墨累－達(dá)令流域的水改革和聯(lián)邦體制

［澳大利亞］ D.康奈爾

1 概述

澳大利亞水改革經(jīng)驗(yàn)在國(guó)際上可能會(huì)引起研究人員、政策制定者及管理人員的興趣，因?yàn)樵诮鉀Q許多其他跨界河流，特別是聯(lián)邦政治體制內(nèi)跨界河流的共有問(wèn)題上，這是一次重大嘗試。針對(duì)澳大利亞MDB管理，仍存在一些分歧:各級(jí)政府之間的責(zé)任如何正確劃分?稅金將如何合理分配給教育、衛(wèi)生、地區(qū)規(guī)劃、交通及一些其他行業(yè)?這些爭(zhēng)論會(huì)對(duì)跨界河流產(chǎn)生影響。其中一個(gè)較為普通的問(wèn)題就是聯(lián)邦政府應(yīng)怎樣(何時(shí))促進(jìn)變革。2004年，在澳大利亞政府委員會(huì)各級(jí)政府會(huì)議上，通過(guò)了《全國(guó)用水計(jì)劃》(National Water Initiative)，原本指望該計(jì)劃的通過(guò)可以快速引起改革，但后來(lái)各州未能貫徹實(shí)施，于是又推出了2007年《水法》。為了實(shí)施該水法，提供了超過(guò)120億美元的資金用于設(shè)計(jì)的環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的水回收，以提升灌溉地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化影響的能力。

該水法提出了一個(gè)重要的觀點(diǎn)，就是成立墨累－達(dá)令流域管理局(MDBA)，專門負(fù)責(zé)制定并實(shí)施《流域計(jì)劃》。該計(jì)劃首次明確規(guī)定了水資源綜合管理方法，《流域計(jì)劃》的核心是將流域作為一個(gè)整體，設(shè)置“可持續(xù)的引水限制”，同時(shí)也為子流域設(shè)置引水限制。在整個(gè)流域范圍內(nèi)，針對(duì)環(huán)境、水質(zhì)和鹽度都必須制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)?！读饔蛴?jì)劃》還明確確定，必須對(duì)重要環(huán)境資產(chǎn)(如拉姆薩爾(Ramsar)濕地)和核心生態(tài)功能加以維護(hù)。應(yīng)使流域能夠適應(yīng)大范圍的環(huán)境，能應(yīng)對(duì)高度變化的氣候，并能識(shí)別未來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，包括氣候變化、森林火災(zāi)以及可能會(huì)改變徑流模式的新興農(nóng)業(yè)活動(dòng)等。

根據(jù)《流域計(jì)劃》規(guī)定的參數(shù)開展工作，要求該流域涉及的4個(gè)州制定子計(jì)劃，這些子計(jì)劃應(yīng)經(jīng)過(guò)有關(guān)聯(lián)邦部長(zhǎng)的認(rèn)可。各州對(duì)其水資源保持控制權(quán)，但必需確保其水資源計(jì)劃同整體《流域計(jì)劃》保持一致。各州下屬地區(qū)組織應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行水資源計(jì)劃，因此，2007年《水法》是否能達(dá)到其目標(biāo)，取決于各州能否保持有效的合作。要制定出能適用于所有4種體制的原則和方法，所面臨的挑戰(zhàn)將是嚴(yán)峻的，因?yàn)楹苊黠@，它們對(duì)水管理不會(huì)產(chǎn)生實(shí)際而積極的影響。

MDB位于澳大利亞?wèn)|南農(nóng)村地區(qū)的中心地帶，流域面積100萬(wàn)km2，其地形、生態(tài)系統(tǒng)、土地使用和氣候都是多種多樣，流域內(nèi)的濕地超過(guò)30000個(gè)，其中11個(gè)被列入《國(guó)際重要濕地拉姆薩爾公約》。MDB內(nèi)有東南部的新南威爾士州、維多利亞州、南澳大利亞州和昆士蘭州，每個(gè)地區(qū)都有各自不同的水管理體系和水權(quán)。MDB人口不到200萬(wàn)，此外，該流域還為流域外南澳大利亞州的另外100萬(wàn)人口供水。300萬(wàn)左右的人口加上各種工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的用水量，大約占引自該地區(qū)河流水量的4%，其余的96%用于農(nóng)業(yè)灌溉。利用所有的水源，MDB生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值約為澳大利亞農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的40%。

