構(gòu)建鐵路行政復(fù)議新機制的思考

何廣山 上海鐵路局企業(yè)管理和法律事務(wù)處

1 鐵路行政復(fù)議的現(xiàn)狀及特點

1.1 鐵路行政復(fù)議的現(xiàn)狀

依照《鐵路法》和《鐵路運輸安全保護條例》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，國務(wù)院鐵路主管部門負(fù)責(zé)全國的鐵路運輸安全監(jiān)督管理工作，各鐵路管理機構(gòu)（目前與鐵路局系兩塊牌子，職責(zé)由鐵路局承擔(dān)）負(fù)責(zé)所在區(qū)域內(nèi)的鐵路運輸安全監(jiān)督管理工作，因此，現(xiàn)行鐵路行業(yè)實際上是由鐵道部和鐵路管理機構(gòu)組成的兩級行政管理體制。而依據(jù)《行政復(fù)議法》第十二、十四條規(guī)定“對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復(fù)議”、“對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議”，據(jù)此，對鐵路管理機構(gòu)或鐵道部的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的，只能向鐵道部申請行政復(fù)議。由此可以看出，鐵路行政復(fù)議實行的是一級行政復(fù)議體為適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，規(guī)范鐵路政復(fù)議工作，2004年鐵道部制定發(fā)布了《鐵道部行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作規(guī)定》（鐵政法[2004]74號），確定鐵道部政策法規(guī)司負(fù)責(zé)具體辦理鐵路行政復(fù)議事項，并明確鐵道部相關(guān)職能部門按照職責(zé)分工，協(xié)助做好提供當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)，配合做好行政復(fù)議相關(guān)調(diào)查取證等工作。

1.2 現(xiàn)行鐵路行政復(fù)議的基本特點

1.2.1 均由鐵道部本級進(jìn)行復(fù)議

基于《行政復(fù)議法》第十二條、第十四條關(guān)于行政復(fù)議案件管轄的有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)行鐵路行政管理體制下，不論是對鐵路管理機構(gòu)的具體行政行為還是對鐵道部的具體行政行為提出的復(fù)議申請，均由鐵道部直接受理。因此鐵路行政復(fù)議案件均由鐵道部本級進(jìn)行復(fù)議。

1.2.2 申請人呈內(nèi)外多元性結(jié)構(gòu)

由于目前鐵路政企不分體制所造成的異化，從現(xiàn)有的行政復(fù)議申請人員的構(gòu)成可以看出，對鐵路行政機關(guān)的具體行政行為提出復(fù)議申請的，既有鐵路外部的行政管理相對人，又有鐵路系統(tǒng)內(nèi)的工作人員，這與一般行政復(fù)議案件復(fù)議申請人的結(jié)構(gòu)存在較大區(qū)別（通常情況下，向行政機關(guān)提出行政復(fù)議的申請人基本都是本機關(guān)以外的社會相對人）。

1.2.3 鐵路局法律地位的雙重性

鐵路局一方面是經(jīng)工商行政管理機關(guān)登記注冊的國家鐵路運輸企業(yè)，承擔(dān)企業(yè)經(jīng)營管理職責(zé)，享有法定的企業(yè)權(quán)利和義務(wù)；另一方面又基于法律規(guī)定以鐵路管理機構(gòu)的名義行使區(qū)域性鐵路行政管理職權(quán)。因此鐵路局實際上扮演著鐵路運輸企業(yè)和鐵路行政管理機構(gòu)雙重角色，具有雙重身份。

2 現(xiàn)行鐵路行政復(fù)議體制機制存在的問題

2.1 鐵路行政復(fù)議體制不健全

限于目前鐵路行政管理體制的狀況，鐵路行政復(fù)議案件均由鐵道部法制部門統(tǒng)一受理并審理、作出復(fù)議決定。一方面鐵道部法制部門內(nèi)部沒有設(shè)置專門的復(fù)議機構(gòu)和配置專職人員，難以保證行政復(fù)議工作效率和工作質(zhì)量，另一方面鐵路管轄地域過大，不便于當(dāng)事人提起復(fù)議申請，而且隨著鐵路行政執(zhí)法活動的深入，行政復(fù)議申請的數(shù)量將不斷增加，現(xiàn)行鐵路法制機構(gòu)和人員狀況將明顯難以適應(yīng)形勢要求。

2.2 行政復(fù)議范圍對象不清晰

由于目前鐵路管理機構(gòu)的行政行為是通過鐵路局有關(guān)部門負(fù)責(zé)實施，客觀上造成鐵路行政管理行為實施的不規(guī)范性，以致于許多行政復(fù)議申請人往往分不清哪些行為是鐵路局內(nèi)部管理行為，哪些行為是鐵路局以鐵路管理機構(gòu)名義實施的鐵路行政管理行為，錯誤認(rèn)為鐵路局實施的內(nèi)部管理行為也是代表國家行政機關(guān)，從而對本不屬于行政復(fù)議調(diào)整的內(nèi)部管理行為也提起行政復(fù)議。

