鋪路，并未得到授權(quán)商談兩國建交事宜。在努力營造對華友好氣氛的同時，基辛格的著力點是盡可能多地了解中方的看法，以便回國后向總統(tǒng)提出應(yīng)對之策，這與訪華前尼克松總統(tǒng)明確指示他到中國來要多聽少表態(tài)是一致的。因此，此次北京會談，雖然中方直接表達了關(guān)于條約的反對態(tài)度。并提出相應(yīng)的處理方式，但是美方并未就此進行實質(zhì)性的回應(yīng)。不過，基辛格回國后，立即向尼克松提交了一份訪華備忘錄，在肯定中方“廢約”態(tài)度是“極其嚴肅的”同時，又建議總統(tǒng)需在應(yīng)對“廢約”問題時顧及美國的“榮譽”以及對盟國承擔(dān)的“安全義務(wù)”?？梢哉f，基辛格的這次訪華雖然中美雙方未能在“廢約”問題上達成共識，甚至并未進行實質(zhì)性的商討，但會談結(jié)果卻客觀上促使尼克松政府認真對待這個繞不過去的議題，盡快拿出美方的應(yīng)對方案，以便為下次雙方的會談作好準備。

果然，在同年10月基辛格第二次訪華之際，終于就“廢約”問題做出了美方的正式回應(yīng)?；粮癖硎?，海峽兩岸如果能“通過和平手段實現(xiàn)‘一個中國”，“條約就會隨之失效”。在此之前，美國“完全沒有必要采取任何正式的行動(廢約)”。他還進一步強調(diào)，“如果沒有和平解決方案的話”，美方認為“廢約”是“不太可能的”。顯然，美方同意此前中方提出的條約“自動失效”方式，但卻附加了侵犯中國主權(quán)的條件，將“廢約”同中國未來的統(tǒng)一方式聯(lián)系起來，以此體現(xiàn)維護美國的“榮譽”和承擔(dān)的“責(zé)任”。對于美方的上述意見，中方當(dāng)然無法接受。周恩來總理甚至一改先前兩國建交后條約將“(自動)不存在”的提法，轉(zhuǎn)而要求建交前美國政府必須“宣布那個條約無效”，否則中美兩國之間不可能建立外交關(guān)系。這實際上最終確立了日后中方將美國政府采取“廢約”行動作為兩國建交的必要條件之一的原則立場。

在隨后尼克松對華“破冰之旅”的訪問期間，中美雙方關(guān)于“廢約”的上述立場皆未改變。尼克松在大談美國政府的“難處”之余繼續(xù)強調(diào)臺灣問題的和平解決為“廢約”的前提條件。中方在涉及國家主權(quán)問題上也絲毫沒有讓步的余地，雙方在“廢約”問題上的談判就此告一段落。

應(yīng)當(dāng)說，“廢約”問題并不是此次尼克松訪華中美雙方談判的重點內(nèi)容，但它卻涉及到兩國關(guān)系中的重大利益。盡管外交談判有各種策略，允許各方最大限度地實現(xiàn)“預(yù)其目的與效果”，不過受制于外交原則與外交政策構(gòu)成部分的層次區(qū)分，中美在涉及“廢約”在內(nèi)的臺灣問題談判中所處的地位是不同的。對于中國政府而言，美臺《共同防御條約》直接涉及到中國領(lǐng)土完整與主權(quán)。也關(guān)系到中華人民共和國政府在國際舞臺中作為代表中國唯一合法政府的聲譽與地位。在事關(guān)國家核心利益的重大問題上，中國政府不僅理直氣壯，而且還會得到越來越多的包括美國在內(nèi)的國際人士支持。反觀尼克松政府，美臺《共同防御條約》只不過是其在戰(zhàn)后初期亞太冷戰(zhàn)大背景下，扶持一個內(nèi)戰(zhàn)中敗退的不得民心的政權(quán)的產(chǎn)物。對其承擔(dān)的所謂“承諾”與“責(zé)任”，是建立在干涉別國內(nèi)政基礎(chǔ)之上，終究違背國際法準則。維護這種所謂的“國家榮譽”，不僅無法得到國際上的認可，最終也難逃失敗的命運。從外交談判博弈角度上講，中美兩國關(guān)于“廢約“問題的爭議，實際上在雙方最初交涉時就已經(jīng)確定勝負，只不過尼克松政府所處的時代，還未能為中美兩國最終解決“廢約”問題提供成熟的條件，但中方已牢牢掌握了主動權(quán)，關(guān)鍵是看美方如何應(yīng)對。