2 歷史原因造成的管理差異

在MDB中的每一個(gè)州內(nèi)，其水管理和水權(quán)制度都是獨(dú)立演變的，與相鄰其他州發(fā)生的事毫無(wú)干系。雖然各州通過(guò)強(qiáng)有力的政府部門可對(duì)水分配進(jìn)行控制，實(shí)際上，各地區(qū)管理人員有相當(dāng)大的權(quán)利根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況即可靈活作出決定。直到最近，也沒有要制定改變子流域或灌溉區(qū)之間水權(quán)、水交易制度的意向，甚至各州內(nèi)也是如此，所以完全沒有保持一致的需求。

水管理人員的作用是在其特定區(qū)域內(nèi)擴(kuò)大灌溉，以便將政府對(duì)大壩和其他基礎(chǔ)設(shè)施的投資加以更好地利用。水嚴(yán)重依賴政府補(bǔ)貼，當(dāng)?shù)毓芾響T例亦缺乏文檔證明。州一級(jí)政府的立法和制定的部門規(guī)章，只是構(gòu)建出一個(gè)很粗獷的框架，每個(gè)地區(qū)的水管理體制就是在該框架內(nèi)對(duì)具體問(wèn)題和事件實(shí)施管理的過(guò)程中積累總結(jié)而成的。其重點(diǎn)是將水分配給灌溉者，對(duì)水環(huán)境僅作邊緣考慮。同時(shí)也形成了一套針對(duì)地下水的類似政策/管理體制，甚至在地表水和地下水系統(tǒng)高度連通的地區(qū)，也是執(zhí)行獨(dú)立管理的政策。

經(jīng)過(guò)20世紀(jì)的逐步發(fā)展，上述狀況目前面臨的壓力已越來(lái)越大。隨著時(shí)間的推移，由于取水量越來(lái)越大，加上氣候變化無(wú)常，使能夠充分供水年的頻次大大減小。水管理體制過(guò)多和與日俱增的供水不穩(wěn)定性造成的結(jié)果，導(dǎo)致州政府在20世紀(jì)末期，被迫接受了這一事實(shí):如果沒有更多的跨界協(xié)調(diào)和聯(lián)邦政府的投資，州政府根本沒有辦法進(jìn)行有效地管理。20世紀(jì)90年代及21世紀(jì)初的水改革(被納入2004年的《全國(guó)用水計(jì)劃》)的意圖，是為了補(bǔ)救一個(gè)多世紀(jì)以來(lái)流域內(nèi)4個(gè)州近乎絕對(duì)主權(quán)的水管理體制造成的明顯缺陷。

在整個(gè)MDB范圍內(nèi)，特別是南北之間，水文條件、灌溉類型和管理需求均有很大的差異，同時(shí)也能反映出許多差異的根源。MDB南部灌溉是以政府引導(dǎo)的方式在19世紀(jì)晚期和20世紀(jì)初期發(fā)展起來(lái)的，各州政府修建了水壩和其他一些水利基礎(chǔ)設(shè)施。灌溉區(qū)域建成后，由政府經(jīng)營(yíng)管理，水管理人員對(duì)灌區(qū)內(nèi)的移民進(jìn)行非常嚴(yán)格的監(jiān)督，其行為如不能令人滿意就可能會(huì)被驅(qū)逐。通過(guò)實(shí)施這些計(jì)劃，許多老兵，即眾所周知的復(fù)員軍人，被安置在河流沿岸。政府與這些社區(qū)的關(guān)系最終發(fā)展成熟后，政府官員撤回，但直到現(xiàn)在，與新近發(fā)展的地區(qū)相比，尤其是跟北方灌區(qū)相比，這些老灌溉地區(qū)仍然高度依賴政府援助，可以說(shuō)，這也是歷史留下的印跡。

然而，即使在南方，各州之間也有很大的差異。跟新南威爾士州相比，維多利亞州和南澳大利亞州的州政府一直都在參與發(fā)展灌溉的具體事務(wù)，并更加注重對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施及其監(jiān)督方面的投資。這種狀況部分地反映了各州的主要灌溉活動(dòng)類型。維多利亞州和南澳大利亞州的葡萄栽培、園藝和乳制品等產(chǎn)業(yè)在很大程度上相對(duì)集中，因此，為能提供較高的供應(yīng)保障，這也導(dǎo)致其分配的流量比例較低。新南威爾士州，傳統(tǒng)上，重點(diǎn)種植水稻等1 a生作物，不會(huì)出現(xiàn)間歇性的供應(yīng)威脅，所以，如果1 a內(nèi)有時(shí)候不能種水稻，實(shí)際上，這也不是什么大問(wèn)題，但是，如果一個(gè)果園的果樹因?yàn)槿彼菟?，重新種植直至結(jié)果，則將花費(fèi)數(shù)年時(shí)間。因此，由于風(fēng)險(xiǎn)曲線不同，傳統(tǒng)上，新南威爾士州分配的流量比例較高(這一對(duì)比也反映出土壤的差異)。所以，對(duì)該地區(qū)的監(jiān)督，相對(duì)南部其他兩個(gè)州來(lái)說(shuō)，更加寬松。

