歐盟少數(shù)民族“社會(huì)融入”政策述評(píng)

楊 友 孫

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 南昌 330013)

歐盟少數(shù)民族“社會(huì)融入”政策述評(píng)

楊 友 孫

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 南昌 330013)

新世紀(jì)以來，歐盟少數(shù)民族政策出現(xiàn)了一個(gè)新動(dòng)向：即從過去強(qiáng)調(diào)“人權(quán)保護(hù)”到強(qiáng)調(diào)促進(jìn)少數(shù)民族的“社會(huì)融入”。 “社會(huì)融入”政策強(qiáng)調(diào)從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域入手，加強(qiáng)少數(shù)民族融入社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力。該政策重點(diǎn)在于從教育、就業(yè)、健康、住房領(lǐng)域推動(dòng)少數(shù)民族，尤其是羅姆族融入歐洲主流社會(huì)，該政策在實(shí)施中雖然仍然存在一些不足，但其政策理念及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，值得我們?nèi)リP(guān)注和總結(jié)。

里斯本戰(zhàn)略;社會(huì)融入;個(gè)體人權(quán);集體人權(quán)

英國(guó)阿爾斯特大學(xué)歷史學(xué)家安東尼·阿爾科克將歐洲少數(shù)民族保護(hù)的歷史分為五個(gè)階段，第一階段從16世紀(jì)的宗教改革運(yùn)動(dòng)到1789年法國(guó)大革命，重點(diǎn)是保護(hù)宗教少數(shù)；第二個(gè)階段從法國(guó)大革命到第二次世界大戰(zhàn)，重點(diǎn)是從保護(hù)宗教少數(shù)過渡到保護(hù)語言少數(shù)；第三個(gè)階段從二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)60年代末，強(qiáng)調(diào)通過個(gè)體人權(quán)保護(hù)的途徑保護(hù)少數(shù)民族，而不突出少數(shù)民族的特殊權(quán)利；第四個(gè)階段從20世紀(jì)70年代到80年代末，由于歐洲一體化的發(fā)展及西班牙獨(dú)裁統(tǒng)治的結(jié)束，這個(gè)時(shí)期少數(shù)民族特殊權(quán)利重新受到重視；第五個(gè)階段是從20世紀(jì)80年代末蘇東巨變至2000年，中東歐地緣政治的變化使歐洲國(guó)家的民族構(gòu)成發(fā)生巨大變化，開始重新思考少數(shù)民族政策[1]。安東尼·阿爾科克的歸納基本描繪了歐洲少數(shù)民族保護(hù)的歷史發(fā)展輪廓，但其歸納還不夠簡(jiǎn)潔與清晰，也未將新世紀(jì)出現(xiàn)的新變化涵蓋進(jìn)去。筆者認(rèn)為，安東尼·阿爾科克所說的第一階段和第二階段，都是少數(shù)民族特殊權(quán)利的局部實(shí)踐階段，可以視為歐洲少數(shù)民族保護(hù)的第一個(gè)階段；安東尼·阿爾科克所說的第三和第四階段，其主流還是通過保護(hù)個(gè)體人權(quán)來保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利，因此可以稱為個(gè)體人權(quán)保護(hù)階段，可視為少數(shù)民族保護(hù)的第二階段；第三個(gè)階段是20世紀(jì)80年代末蘇東巨變至21世紀(jì)初，歐洲重新認(rèn)識(shí)到個(gè)體人權(quán)保護(hù)無法有效地保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利，開始重新轉(zhuǎn)向集體人權(quán)的保護(hù)方式。不過，這個(gè)時(shí)期的集體人權(quán)保護(hù)并不是二戰(zhàn)之前的集體人權(quán)保護(hù)的簡(jiǎn)單回歸，而是一個(gè)否定之否定的揚(yáng)棄過程。在經(jīng)歷了冷戰(zhàn)期間個(gè)體人權(quán)保護(hù)之后，“非歧視”理念已經(jīng)被歐洲所廣泛接受，集體人權(quán)保護(hù)有了基本的底線和深厚的根基。21世紀(jì)初，歐盟又出現(xiàn)一種新的少數(shù)民族政策，即促進(jìn)少數(shù)民族的“社會(huì)融入”(social inclusion)，這是歐洲少數(shù)民族保護(hù)發(fā)展的第四個(gè)階段，在這個(gè)階段，歐盟選擇一些處于社會(huì)邊緣的少數(shù)民族，尤其是羅姆族作為施政重點(diǎn)，推動(dòng)他們?cè)诮逃?、就業(yè)、健康、住房領(lǐng)域融入主流社會(huì)，而不以強(qiáng)調(diào)和保護(hù)羅姆族文化、語言和集體身份為主。

一、歐盟少數(shù)民族“社會(huì)融入”政策的背景

上世紀(jì)中葉，在對(duì)歐洲事務(wù)的安排中，普遍的認(rèn)識(shí)是，由1949年成立的歐洲委員會(huì)負(fù)責(zé)處理歐洲的政治事務(wù)——包括人權(quán)問題，而歐共體則著力于恢復(fù)歐洲大陸經(jīng)濟(jì)。由于歐共體將經(jīng)濟(jì)問題放在首位，導(dǎo)致其他問題都相對(duì)靠后了[2]。因此，在這個(gè)時(shí)期，歐共體并沒有專門的少數(shù)民族保護(hù)政策及人權(quán)政策。只有當(dāng)某事件與共同體的四大自由(商品、人員、服務(wù)、資金的自由流動(dòng))有著密切聯(lián)系的時(shí)候，歐盟才涉及人權(quán)問題與少數(shù)民族保護(hù)問題。

