地方政府形象:影響因素與塑造途徑——以群體性事件為視角

任堃

（中共山東省委黨校 政法教研部，山東濟(jì)南 250103）

地方政府形象:影響因素與塑造途徑
——以群體性事件為視角

任堃

（中共山東省委黨校 政法教研部，山東濟(jì)南 250103）

群體性事件暴露了地方政府在運(yùn)作過程中積累的一些矛盾和問題，塑造良好的地方政府形象，增強(qiáng)政府對(duì)于公眾的魅力指數(shù)，可以緩和甚至是化解政府與公眾間的摩擦，有效避免事件的發(fā)生和遏制事態(tài)惡性發(fā)展。這成為地方政府在當(dāng)前群體性事件多發(fā)的壓力與困境之下，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定有序，推進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的必然選擇。

地方政府;政府形象;群體性事件

一、政府形象的內(nèi)涵及其本質(zhì)

政府是文明時(shí)代里社會(huì)公眾及社會(huì)組織關(guān)注政治了解政治的重要窗口，是其感知自身利益能否得以有效維護(hù)和獲取、社會(huì)資源是否得以合理分享的途徑，是對(duì)國(guó)家政治的期許值實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行衡量及評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。政府的特定地位及其與社會(huì)組織、社會(huì)公眾的密切關(guān)系決定了政府職能的有效實(shí)現(xiàn)在基于憲法和法律所賦予的合法性和權(quán)威的同時(shí)，更需要社會(huì)及民眾的認(rèn)同與支持、良性健康的治理環(huán)境的營(yíng)造與優(yōu)化。政府強(qiáng)大生命力的獲得、維持和能量增長(zhǎng)在很大程度上依賴于自身的主觀努力和此努力的直接后果是否卓有成效，即整個(gè)社會(huì)及民眾對(duì)此的認(rèn)知和有效回應(yīng)以及在此基礎(chǔ)上二者所形成的良性互動(dòng)關(guān)系。而正是在政府與社會(huì)公眾的相互需求的博弈過程中，政府形象作為政府運(yùn)作與民眾反應(yīng)二者之間關(guān)系的有力體現(xiàn)，成為政府及整個(gè)社會(huì)所關(guān)注的焦點(diǎn)。

所謂政府形象，就是政府內(nèi)外公眾對(duì)政府綜合認(rèn)識(shí)形成的整體印象和評(píng)價(jià)。它是政府的組織機(jī)構(gòu)、政令、政策及政府人員的動(dòng)態(tài)言行等因素綜合作用于政府內(nèi)外公眾的主觀意識(shí)的產(chǎn)物。［1］政府形象的評(píng)價(jià)來自兩個(gè)方面:一是政府體系本身在自身的運(yùn)作中所表現(xiàn)出來的整體素質(zhì)，或者說政府調(diào)控的質(zhì)量指數(shù)，二是政府體系運(yùn)轉(zhuǎn)過程和結(jié)果在民眾價(jià)值評(píng)判中獲得的認(rèn)同指數(shù)。［2］（P40）而這兩個(gè)指數(shù)，從根本上可以歸結(jié)為兩點(diǎn)，即政府的有效性問題及合法性問題。

有效性是指實(shí)際的行動(dòng)，即在大多數(shù)居民和大企業(yè)或武裝力量這類有力量的團(tuán)體看政府的基本功能時(shí)，政治系統(tǒng)滿足這種功能的程度。合法性是指政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是社會(huì)的最適宜制度之信仰的能力。［3］（P56）有效性是政府行為的結(jié)果和影響，是政府的產(chǎn)出即“一個(gè)政治體系提取資源、管制行為和分配產(chǎn)品與服務(wù)的能力”［4］（P33），是政府存在的重要理由和價(jià)值證明。合法性是政府的“理性統(tǒng)治”的表現(xiàn)，是指現(xiàn)代社會(huì)所特有的依法形成并由程序調(diào)節(jié)的統(tǒng)治類型［5］（P127），即統(tǒng)治來源的合法性及這種來源的依法有效上升成為全社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心，這構(gòu)成了政府成為執(zhí)政主體以獲得政治統(tǒng)治地位的必要前提。正如韋伯所認(rèn)為的，“一切經(jīng)驗(yàn)表明，沒有任何一種統(tǒng)治自愿地滿足于僅僅以物質(zhì)的動(dòng)機(jī)或者僅僅以情緒的動(dòng)機(jī)，或者僅僅以價(jià)值合乎理性的動(dòng)機(jī)，作為其繼續(xù)存在的機(jī)會(huì)。勿寧說任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對(duì)它的‘合法性’的信仰”［6］（P239）。