MDB北部的灌溉業(yè)是在20世紀(jì)最后幾十年發(fā)展起來(lái)的。北部不適合修建大型水壩，政府也對(duì)這類投資不再感興趣。對(duì)比而言，南部MDB降雨發(fā)生在夏季，在降雨年中，各河流的水文特點(diǎn)各有不同，大多數(shù)儲(chǔ)水都是私有和遠(yuǎn)離河流的地區(qū)，并且大部分雨水在流入政府管理框架指定的河流以前，便在漫灘上被截留。北部最大的灌溉公司是位于昆士蘭州南部的庫(kù)比(Cubbie)站，靠近該州與新威爾士州分界線北邊康達(dá)明巴隆河上的貢迪溫迪。該站收集地面徑流的能力超過(guò)4億m3(人口超過(guò)400萬(wàn)的悉尼，每年用水約為6億m3)。

3 多級(jí)管理造成的風(fēng)險(xiǎn)

早在1968年已有人指出:很難對(duì)共享草原、魚類和水等公共資源的過(guò)度開采進(jìn)行限制。批評(píng)者隨后列舉許多對(duì)共有自然資源系統(tǒng)實(shí)施成功管理的實(shí)例，并指出前者的觀點(diǎn)更適用于開放的可取資源，這類資源缺乏能夠控制和規(guī)范潛在用戶群體行為的有效整體制度框架。在開放可取資源的情況下，無(wú)限擴(kuò)大消耗量是每個(gè)個(gè)體用戶的利益，因?yàn)樽约旱娜魏慰酥浦粫?huì)為其競(jìng)爭(zhēng)者增加可獲量。最終的結(jié)果是，資源遭到完全破壞，對(duì)所有人都有害無(wú)利。而現(xiàn)在大多數(shù)大型國(guó)際水文系統(tǒng)正在經(jīng)歷這一命運(yùn)，其中包括MDB，至少在2007年《水法》中規(guī)定新的措施及其實(shí)施之前是這樣的，而新的措施是否有效，還有待驗(yàn)證。

一般來(lái)說(shuō)，墨累－達(dá)令水系等大型跨界河流的管理特點(diǎn)是，有大量政府間和機(jī)構(gòu)間的相互沖突、較低的決策透明度和責(zé)任制、較高的交易成本等，尤其是各州政府間的相互競(jìng)爭(zhēng)交易，削弱了最好的水管理實(shí)踐。為了進(jìn)行水管理，州與州之間及省與省之間分界河流和地下水體系，為大多數(shù)人提供基礎(chǔ)水源，在澳大利亞、美國(guó)、歐洲、中國(guó)和印度都是如此。

為了便于管理，歐洲現(xiàn)在作為一個(gè)系統(tǒng)的聯(lián)盟運(yùn)作，中央和各國(guó)政府之間的關(guān)系至少同本文討論的其他任何一個(gè)聯(lián)邦內(nèi)的關(guān)系都一樣的緊密。這些大型水文系統(tǒng)大多數(shù)都面臨環(huán)境和供水保障日益下降的狀況。一個(gè)主要原因是制度沒有涵蓋所有關(guān)鍵問(wèn)題，部分原因是由于在這些政治體制內(nèi)，將流域任意劃分成一些相互競(jìng)爭(zhēng)的管轄區(qū)域。

對(duì)大多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的水管理模式都是以地方或州政府行使職能為主，中央政府只在沖突升級(jí)時(shí)才參與處理。2010年有人指出，即使在中國(guó)這個(gè)水管理高度中央集權(quán)的國(guó)家，過(guò)去20～30 a來(lái)也已逐漸開始放權(quán)，然而，還有許多水管理方面的職能需要中央?yún)f(xié)調(diào)。面臨的挑戰(zhàn)是，有效地管理水所需要的地域上和組織上對(duì)職能和責(zé)任的劃分，往往同已經(jīng)建立起來(lái)的職能和責(zé)任不相匹配，這就造成了水管理體制能力上的差異，對(duì)危害環(huán)境狀況和資源安全的問(wèn)題，無(wú)法建立一種協(xié)調(diào)的響應(yīng)機(jī)制。