1974年8月，尼克松因“水門事件”被迫辭職，福特繼任美國總統(tǒng)。盡管他曾表示。將在自己的任期內(nèi)同中國實現(xiàn)關(guān)系正?；聦嵣喜⑽磳Π琅_《共同防御條約》在內(nèi)的臺灣問題提出進一步的設(shè)想，幾乎完全延續(xù)著尼克松時期的政策。由于1976年美國大選福特失敗，“廢約”問題的最終解決落在了民主黨人吉米·卡特身上。

三、“廢約”問題的解決

1977年卡特入主白宮之際全球冷戰(zhàn)格局的發(fā)展以及國家安全面臨的新局面，促使中美兩國進一步調(diào)整針對彼此的外交政策，美國新一屆政府對于美臺《共同防御條約》的態(tài)度也在發(fā)生著重要的轉(zhuǎn)變。艾森豪威爾政府與臺灣當(dāng)局締結(jié)的上述條約，是在中美嚴重軍事對抗以及第一次臺海危機爆發(fā)的情況下使然，條約的簽訂具有一定的偶然性?，F(xiàn)在，無論是臺海地區(qū)還是全球范圍內(nèi)情況己經(jīng)發(fā)生了很大變化。由于蘇聯(lián)在全球范圍內(nèi)加緊對外擴張與爭奪，幾乎將美國逼到了戰(zhàn)略防線的邊緣。面對蘇聯(lián)咄咄逼人的戰(zhàn)略攻勢，美國身感力不從心，有必要借助中國的力量加以制衡。與此同時，蘇聯(lián)在中蘇邊界陳兵百萬，成為中國國家安全最重要且急迫的威脅。中國將精力重點放在防范蘇聯(lián)在北方邊境的重兵威脅，對于臺灣的安全“威脅”已大大降低?；诠餐陌踩枰约芭_海地區(qū)形勢的判斷，美國行政當(dāng)局和國會都意識到中美建立全面的外交關(guān)系是一個“無法避免的歷史事實”，卡特總統(tǒng)本人也在上任伊始就下定決心推動這一進程。中美兩國建交談判的時機漸趨成熟，為“廢約”問題的最終解決提供了前提條件。

在1977年和1978年萬斯與布熱津斯基先后訪華期間，美國白宮、國會以及學(xué)術(shù)界和媒體等各方面人士對“廢約”問題展開了一系列的辯論，卡特政府深感“廢約”問題的“棘手”，解決難度之大也遠甚于“斷交”和“撤軍”?？ㄌ卣畠?nèi)部最終確定了“按約終止”的方式，主要提議者是國務(wù)卿萬斯。他在第24號(總統(tǒng))政策審議備忘錄中建議，在與中華人民共和國建交后，美國政府根據(jù)美臺《共同防御條約》關(guān)于“廢約”的第十條款規(guī)定，主動公開的向臺灣當(dāng)局發(fā)出終止條約的通告，從而達成“廢約”的結(jié)果。與“按約終止”提議同時出現(xiàn)的還有哈佛大學(xué)法學(xué)教授杰羅姆·科恩支持的“自動失效”說。這種觀點認為，美臺《共同防御條約》的締結(jié)是建立在戰(zhàn)后初期美國承認“中華民國”基礎(chǔ)之上的，一旦美國同中華人民共和國建立外交關(guān)系而與臺灣當(dāng)局斷交，就使得這個條約的國際法基礎(chǔ)不復(fù)存在，條約將自動失去效力，美國政府不必采取任何正式的措施。“自動失效”的觀點實際上承接了尼克松時期中美會談的相關(guān)成果，其核心支柱是美國憲法賦予總統(tǒng)的外交承認權(quán)。不過，由于“自動失效”的提議無論在國內(nèi)還是在中國都遭到嚴厲指責(zé)與強烈反對，故而沒有實際操作的可行性，卡特政府最終選定“按約終止”的方式同中國政府協(xié)商解決“廢約”問題。