因而，政府形象所蘊(yùn)含的價(jià)值不僅僅在于政府公共關(guān)系和政府效能的標(biāo)榜，而是作為一個(gè)最佳的切入點(diǎn)，透視出了政府在整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的最根本問題上的能力表現(xiàn)，即政府的有效性合法性的反映及在此基礎(chǔ)上對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的謀求，這才是政府形象塑造的最終目的及歸宿所在。

二、群體性事件與地方政府形象塑造

作為營(yíng)造一切軟硬環(huán)境的主體，政府能否使得社會(huì)公眾產(chǎn)生對(duì)其決策與行為的情感認(rèn)同和行為認(rèn)同，有效調(diào)動(dòng)起民眾的積極性，是地方經(jīng)濟(jì)文化等各項(xiàng)事業(yè)得以推進(jìn)和發(fā)展的必要前提。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步和時(shí)代的變化，政府所面臨的問題日益增多且復(fù)雜化，需要通過政治體制改革和行政現(xiàn)代化來提升自身的行政能力，在此過程中，政府運(yùn)作的方式、途徑和績(jī)效等備受關(guān)注。同時(shí)由于政治民主化水平的提高，公眾的政治參與熱情高漲，對(duì)于政府運(yùn)作的要求和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)自然相應(yīng)提升。政府形象的建設(shè)問題，受到中央和各級(jí)地方政府的重視。尤其對(duì)于直接與公眾接觸并作為聯(lián)系中央與公眾間的媒介的地方和基層政府而言，良好的形象是其尤為特殊的政治資源。它是政府公信力提升的有力印證和政府與社會(huì)公眾間關(guān)系磨合的潤(rùn)滑劑，有助于政府運(yùn)作和社會(huì)發(fā)展過程中可能產(chǎn)生的摩擦、阻力以及羈絆的消弭和減少，是社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展的重要保障。

然而，基層工作環(huán)境的復(fù)雜性也造就了地方政府形象塑造的壓力與困境，尤其是近年來群體性事件的多發(fā)，給政府形象帶來了極大的負(fù)面影響，成為地方政府難以回避的重要事實(shí)?！皬暮笔椎摹畵屖﹦?dòng)’到湖南邵陽的‘護(hù)尸行為’，從西寧及重慶等地的出租車罷運(yùn)、會(huì)寧警民沖突、巴中公交車司機(jī)停運(yùn)、南康征稅到鄭州民辦教師集體上訪、韶關(guān)旭日玩具廠群體性斗毆事件、通鋼事件，一樁樁的群體性事件接踵而來，民眾似乎一直沒有足夠的時(shí)間來消化釋懷。”［7］這些事件背后雖然有民眾的非理性因素，但更直接的原因是干群關(guān)系的日益惡化。知情權(quán)不對(duì)等、缺乏有效利益表達(dá)渠道和公平博弈機(jī)會(huì)使得“不明真相的群眾”與公信力受損的政府之間，形成一種對(duì)立關(guān)系，純樸的基層官民關(guān)系正在崩塌。政府沒有在民眾心目中樹立起良好的形象，政府的權(quán)威和信譽(yù)便會(huì)遭到質(zhì)疑，政府行政工作的開展也難以順利進(jìn)行。同時(shí)政府與民眾之間缺乏溝通和交流，民眾的利益需求得不到有效表達(dá)，政府與民眾間的較小甚至是微乎其微的問題也會(huì)因?yàn)闇贤ú粫澈偷貌坏郊皶r(shí)的解決而日積月累，造成政府與民眾間日益擴(kuò)大的隔閡，因而，一些小矛盾也會(huì)一觸即發(fā)，直接演變成影響社會(huì)安定局面的突發(fā)性群體事件。

2009年9月，《黨的建設(shè)辭典》時(shí)隔20年后再出版，“群體性事件”被收入其中，充分體現(xiàn)出政府與社會(huì)關(guān)系的不和諧而造成的“突發(fā)公共事件”在社會(huì)領(lǐng)域關(guān)鍵詞中的重要地位。這對(duì)政府形象本身，可謂是個(gè)極大的諷刺，成為地方政府不得不反思的重要問題。