如果水管理人員只負(fù)責(zé)流域的一部分，那么，迫于壓力就會(huì)盡量支持自己負(fù)責(zé)的這一區(qū)域，從而促使其一有可能就會(huì)將污染或缺水的成本輸出給鄰界的地區(qū)。一成不變的是，始終從每個(gè)子流域的觀點(diǎn)進(jìn)行成本效益分析，而不是從整個(gè)生物物理區(qū)域的觀點(diǎn)進(jìn)行分析。

污染行業(yè)被設(shè)置在接近下游邊界處，邊界內(nèi)有邊際效益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)優(yōu)先于鄰界總體效益大得多的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。每個(gè)子流域內(nèi)的成本和效益都會(huì)得到重視，而在大多數(shù)情況下，收集到的整個(gè)流域的信息相當(dāng)少。在這些分散管理的系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)收集通常由子流域來(lái)實(shí)施，往往因測(cè)量的對(duì)象有所不同，而致使難以進(jìn)行對(duì)比和全流域的統(tǒng)計(jì)匯總。

4 聯(lián)邦體制下的水規(guī)劃

很多關(guān)于MDB跨管轄區(qū)的水管理討論，誤導(dǎo)人們認(rèn)為聯(lián)邦政府和州級(jí)政府之間的互動(dòng)具有高度的組織性，而實(shí)際上，很難了解其相互間的真實(shí)關(guān)系。真實(shí)情況是，決策并不是以自上而下的程序作出，而是具有不同影響力的參與者反復(fù)互動(dòng)的產(chǎn)物，沒有任何單個(gè)意見能起支配作用。國(guó)家和州級(jí)政府彼此高度獨(dú)立，而政府內(nèi)會(huì)有很多部門處理同水管理相關(guān)的不同問(wèn)題。

澳大利亞聯(lián)邦體制為利益相關(guān)者提供越來(lái)越多的機(jī)會(huì)以對(duì)政策制定施加影響，這一點(diǎn)很有成效，但是該體制過(guò)于復(fù)雜，似乎使作決策和實(shí)施均比較困難。聯(lián)邦政府和各州管轄區(qū)建立的獨(dú)立權(quán)力中心會(huì)提出一些重點(diǎn)問(wèn)題，各競(jìng)爭(zhēng)的利益群體圍繞這些重點(diǎn)來(lái)安排自己的行動(dòng)，從一個(gè)群體轉(zhuǎn)移到另一群體，并作為其成員參與到聯(lián)盟的戰(zhàn)略決策過(guò)程及盡力促進(jìn)達(dá)到自己的目標(biāo)，或阻止其他群體達(dá)到其目標(biāo)。聯(lián)邦政府為不同的接收方提供大量項(xiàng)目資金，但通常必須依靠間接的責(zé)任程序?qū)?xiàng)目的實(shí)施施加影響。各州雖然都有實(shí)質(zhì)性的直接管理權(quán)，但資金卻十分有限。

諸如流域管理局這樣的地區(qū)組織及古爾本布羅肯流域管理局、古爾本－墨累水務(wù)、默累灌溉及中心灌溉信托機(jī)構(gòu)等水分配機(jī)構(gòu)，正式歸屬于州政府，但同時(shí)又均有相應(yīng)獨(dú)立的行政權(quán)力，通常會(huì)獲得聯(lián)邦的資助，并同其代表區(qū)域的州級(jí)和聯(lián)邦國(guó)會(huì)議員保持聯(lián)系。通常，研究機(jī)構(gòu)及研發(fā)公司，從長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，與水管理沒有關(guān)系，但是在某一時(shí)候他們可能會(huì)提出一些研究結(jié)果，突然支持或反對(duì)公開爭(zhēng)議中的某些立場(chǎng)，甚至可能會(huì)改變作為該類辯論依據(jù)的基本假設(shè)。

5 前景

通過(guò)2007年《水法》引進(jìn)的改革采取了與過(guò)去不同的方法。先前的跨管轄區(qū)部署規(guī)劃，是根據(jù)所有6個(gè)議會(huì)會(huì)議通過(guò)的同意立法而得以實(shí)施，從而避免了某一特定政府依據(jù)其持有的權(quán)力可在既定情況下行動(dòng)的潛在制度問(wèn)題。2007年《水法》是根據(jù)聯(lián)邦憲法規(guī)定的權(quán)力制定的一項(xiàng)聯(lián)邦法規(guī)。實(shí)施一項(xiàng)符合不同地區(qū)和不同州的不同水文條件的水權(quán)購(gòu)買計(jì)劃，其過(guò)程復(fù)雜且具有挑戰(zhàn)性，因而也引起了許多高等法院都無(wú)法解決的法律問(wèn)題，這些問(wèn)題來(lái)自灌溉者或環(huán)境保護(hù)組織(兩個(gè)團(tuán)體因不同的原因都不滿意)。除了對(duì)《流域計(jì)劃》議定的漫長(zhǎng)執(zhí)行過(guò)程外，在實(shí)施計(jì)劃對(duì)實(shí)際狀況開始產(chǎn)生影響以前，這段時(shí)間可能還會(huì)延續(xù)多年。