2.3 行政相對人權(quán)利保護不到位

目前，當(dāng)事人基于鐵路具體行政行為提出的行政復(fù)議申請案件數(shù)量相對較少，權(quán)利保護不到位。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因有：一是鐵路行業(yè)管理法律規(guī)范專業(yè)性較強，社會公眾知曉度不高；二是鐵路行業(yè)管理體制較封閉，社會公眾對鐵道部、鐵路局多元性行為及區(qū)別認(rèn)知度較低；三是受傳統(tǒng)管理理念影響和管理行為方式慣性的局限，法律賦予的鐵路運輸安全管理和行政執(zhí)法職權(quán)尚未得到全面、有效的運用和實施；四是兩級鐵路行政管理機構(gòu)，尤其是區(qū)域性鐵路管理機構(gòu)，對自身的法定行政管理及執(zhí)法職能的社會宣傳不夠，社會相對人不知曉或者難以區(qū)別鐵路管理機構(gòu)與鐵路局的法律地位和屬性。

2.4 行政復(fù)議工作制度滯后

鐵路行政復(fù)議工作的現(xiàn)有依據(jù)只是鐵道部于2004年發(fā)布實施的《鐵道部行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作規(guī)定》，而對于鐵路管理機構(gòu)在行政復(fù)議案件中應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)、日常工作機構(gòu)和相關(guān)部門職責(zé)、工作程序、應(yīng)訴處理等事項，均缺乏相關(guān)的規(guī)定予以規(guī)范。

3 構(gòu)建鐵路行政復(fù)議新機制的必要性

鐵路行政復(fù)議工作是全面推進(jìn)鐵路依法行政的重要內(nèi)容，是化解社會矛盾、促進(jìn)和諧鐵路建設(shè)的必然要求，是促進(jìn)鐵路自身建設(shè)的重要手段。

3.1 構(gòu)建鐵路行政復(fù)議新機制是規(guī)范鐵路行政爭議處理、適應(yīng)鐵路行政管理體制改革的要求

按照鐵路行政管理體制改革要求，鐵道部作為國務(wù)院鐵路主管部門，主要履行政府監(jiān)管、出資者代表和行業(yè)管理職能，鐵路局作為鐵路運輸企業(yè)行使法律賦予的企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，突出市場主體地位。構(gòu)建鐵路行政復(fù)議機制，在明確鐵道部作為鐵路行政復(fù)議案件的唯一受理機關(guān)的同時，通過合理設(shè)置復(fù)議機構(gòu)，健全和強化復(fù)議機構(gòu)的責(zé)任，將鐵路行政爭議納入到規(guī)范化的建設(shè)軌道之中，以與鐵路行政管理體制改革相適應(yīng)。

3.2 構(gòu)建鐵路行政復(fù)議新機制是建設(shè)和諧鐵路、促進(jìn)鐵路行政機關(guān)依法行政的要求

鐵路行政復(fù)議既是對鐵路行政機關(guān)行使權(quán)力的重要制約制度，也是人民群眾對鐵路行政機關(guān)行使權(quán)力的重要監(jiān)督制度。構(gòu)建鐵路行政復(fù)議新機制，有利于引導(dǎo)人民群眾以理性合法的方式表達(dá)利益訴求，用法律手段消除因行政爭議引發(fā)的不和諧因素，將鐵路行政糾紛解決在初發(fā)階段，增強鐵路行政機關(guān)的公信力和行政執(zhí)行力。同時能及時糾正錯誤的鐵路行政管理行為，提高兩級鐵路行政機關(guān)依法、科學(xué)、民主決策水平。

3.3 構(gòu)建鐵路行政復(fù)議新機制是便捷化解鐵路行政爭議，體現(xiàn)“以人為本、復(fù)議為民”的要求

與行政訴訟、信訪工作相比，鐵路行政復(fù)議具有便民高效、方式靈活等優(yōu)勢，在解決行政爭議方面發(fā)揮著重大的作用，成為解決行政爭議的主要渠道。同時，鐵路行政復(fù)議辦理程序少、解決問題快、運作成本低，可以便捷地把鐵路行政爭議化解在初始階段，盡快解決人民群眾的利益訴求，充分體現(xiàn)“以人為本、復(fù)議為民”的本質(zhì)要求。

4 構(gòu)建鐵路行政復(fù)議新機制的主要內(nèi)容

鐵路行政復(fù)議新機制的構(gòu)建，要堅持服從并服務(wù)于促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的大局，促進(jìn)鐵路依法行政和規(guī)范管理，妥善處理好群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實的利益問題，切實維護和保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

4.1 完善行政復(fù)議工作制度體系

結(jié)合現(xiàn)行鐵道部、區(qū)域性鐵路管理機構(gòu)兩級行政管理的實際，建立完善鐵路行政復(fù)議各項工作制度。主要包括：行政復(fù)議受理審查和組織審理制度，申請人權(quán)利告知制度，行政復(fù)議工作程序制度，行政復(fù)議聽證和監(jiān)督制度，行政復(fù)議錯案或不作為責(zé)任追究制度，行政復(fù)議所涉不當(dāng)行政行為問責(zé)制度等，形成行政復(fù)議制度體系，細(xì)化鐵路行政復(fù)議工作流程，明確鐵道部復(fù)議機關(guān)和鐵路管理機構(gòu)在鐵路行政復(fù)議工作中的不同職責(zé)，加強過程監(jiān)督，保證鐵路行政復(fù)議工作在程序上和實體上都有章可循，從而進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù)議行為。