雖然“按約終止”的廢約方式得以較早地在卡特政府內(nèi)部確定，但是如何說服中方接受卻不是輕而易舉的事情，事實上中國政府在此問題上的態(tài)度存在一個調(diào)整的過程。早在1977年8月訪華期間，萬斯曾向中方聲明，美國將“終止”同臺灣的《共同防御條約》，并強調(diào)反對使用“廢除”的詞句。對此，中國政府當(dāng)即表示難以接受。次年5月，在布熱津斯基來華訪問期間，鄧小平更是直截了當(dāng)指出中美關(guān)系正?；臈l件是“斷交、撤軍和廢約”，強調(diào)美方應(yīng)尊重中方的原則立場。不過，隨著中日《和平友好條約》的締結(jié)，中國政府也漸漸轉(zhuǎn)變了對“按約終止”方式的看法。1978年8月12日中國與日本簽訂了《和平友好條約》，實際上終止了此前中蘇簽訂的以日本為防御對象的《中蘇友好同盟互助條約》的效力。卡特政府希望借機了解中方將如何處理上述同蘇聯(lián)的條約問題，以便為解決美臺《共同防御條約》提供借鑒。中國政府駐美聯(lián)絡(luò)處主任柴澤民告訴布熱津斯基，中國政府決定根據(jù)《中蘇友好同盟互助條約》第六條規(guī)定，向蘇聯(lián)政府提前一年通知廢止該條約。對此，布熱津斯基在表示贊成之余，也暗示希望中方能同意美方依照上述做法，以“按約終止”方式解決美臺《共同防御條約》問題。在隨后中美建交秘密談判中，卡特總統(tǒng)指示駐華聯(lián)絡(luò)處主任伍德科克堅持這一廢約方式。最終，中美雙方達成了妥協(xié)，并在12月4日舉行的第六次會談中商定，中美建交公報發(fā)表后美國將通知臺灣當(dāng)局于“斷交”后次年正式終止美臺《共同防御條約》。

盡管在萬斯等行政當(dāng)局決策者看來，確定“按約終止”的方式解決“廢約”問題已經(jīng)考慮到國會的接受程度，可以得到國會的“廣泛理解與支持”。實施起來更加穩(wěn)妥些，但事實并非那樣簡單。就在中美雙方圍繞“廢約”談判取得進展之際，國會部分議員對卡特行政當(dāng)局的指責(zé)日趨激烈，并最終發(fā)展為震動全國的司法訴訟案件。事實上，在以亞利桑那州參議員巴里·戈德華特為代表的部分議員看來，不論“按約終止”抑或“自動失效”都是在表達行政部門的聲音，強調(diào)美國總統(tǒng)在處理對外事務(wù)中的憲法權(quán)力。并將“廢約”納入其中而力圖獨攬大權(quán)。對此，他們表示無法接受，其主要理由有二：首先。美國憲法同樣也賦予國會在條約事宜中一定的外交權(quán)力，由此國會也同樣希望能在“廢約”問題上分享權(quán)力；其次，在美國歷史發(fā)展中，國會曾多次參與“廢約”事宜，并發(fā)揮過主導(dǎo)性的作用。雖然卡特政府早就對“廢約”面臨的困難有所準備，但事情的發(fā)展還是超出了預(yù)期。

的確。美國憲法第二條之第二款對締結(jié)條約事宜做出明確規(guī)定。即“總統(tǒng)經(jīng)咨詢參議院和取得其同意有權(quán)締結(jié)條約，但須經(jīng)出席參議員三分之二的批準?！辈贿^，對于“廢約”問題，憲法卻只字未提。這就導(dǎo)致一旦在具體對外事務(wù)中，國會與行政部門權(quán)限缺乏憲法明確的規(guī)定。勢必形成雙方外交事務(wù)權(quán)力的“半陰影區(qū)”，繼而引發(fā)彼此的爭奪戰(zhàn)。不幸的是，“廢約”事宜的處置權(quán)正好處于憲法權(quán)力的“半陰影區(qū)”。行政部門同國會各據(jù)一詞，并加以引申發(fā)揮。另外，在美國歷史發(fā)展中，雖然有過多次“廢約”可據(jù)參考，但并未形成統(tǒng)一的固定模式。在不同情況下，行政部門與國會曾獨自或合作完成“廢約”，很難斷定雙方究竟在“廢約”權(quán)力上有明確的分屬。當(dāng)然，在上述貌似合理的反對理由之外，實際上還隱藏著這些議員更真實的想法。那就是通過阻撓“廢約”的實現(xiàn)從而達到破壞中美建交的最終目的。為此，他們以侵犯國會廢約權(quán)力為由，將卡特行政當(dāng)局一路告上聯(lián)邦最高法院。希望借最高法院的裁決阻止“廢約”成為事實。應(yīng)當(dāng)指出，來自國會方面的指責(zé)及其產(chǎn)生的難度之大，幾乎使卡特政府“按約終止”的努力付諸東流，其間美國三權(quán)分立與制衡體制的作用表現(xiàn)的淋漓盡致。