然而，2007年《水法》中有一部分內(nèi)容卻很少引起評(píng)論，即:成立聯(lián)邦環(huán)境水保持局(CEWH)。該部門的運(yùn)作已經(jīng)開始產(chǎn)生影響，在未來(lái)的年代中，CEWH有望成為墨累－達(dá)令盆地最重要的管理機(jī)構(gòu)。工黨政府已經(jīng)作出承諾，通過(guò)《流域計(jì)劃》回收的所有水，將從自愿銷售者處以市場(chǎng)價(jià)購(gòu)買，或通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)進(jìn)行投資而獲得，將回收的水蓄存，并作為環(huán)境保護(hù)用水的權(quán)利，由CEWH負(fù)責(zé)管理，目前，該交易已開始實(shí)施。這就意味著，在很大程度上，與為執(zhí)行《流域計(jì)劃》而制定州級(jí)子計(jì)劃的時(shí)間表，沒有關(guān)聯(lián)。實(shí)際上，該計(jì)劃很可能在由CEWH來(lái)驅(qū)動(dòng)以前就會(huì)終止，其原因只可能是受預(yù)算金額限制低，以及聯(lián)邦政府可能強(qiáng)加的其他一些限制的影響。

當(dāng)CEWH的購(gòu)買計(jì)劃制定完成后，它就可以占到MDB中全部水權(quán)的1/5，并將按MDBA制定的《環(huán)境供水計(jì)劃》要求進(jìn)行運(yùn)作。通過(guò)2007年《水法》，聯(lián)邦政府在與水管理相關(guān)的聯(lián)邦和州之間的關(guān)系上可以邁上一個(gè)新臺(tái)階。雖然表面上聯(lián)邦政府維持其高層政策制定者的角色，但在實(shí)際上，對(duì)比以前，它正在更大程度上參與到詳細(xì)的規(guī)定性管理中，這對(duì)其以政策為導(dǎo)向的組織文化來(lái)說(shuō)有一定的困難。

雖然是通過(guò)州政府來(lái)實(shí)施，但如果子計(jì)劃的實(shí)施必須由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對(duì)結(jié)果施加重大影響，那么政府就需要詳細(xì)了解各個(gè)地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和水文情況，而面臨的困難是，盡管有官方強(qiáng)制執(zhí)行的匯報(bào)體制，各州也不會(huì)特意讓聯(lián)邦政府輕易了解實(shí)際中正在發(fā)生的狀況?？赡茏罹咛魬?zhàn)性的工作是為CEWH制定一個(gè)有效的統(tǒng)一管理體制。普遍一致的意見是，為了達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的，所有工作必須同輸水灌溉密切協(xié)調(diào)。然而，在新的配置下，這兩組目標(biāo)要通過(guò)各自獨(dú)立的管理體制進(jìn)行管理:一組目標(biāo)受聯(lián)邦政府的控制，另一組則由有關(guān)的州政府機(jī)構(gòu)控制。實(shí)際上，如果這種分離情況一直持續(xù)的話，將會(huì)造成嚴(yán)重的低效并引起對(duì)新體制的嚴(yán)重不滿。

然而，MDB的情況可能會(huì)引起其他地方水改革者的興趣，即使其原因很少有人討論。直至目前，在宣布實(shí)施流域綜合管理和水資源綜合管理之類改革的同時(shí)一再?gòu)?qiáng)調(diào)，政策制定者和利益相關(guān)者之間必須不斷地增強(qiáng)相互協(xié)調(diào)。但巧合的是，通過(guò)CEWH的創(chuàng)立，MDB正在背離這一初宗。既然試圖整合和協(xié)調(diào)管理制度改革所取得的成效相當(dāng)有限，那么值得提出的問(wèn)題是，是否能通過(guò)較少的合作而達(dá)到多辦事的目的?；陬愃艭EWH機(jī)構(gòu)的河流修復(fù)計(jì)劃，大多仍保持這種混亂的現(xiàn)實(shí)，其特點(diǎn)是，聯(lián)邦的政治體制多元且復(fù)雜，其管轄區(qū)域和許多的利益相關(guān)者都在為水資源而相互競(jìng)爭(zhēng)。