三、地方政府形象塑造的影響因素

群體性事件的多發(fā)，社會(huì)不穩(wěn)定因素的增加，是政府社會(huì)秩序供給能力弱化的反映。而這種供給，不是單純意義上所講的集權(quán)封閉的、對(duì)社會(huì)公眾政治訴求進(jìn)行限制甚至是暴力強(qiáng)制的維穩(wěn)能力，而是真正體現(xiàn)公平正義的價(jià)值基礎(chǔ)、真正擁有政治權(quán)威、合法性基礎(chǔ)鞏固的有效政府作為，是政府形象構(gòu)建的前提和必須。因而，群體性事件只是一個(gè)窗口，在很大程度上投射出了社會(huì)治理過程中各項(xiàng)問題的存在，投射出基層和地方政府形象塑造不力的各個(gè)方面。

首先，政府職能履行的有效性不足。維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展是政府的基本也是首要職能，沒有有效的經(jīng)濟(jì)事業(yè)的發(fā)展所帶來的物質(zhì)生活水平的改善提高以及安定團(tuán)結(jié)的政治環(huán)境所給予的安全感、歸屬感，是難以讓社會(huì)公眾給政府以良好評(píng)價(jià)的。但在一些地方和基層政府，社會(huì)的基本安全秩序都得不到保障，社會(huì)治安狀況極差，刑事案件層出不窮，破案率極低，黑惡勢(shì)力拉幫結(jié)派，“打黑”行動(dòng)只停留在口頭，更有甚者，政府與黑惡勢(shì)力勾結(jié)的現(xiàn)象也有存在。在致力于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面，有的地方政府或其官員無視當(dāng)?shù)睾兔癖姷拈L(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而是從自身的政績(jī)或者是私利出發(fā)，對(duì)上級(jí)的相關(guān)政策實(shí)行“過濾式”傳達(dá)和落實(shí)，甚至大搞勞民傷財(cái)?shù)恼?jī)工程和形象工程，不僅降低了行政效率，而且浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力等資源，嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)反響極其惡劣。

其次，誠(chéng)信的缺失導(dǎo)致政府公信力的降低。在統(tǒng)治型政府遺留下來的人治觀念和權(quán)力本位思想的影響之下，很多基層政府官員以領(lǐng)導(dǎo)者和管理者自居，往往根據(jù)自己的喜好甚至是私利來處理一些與民眾有關(guān)的問題，服務(wù)和奉獻(xiàn)意識(shí)淡薄，把自己凌駕于公眾之上，工作態(tài)度惡劣，工作方式簡(jiǎn)單粗暴，“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的情況大有存在。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浪潮中，一些地方政府和官員，僅僅著眼于當(dāng)前的一地之利或一己之利，大搞形式主義和形象工程，結(jié)果經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)上去了，人民生活水平卻未見提高。而且，在強(qiáng)烈的官本位意識(shí)的沖擊之下，不少地方政府官員及行政人員將部門權(quán)力私有化，濫用職權(quán)，徇私枉法，有的甚至為了謀一己之私，充當(dāng)了黑社會(huì)勢(shì)力的保護(hù)傘。政府及公務(wù)員的誠(chéng)信缺失和腐化墮落行為扭曲和偏離了政府的誠(chéng)信形象，大大降低了政府的公信力。

再次，有效公關(guān)的不足造成政府與社會(huì)公眾間的隔閡。政府公共關(guān)系活動(dòng)就是指政府為了更好地管理社會(huì)事務(wù)，爭(zhēng)取公眾對(duì)政府工作的理解和支持，塑造良好的政府形象，在公關(guān)思想（意識(shí)、觀念）或公關(guān)理論指導(dǎo)下運(yùn)用傳播手段與社會(huì)公眾建立、協(xié)調(diào)、改善關(guān)系的政府行為。［8］（P1）政府公關(guān)實(shí)現(xiàn)了政府組織與其需要面對(duì)和溝通的客體對(duì)象即社會(huì)公眾之間的有效連結(jié)，是政府形象得以形成和擴(kuò)展的媒介基礎(chǔ)，對(duì)于形象樹立、強(qiáng)化、調(diào)整和完善的整個(gè)過程都具有舉足輕重的作用，主要可以概括為溝通信息、引導(dǎo)工作和監(jiān)督政府。而在實(shí)際工作中，由于形象意識(shí)和公關(guān)意識(shí)的缺乏，一些地方政府對(duì)于公共關(guān)系的開展不夠重視，認(rèn)為社會(huì)公眾對(duì)于政府的評(píng)價(jià)和認(rèn)知簡(jiǎn)單依靠政府的具體作為和事實(shí)展現(xiàn)就可以了，宣傳部門的相關(guān)信息發(fā)布也呈現(xiàn)出泛政治化的傾向，從而造成了信息的阻滯，而在政績(jī)營(yíng)造方面，卻過分渲染、夸張，造成信息傳播的不對(duì)稱及失真情況的存在，公眾的知情權(quán)相對(duì)封閉，與政府間產(chǎn)生隔閡。

