雙遼市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題及對策探析

馬友司

摘 要：分析了當(dāng)前農(nóng)村土地及農(nóng)村勞動力市場的現(xiàn)狀及雙遼市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，探討如何解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)問題的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；對策

中圖分類號：C91文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2012）01-0086-02

我國作為一個以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國，土地是最重要的生產(chǎn)資料，土地所有制的變化及土地經(jīng)營方式的改變必將對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。解放后地制度經(jīng)歷了兩次重要的創(chuàng)新：第一次是1950年以后的土地改革，其主要貢獻是廢除了封建土地所有制，土地歸為公有；第二次是黨的十一屆三中全會以后，規(guī)定在不改變土地集體所有的前提下實行土地家庭承包經(jīng)營。多年的實踐證明，這種土地承包經(jīng)營符合我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要，符合廣大農(nóng)民的心愿，使我國的農(nóng)業(yè)擺脫了長期停滯、農(nóng)產(chǎn)品長期嚴(yán)重短缺的困難局面。然而面對新的形勢變化這種經(jīng)營模式必將被一種更加先進的模式所代替，因此土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模生產(chǎn)必將成為廣大農(nóng)村與農(nóng)民所面臨的新問題與新的挑戰(zhàn)。

1 當(dāng)前農(nóng)村土地及農(nóng)村勞動力市場的現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是土地流轉(zhuǎn)的前提

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移之后所必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。自2007年以來農(nóng)村勞動力每年呈現(xiàn)出遞增趨勢，說明農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與土地流轉(zhuǎn)是呈正比的。從另一個方面講，我市工業(yè)和城市產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，就業(yè)環(huán)境不寬松，吸納農(nóng)村勞動力的能力有限，農(nóng)民進城還存在許多困難與問題；許多農(nóng)民文化素質(zhì)低，轉(zhuǎn)移就業(yè)能力較差，要想在城里打工取得比經(jīng)營土地更好的效益存在很大困難。多數(shù)農(nóng)民仍然一邊務(wù)農(nóng)，一邊打零工維持生計。農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)能力差仍是制約我市土地流轉(zhuǎn)的重要因素。

1.2 農(nóng)產(chǎn)品價格變動及收入結(jié)構(gòu)的變化是影響土地流轉(zhuǎn)的重要因素

繼2003年農(nóng)村稅費改革大量農(nóng)民回村種地后，我市土地流轉(zhuǎn)速度趨緩，主要原因是農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，國家對種糧農(nóng)民的各項補貼政策逐年加大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益提高，農(nóng)民回鄉(xiāng)種地的積極性高漲。個別地區(qū)土地流轉(zhuǎn)下降，農(nóng)村勞動力出現(xiàn)了回流現(xiàn)象。

從調(diào)查情況看，農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)土地，一般每畝每年可以獲得300-500元不等的租金收入，土地流轉(zhuǎn)收入甚至高于自己傳統(tǒng)作物耕種收入。此外，外出打工農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，解決了后顧之憂，可以放心地從事二、三產(chǎn)業(yè)，從而增加收入。

農(nóng)用土地不斷的升溫，土地流轉(zhuǎn)面積逐年增加，轉(zhuǎn)包、出租土地費用由受讓雙方自行商定，土地流轉(zhuǎn)使雙方獲得了更多收益，實現(xiàn)了雙贏，從而增強了農(nóng)牧民的穩(wěn)定感，開辟了新的收入來源，改善了家庭經(jīng)濟狀況，有利于使農(nóng)民盡快富裕起來。

1.3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化和規(guī)模生產(chǎn)是土地流轉(zhuǎn)的根本原因

生產(chǎn)力的變化決定生產(chǎn)關(guān)系的變化，生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。因此在當(dāng)今機械化生產(chǎn)廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況下，勢必將農(nóng)村剩余勞動力從繁重的體力勞動中解放出來，從事其他勞動，從而促進生產(chǎn)力的快速發(fā)展。因此，土地流轉(zhuǎn)將是不可逆轉(zhuǎn)的，這將成為農(nóng)村土地的第三次革命。

2 我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.1 認(rèn)識上的誤區(qū)制約著農(nóng)村牧區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

目前仍有部分群眾對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在認(rèn)識上存在誤區(qū)，主要表現(xiàn)為“三怕”：農(nóng)牧民怕土地轉(zhuǎn)包出去后，自己喪失了土地經(jīng)營權(quán)，沒有了生活的最低“保障”，因此外出打工后，寧愿把土地私自交給親屬種也不愿辦正規(guī)手續(xù)轉(zhuǎn)包出去；部分企業(yè)怕政策不穩(wěn)，喪失土地承包租賃權(quán)，不敢大膽投入承租；部分私人業(yè)主和承包企業(yè)怕市場前景不佳，承包無效益，不敢大規(guī)模租賃。

2.2 社會保障不到位阻礙農(nóng)村牧區(qū)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

在廣大的農(nóng)村，農(nóng)民看病、上學(xué)、住房等仍維系在土地上，土地仍然是農(nóng)民生活保障的最后一道防線。廣大農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險的惠及面尚顯薄弱，我市面對農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度剛剛開展。廣大農(nóng)民還沒有認(rèn)識到參加社會養(yǎng)老保險的必要性，在農(nóng)村社會保障體系很不完善的情況下，土地承包的福利性勢必會弱化流轉(zhuǎn)的積極性。