4.2 健全行政復(fù)議工作組織體系

適應(yīng)鐵路行政管理體制要求，并考慮鐵路行政管理跨度實際，從“以人為本”的理念出發(fā)，構(gòu)建行政復(fù)議工作組織體系。

一是鐵道部設(shè)立由行政首長和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成的行政復(fù)議委員會。負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)鐵道部行政復(fù)議日常工作、行政復(fù)議工作重大事項決策和對重大行政復(fù)議案件作出復(fù)議決定。

二是在鐵道部法制部門設(shè)置獨立的行政復(fù)議處，作為鐵道部行政復(fù)議工作日常辦事機構(gòu)，負(fù)責(zé)全路行政復(fù)議日常工作，并對影響較大的鐵路行政復(fù)議事項提出復(fù)議決定意見，提交分管行政首長審批決定。

三是在各鐵路管理機構(gòu)所在地或按照行政區(qū)劃設(shè)置鐵道部行政復(fù)議機構(gòu)的派出機構(gòu)，統(tǒng)一受理所在區(qū)域的鐵路行政復(fù)議申請和審理一般行政復(fù)議案件，以解決鐵路行政管理跨度大、涉及范圍廣、行政復(fù)議案件數(shù)量不斷增加的實際問題，方便申請人提起和參與行政復(fù)議。

四是設(shè)立由鐵道部主管行政首長主持、鐵道部復(fù)議機構(gòu)組織、具體相關(guān)業(yè)務(wù)部門參加的鐵道部行政復(fù)議聯(lián)席會議。負(fù)責(zé)聯(lián)合會審涉及不同部門的行政復(fù)議事項，作出復(fù)議決定；研究審議疑難復(fù)雜影響較大的行政復(fù)議事項，提出報鐵道部行政復(fù)議委員會決定的初步意見；協(xié)調(diào)行政復(fù)議所涉相關(guān)事項等。

4.3 明確鐵路行政復(fù)議申請事項范圍

按照《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定和鐵路行政管理的具體實踐，鐵路行政復(fù)議受案范圍應(yīng)包括以下六個方面：

（1）對鐵路行政機關(guān)作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷執(zhí)照等行政處罰決定不服的；

（2）對鐵路行政機關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等行政強制措施決定不服的；

（3）對鐵路行政機關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證書變更、中止、撤銷的決定不服的；

（4）對鐵路行政機關(guān)侵犯合法的經(jīng)營自主權(quán)的；

（5）認(rèn)為符合法定條件，申請鐵路行政機關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請鐵路行政機關(guān)審批、登記有關(guān)事項，鐵路行政機關(guān)沒有依法辦理的；

（6）認(rèn)為鐵路行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。

4.4 改進(jìn)鐵路行政復(fù)議的申請和審理方式

把暢通行政復(fù)議渠道作為構(gòu)建鐵路行政復(fù)議新機制的突破口，采取多種形式，方便當(dāng)事人申請復(fù)議。除了通常的書面申請外，應(yīng)允許當(dāng)事人通過信函、電傳、傳真、網(wǎng)絡(luò)和電子郵件等方式提起復(fù)議申請，并對鐵路行政復(fù)議受理采取從寬原則，即介于可受理與可不受理之間的，也予以受理。

改進(jìn)行政復(fù)議審理方式，提高解決行政爭議的效率。對事實清楚、證據(jù)充分且爭議不大的案件，以書面審理為主；對事實不清、爭議較大的案件，進(jìn)行走訪調(diào)查，認(rèn)真核實有關(guān)情況，充分聽取當(dāng)事各方的意見，建立完善公開審理制度和集中審議制度。在案件審理過程中注重運用和解、調(diào)解等多種手段，化解矛盾，平衡利益，促進(jìn)當(dāng)事人與行政機關(guān)的相互理解和信任，真正達(dá)到“定紛止?fàn)?、案結(jié)事了”的目的。

4.5 規(guī)范鐵路行政復(fù)議工作程序

行政復(fù)議是行政機關(guān)作為第三方解決行政爭議糾紛的活動，其本質(zhì)上是行政機關(guān)的一種自我糾錯行為，這就要求必須嚴(yán)格規(guī)范鐵路行政復(fù)議程序，增加行政復(fù)議過程的公開度、透明度，保證行政復(fù)議工作受理有據(jù)、審理有序、裁決合法，使行政復(fù)議工作主動接受社會各種形式的監(jiān)督，消除社會公眾對行政復(fù)議機關(guān)“官官相護”的疑慮，引導(dǎo)當(dāng)事人通過行政復(fù)議途徑解決行政爭議，化解矛盾糾紛。