四、地方政府形象重塑與創(chuàng)新的路徑選擇

長(zhǎng)期堆砌和積累的矛盾需要一個(gè)突破口爆發(fā)，而相對(duì)敏感事件的出現(xiàn)，就成為了社會(huì)矛盾急劇激化過程中壓倒駱駝的最后一根稻草，從而引發(fā)群體性的大規(guī)模的沖突，造成更大負(fù)面影響。雖然在事件的平復(fù)之后社會(huì)秩序回穩(wěn)，但其屢屢發(fā)生，意味著地方和基層政府需要認(rèn)真反思自身治理過程中所存在的不足，以積極和公正的姿態(tài)去理順社會(huì)矛盾與糾紛，增進(jìn)政府與社會(huì)公眾間的溝通交流，消除彼此間的隔閡與對(duì)立，致力于互信和諧關(guān)系的構(gòu)建。因而，無論是增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)于政府的認(rèn)可和支持、降低由社會(huì)公眾不滿而引發(fā)的沖突性事件的發(fā)生幾率，還是對(duì)于事件惡性發(fā)展的遏制以及事后負(fù)面影響的緩解，地方政府形象魅力指數(shù)的有效提升都是非常必要的。

1.提升政府的行政效率與行政服務(wù)水平。政府有效性是公眾對(duì)于政府印象形成和給予評(píng)價(jià)的最直觀因素，同時(shí)也是政府合法性的前提和基礎(chǔ)。地方政府職責(zé)履行是否有效，有兩個(gè)方面的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)為對(duì)上級(jí)政策方針的落實(shí)和為促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而制定的地方性政策的規(guī)劃與運(yùn)作。這就要求地方政府首先在認(rèn)真學(xué)習(xí)上級(jí)政府下發(fā)的各項(xiàng)文件、政策和方針的同時(shí)，積極地向群眾進(jìn)行宣傳，讓群眾了解各項(xiàng)政策、方針的要義和內(nèi)涵，減少落實(shí)和貫徹的阻力，并且在貫徹和執(zhí)行過程中堅(jiān)持務(wù)實(shí)的原則，避免“政策過濾”和“上有政策，下有對(duì)策”的敷衍式落實(shí)。在地方性政策的制定中，地方政府要從本地的實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜，因時(shí)制宜，進(jìn)行有針對(duì)性的選擇和規(guī)劃，而且要深入群眾進(jìn)行實(shí)地調(diào)研與考察，并根據(jù)民眾的反饋和需求及時(shí)地對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，以確保政策的科學(xué)性和有效性。要通過可問責(zé)制度和績(jī)效考核體系的建立與完善從制度上確保公眾對(duì)于政府行為的知情權(quán)，使政府和公務(wù)員處于公眾的監(jiān)督問責(zé)及有效激勵(lì)之下，不斷激發(fā)積極性與創(chuàng)造性，提高行政效率。

2.樹立正確的行政理念，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。正確的行政理念是有效的行政行為的先導(dǎo)，樹立正確的行政理念，對(duì)于鞏固政府的思想根基，擴(kuò)大其輿論支持，爭(zhēng)取更多的行政資源，達(dá)到全社會(huì)的高度政治認(rèn)同和廣泛政治共識(shí)起著非常重要的作用。作為與社會(huì)公眾的直接接觸者，地方政府及公務(wù)員應(yīng)當(dāng)努力克服權(quán)利本位思想的影響，堅(jiān)持民主法治的原則，增強(qiáng)自身的服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)從“治理者”到“服務(wù)者”的角色的徹底轉(zhuǎn)變，忠于公共服務(wù)提供者的職能，努力營(yíng)造民主法治的社會(huì)環(huán)境、尊重和鼓勵(lì)公眾的政治參與意愿及行為、保障公民的權(quán)利和自由，堅(jiān)持以民為本、一切從民眾的利益與需求出發(fā)，不斷提高公共服務(wù)的能力與水平。