早在卡特政府考慮以“按約終止”方式廢除美臺《共同防御條約》之時，戈德華特就向外界公開表示，將會通過司法途徑，阻止卡特總統(tǒng)上述“非法和違憲”的做法。在卡特總統(tǒng)正式宣布“按約終止”的決定后不久。戈德華特聯(lián)合參、眾兩院的部分議員，向美國聯(lián)邦設(shè)在哥倫比亞特區(qū)的地方法院送交了一份起訴書。請求法院裁定卡特總統(tǒng)上述行為違反憲法，要求禁止國務(wù)卿萬斯履行相關(guān)終止條約的程序。1979年10月17日，地方法院支持了戈德華特的訴求，但是卡特行政當(dāng)局隨即向哥倫比亞特區(qū)上訴法院進行上訴，并得到了上訴法院的支持。在這種情況下，12月3日案件最終上呈至聯(lián)邦最高法院，此時離美臺《共同防御條約》正式終止的時間不到一個月。如果最高法院不能及時做出有利于行政部門的判決，卡特政府就無法按時終止條約，此前“廢約”談判的一切成果將付之東流，對建交后的中美兩國關(guān)系勢必產(chǎn)生極其嚴重的后果。12月13日，聯(lián)邦最高法院以本案爭議具有“政治問題”性質(zhì)為由不予受理，維持上訴法院支持卡特總統(tǒng)的裁決，使得國會部分議員同卡特行政當(dāng)局就圍繞美臺《共同防御條約》所引發(fā)的廢約權(quán)力之爭暫告結(jié)束，美臺《共同防御條約》得以在1980年1月1日終止生效，中美關(guān)系在“廢約”問題塵埃落定中渡過了這次危機。

外交承認是一個主權(quán)國家中央政府的唯一性與合法性獲得國際社會承認的最直接、最重要的標(biāo)志。但是也不可否認，在國際社會中通過雙邊條約的存續(xù)而獲得的“默示承認”。美方如果在給予中華人民共和國以外交承認的同時，繼續(xù)保留同臺灣當(dāng)局締結(jié)的政治軍事色彩極為鮮明的《共同防御條約》，實際上是在“默示承認”中制造“兩個中國”。中國政府之所以堅持要求美方必須廢除同臺灣當(dāng)局的雙邊條約，正是處于避免美方制造“兩個中國”的深遠考慮。進一步分析建交三原則的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，我們不難看出?！皬U約”在建交三原則中所占的地位與影響遠超過“斷交”和“撤軍”。首先，“廢約”的實現(xiàn)有助于“撤軍”行動的落實，且最終去除再次駐軍的法理基礎(chǔ)；其次，如果沒有“廢約”的保障，美國可以通過條約的維系繼而對臺灣當(dāng)局“默示承認”，從而使“斷交”大打折扣。可以說，“廢約”是建交三原則中最重要的條件，是實現(xiàn)徹底“斷交”與“撤軍”的基礎(chǔ)與保證?！皬U約”的最終實現(xiàn)為中美兩國關(guān)系正常發(fā)展掃清了障礙，有利于雙方建立互信互惠的平等交往。

“廢約”的爭議與過程的曲折則深刻反應(yīng)了美國國內(nèi)政治的復(fù)雜與多元化特點，特別是涉及到包括國際條約在內(nèi)的對外事務(wù)處置權(quán)力時，無時不在觸動美國各種不同政治力量的神經(jīng)。在美國憲法所設(shè)計的三權(quán)分立與制衡體制下，總統(tǒng)不僅明確擁有外交承認權(quán)，而且還有調(diào)動海外部隊的軍權(quán)，在憲法保障下的“斷交”和“撤軍”決定，因其法理充分故而所受國會牽制不僅少且乏力，總統(tǒng)大可以“便宜處事”。反觀“廢約”問題，因憲法的未置可否，使得府會得以借憲法“漏洞”，各執(zhí)一詞而希冀獨占。憲法權(quán)力之爭在所難免。如果卡特行政部門處理不當(dāng)，遭到國會的一致反對與阻撓，不僅“廢約”問題無法解決，中美建交還會就此擱淺。故此，卡特行政當(dāng)局的“廢約”決策，在考慮諸多因素影響時，更多的則受制于國會的牽制。無論是與中方秘密談判中刻意回避國會的“干擾”，抑或被動應(yīng)戰(zhàn)國會議員的法律訴訟皆體現(xiàn)了這種“分權(quán)制衡困境”。正如學(xué)者指出，“府會關(guān)系在外交事務(wù)上兩種決策權(quán)的分離與共享，從某種程度上構(gòu)成了總統(tǒng)和國會權(quán)力分配的不確定性和重疊性，美國對外政策也相應(yīng)地呈現(xiàn)出矛盾與多變性”。認識到這個特點。對于中國更好地把握中美關(guān)系未來健康良性發(fā)展不無裨益。

責(zé)任編輯文嶸