2.3 組織引導(dǎo)缺失限制著農(nóng)村牧區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

當(dāng)前，我市的土地流轉(zhuǎn)仍處于較低層次，流轉(zhuǎn)范圍較窄，規(guī)模較小。由于受到種種因素的制約，土地流轉(zhuǎn)市場還不完善，流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包和出租為主，2010年轉(zhuǎn)包面積達到總流轉(zhuǎn)面積的30％租面積達到總流轉(zhuǎn)面積的11.85％。流轉(zhuǎn)的形式比較單一，流轉(zhuǎn)的范圍比較狹窄，主要在鄰里和親戚之間進行。從總體上看，土地的流轉(zhuǎn)大多還處于自發(fā)流轉(zhuǎn)階段。

2.4 流轉(zhuǎn)管理挫傷了農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性

目前我市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立完善的土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，缺乏對流轉(zhuǎn)土地的有效管理和引導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)雙方未能按照一定的程序履行必要的手續(xù)，也沒有通過流轉(zhuǎn)合同或契約來規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。就我市而言，采取“口頭協(xié)議”的方式進行私下流轉(zhuǎn)，而導(dǎo)致的糾紛越來越多。即使有書面協(xié)議，條款也不夠規(guī)范，內(nèi)容過于簡單，對雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、承租土地上附作物的處置、有關(guān)賠償條款等缺乏明確具體的規(guī)定。

3 解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)問題的對策

3.1 轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想觀念、提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性

讓農(nóng)民意識到土地流轉(zhuǎn)的重要性，是加快土地流轉(zhuǎn)的前提。因此，要充分利用種種行之有效的形式廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的意義，引導(dǎo)農(nóng)民增強流轉(zhuǎn)土地的自覺性。要大力宣傳《土地承包法》、《合同法》以及《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》精神和相關(guān)的政策法規(guī)，教育廣大農(nóng)民和基層干部知法、懂法、用法。用身邊的事教育身邊人，使農(nóng)牧民看到實實在在的效果，從而轉(zhuǎn)變思想觀念，投身非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快土地流轉(zhuǎn)。

3.2 加強治理作為根本、規(guī)范農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)行為

一方面，要加強土地轉(zhuǎn)出方的治理。對農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)行為，要教育引導(dǎo)農(nóng)戶簽訂書面流轉(zhuǎn)協(xié)議、合同，并報所屬村集體經(jīng)濟組織備案。要規(guī)范鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織參與土地流轉(zhuǎn)的行為，不得以任何名義強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也不得阻撓農(nóng)戶自愿合理地流轉(zhuǎn)土地。另一方面，要加強土地轉(zhuǎn)入方的治理。為防止改變土地性質(zhì)用途，在已流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地上，若出現(xiàn)改變土地性質(zhì)用途的行為，受讓方將不得再進行流轉(zhuǎn)。同時，加大對生態(tài)環(huán)境的建設(shè)力度，引導(dǎo)企業(yè)及開發(fā)商在搞經(jīng)濟建設(shè)的同時，進行植樹造林，保護生態(tài)環(huán)境。

3.3 加快勞務(wù)經(jīng)濟發(fā)展作為重中之重，拓寬農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的空間

要拓寬勞務(wù)輸出渠道，為農(nóng)民外出就業(yè)創(chuàng)造條件。要加強對農(nóng)村勞動力的技術(shù)培訓(xùn)，搞好信息服務(wù)，政策服務(wù)，法律服務(wù)和組織管理，為農(nóng)村勞動力永久性、實質(zhì)性向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供條件，讓大量的農(nóng)村勞動力能夠出得去，掙到錢，留得住，使大量的農(nóng)村人口離開土地，離開農(nóng)村，向城市轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造必然條件和有效空間。

3.4 為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)營造良好的環(huán)境

（1）建立健全組織體系。把土地流轉(zhuǎn)工作納入市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府的重要議事日程，成立由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的組織機構(gòu)，綜合、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)工作。

（2）積極發(fā)展市場中介組織。要注重發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織，使土地流轉(zhuǎn)進入市場，依靠市場調(diào)節(jié)完善流轉(zhuǎn)機制，推動土地草牧場流轉(zhuǎn)的健康運行。

（3）認(rèn)真解決土地糾紛。土地糾紛是農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的遺留問題，假如解決不到位，勢必影響農(nóng)民的積極性，從而影響整個土地流轉(zhuǎn)工作。針對農(nóng)村土地糾紛的實際，市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級應(yīng)建立強有力的專門仲裁機構(gòu)，著力解決土地糾紛工作，化解矛盾，理順情緒，排除隱患。

（4）健全農(nóng)村社會保障機制。要加強以養(yǎng)老保險為主的農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，把長期以來農(nóng)民主要依靠土地作為唯一社會保障的現(xiàn)象轉(zhuǎn)向依靠基金式的社會保險和保障上來，解決農(nóng)民的后顧之憂，使農(nóng)民放心走出去，進而為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好條件。