3.加強(qiáng)政府公關(guān)，暢通政府與公眾間溝通渠道。了解是信任的基礎(chǔ)與前提，地方政府首先應(yīng)當(dāng)保證政務(wù)的公開并使之制度化，通過增加政府決策與工作的透明度，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，在促進(jìn)公民有效參政議政的同時(shí)，加深公眾對(duì)于政府的認(rèn)同感。其次，要進(jìn)一步完善信訪制度和加強(qiáng)政府及其工作人員深入基層、深入群眾、開展實(shí)際調(diào)研的工作。信訪制度的建立，拓展了地方政府與公眾間的溝通渠道，為公眾信息的反饋搭建了一個(gè)有效的平臺(tái)，政府能夠及時(shí)地了解公眾的所需所想，其政策的制定和實(shí)施也就更加有了時(shí)效性與針對(duì)性;深入群眾，傾聽群眾意見，開展實(shí)際調(diào)研，是政府政策制定及可行性論證的必要前提，在此過程中，地方政府既了解了民情，又加強(qiáng)了與公眾的互動(dòng)聯(lián)系，在溝通的過程中隨時(shí)可以根據(jù)情況的需要和變化來調(diào)整政府的目標(biāo)設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略方案，使之真正做到因地制宜和因時(shí)制宜。再次，要充分發(fā)揮大眾傳媒的作用。地方政府可以通過新聞媒體、聽證制度、公眾論壇、社情網(wǎng)的建立、領(lǐng)導(dǎo)熱線的開通等相關(guān)方式，主動(dòng)、客觀、真實(shí)地向社會(huì)宣傳和解釋自己的行為，爭(zhēng)取公眾的理解和支持，并及時(shí)回收反饋意見，以實(shí)現(xiàn)政府與公眾間的協(xié)商對(duì)話。

4.公務(wù)員自身良好形象的維護(hù)與塑造?！罢潜毁x予一定能力的道德人格”［9］（P1），公務(wù)員自身形象的塑造是政府形象構(gòu)建的人格化體現(xiàn)，其本質(zhì)為公務(wù)員的自身素養(yǎng)的外化。作為構(gòu)成地方政府體系的單個(gè)個(gè)體，地方機(jī)關(guān)公務(wù)員自身形象的良好與否，直接關(guān)系著公眾對(duì)于整個(gè)政府的評(píng)價(jià)。尤其是面對(duì)廣大的基層群眾，地方政府機(jī)關(guān)公務(wù)員特別需要在深入群眾、了解群眾需求的基礎(chǔ)上加強(qiáng)自身形象的塑造。一方面，地方政府公務(wù)員要有良好的服務(wù)意識(shí)和道德水平，一心為公，虛懷若谷，在言談舉止、工作方式、工作態(tài)度上都體現(xiàn)出讓廣大群眾滿意的公仆精神，摒棄拜金主義、官本位等觀念的影響，遠(yuǎn)離腐化墮落，提高自我凈化能力和增強(qiáng)其自身親和力。另一方面，地方機(jī)關(guān)公務(wù)員的工作業(yè)績(jī)、自身的知識(shí)水平和業(yè)務(wù)能力，是公眾形成對(duì)地方政府公務(wù)員評(píng)價(jià)的一個(gè)重要方面。地方政府公務(wù)員要適應(yīng)社會(huì)和時(shí)代發(fā)展變化的需要，自覺地不斷加強(qiáng)對(duì)專業(yè)知識(shí)、管理技能和法律法規(guī)常識(shí)的學(xué)習(xí)，并加強(qiáng)對(duì)自身所在地區(qū)的實(shí)際情況和民眾需要的了解，積極地與民眾溝通，增強(qiáng)其工作的針對(duì)性，優(yōu)化其服務(wù)水準(zhǔn)。

群體性事件的多發(fā)，一方面加大了地方政府有效性實(shí)現(xiàn)和合法性基礎(chǔ)鞏固的難度，另一方面也會(huì)因其對(duì)于社會(huì)秩序造成的破壞導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)于政府能力的期望值與要求的提升，這對(duì)于政府形象塑造而言，具有極大的挑戰(zhàn)性。但是作為政府與社會(huì)公眾間良性關(guān)系的體現(xiàn)，政府形象的塑造本身就是政治發(fā)展的一種有力印證，本身就是一個(gè)逐步完善和優(yōu)化的過程。政府形象所向前邁出的每一步，都會(huì)給予政府與社會(huì)公眾以有效激勵(lì)，為社會(huì)穩(wěn)定及和諧發(fā)展事業(yè)的推進(jìn)推波助瀾!

［1］黎祖交.政府形象芻議［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)，1992，6（3）.

［2］趙勁夫.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府形象［M］.北京:中共中央黨校出版社，1996.

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［7］魏群，韓雪，等.中國(guó)改革:向著最有希望的三十年［EB/OL］.（2009－12－23）［2011－08－09］.http://www.snzg.cn.

［8］蔣春堂.政府形象探索［M］.北京:中國(guó)國(guó)際廣播出版社，2001.

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1671－3842（2012）01－0056－04

2011－09－02

任堃（1982－），女，山東兗州人，講師，政治學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

責(zé)任編輯:張東麗