二戰(zhàn)后，國(guó)際上盛行個(gè)體人權(quán)理念，例如聯(lián)合國(guó)憲章就強(qiáng)調(diào)，為了確保社會(huì)穩(wěn)定，就需要保護(hù)個(gè)人人權(quán)，并遵守人與人之間平等和非歧視的原則[3]。歐洲共同體建立之初，在少數(shù)民族保護(hù)方面的基本理念就是基于“平等”“非歧視”基礎(chǔ)上的個(gè)體人權(quán)保護(hù)。這種理念強(qiáng)調(diào)保護(hù)少數(shù)民族與主體民族“相同”的個(gè)人權(quán)利，而不是保護(hù)它們與主體民族“不同”的集體權(quán)利。換句話說，歐洲共同體的基本目的是要實(shí)現(xiàn)商品、人員、服務(wù)、資金的平等、自由流動(dòng)，而少數(shù)民族保護(hù)則意味著承認(rèn)某些群體具有特殊性，少數(shù)民族保護(hù)與歐共體共同市場(chǎng)存在內(nèi)在矛盾[4]23，當(dāng)兩者產(chǎn)生矛盾時(shí)，歐盟往往為了執(zhí)行“平等“與”非歧視“的原則而犧牲少數(shù)民族利益。

20世紀(jì)90年代初，歐盟開始大幅度加強(qiáng)少數(shù)民族保護(hù)的政策力度。1993年，歐盟出臺(tái)入盟哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)，其中之一就是“保護(hù)少數(shù)民族”。此后，在少數(shù)民族保護(hù)方面，歐盟不僅在《馬斯特里赫特條約》及《阿姆斯特丹條約》等歐盟重要條約中主動(dòng)將少數(shù)民族保護(hù)內(nèi)容涵蓋其中，還積極推動(dòng)候選國(guó)簽署大量的少數(shù)民族保護(hù)條約，例如《歐洲保護(hù)少數(shù)民族框架公約》《歐洲地區(qū)與少數(shù)民族語言憲章》等。這些條約都不僅要求保護(hù)少數(shù)民族的個(gè)人，也要求保護(hù)少數(shù)民族作為一個(gè)“群”的特有文化及特殊權(quán)利。

對(duì)歐盟來說，少數(shù)民族保護(hù)的“個(gè)體人權(quán)”理念太過消極被動(dòng)，而“集體人權(quán)”理念由于需要政府對(duì)少數(shù)民族政策傾斜，容易造成“逆向歧視”，也容易出現(xiàn)聯(lián)合國(guó)所指出的“依賴陷阱”[5]。更糟糕的是，“權(quán)利保護(hù)”的政策和理念對(duì)一些特殊的少數(shù)民族幾乎沒有效果，尤其是對(duì)羅姆族這個(gè)“歐洲最弱勢(shì)的少數(shù)民族”[6]來說，傳統(tǒng)的權(quán)利保護(hù)政策模式已經(jīng)被證明是無效的或說是低效的[7]。聯(lián)合國(guó)反種族歧視委員會(huì)也曾經(jīng)在其報(bào)告中指出，“盡管政府做出了持續(xù)的努力，但歐洲大量吉普賽人口仍然被持續(xù)的邊緣化”[8]。因此，新世紀(jì)以來，歐盟開始針對(duì)一些特定的少數(shù)民族采取一種新的政策，即“社會(huì)融入”政策，即政府主要不考慮實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族的個(gè)人人權(quán)或集體人權(quán)問題，而是積極推動(dòng)少數(shù)民族融入現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)生活之中。

2000年3月，為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)與社會(huì)穩(wěn)定，歐盟15國(guó)在里斯本舉行特別首腦會(huì)議，通過了歐盟十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃，即著名的“里斯本戰(zhàn)略”。該戰(zhàn)略希望通過鼓勵(lì)創(chuàng)新，探索面向知識(shí)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新計(jì)劃，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公正與充分就業(yè)，使歐盟在2010年成為“以知識(shí)為基礎(chǔ)的、世界上最有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)體”[9]?！袄锼贡緫?zhàn)略”戰(zhàn)略將打擊社會(huì)排斥，促進(jìn)少數(shù)民族的社會(huì)融入，作為推動(dòng)社會(huì)公平及充分就業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要方面。在“里斯本戰(zhàn)略”的影響下，歐盟形成了新的少數(shù)民族政策，即“社會(huì)融入”政策。

2005年3月，“里斯本戰(zhàn)略”經(jīng)過一定的修改后重新啟動(dòng)，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)確定為優(yōu)先目標(biāo)，各國(guó)分別制定為期3年左右的實(shí)施方案；2008年，歐盟各國(guó)又相繼制定了2008-2010實(shí)施“里斯本戰(zhàn)略”的行動(dòng)計(jì)劃。2010年3月，歐盟在對(duì)過去十年“里斯本戰(zhàn)略”總結(jié)的基礎(chǔ)之上，又出臺(tái)“歐洲2020戰(zhàn)略”，作為對(duì)“里斯本戰(zhàn)略”的接替與革新，新戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)將加強(qiáng)政策力度和統(tǒng)一各國(guó)步調(diào)；2011年4月，歐盟“羅姆族融入2020戰(zhàn)略”出臺(tái)，標(biāo)志著歐盟少數(shù)民族“社會(huì)融入”政策力度進(jìn)一步加大[10]。

打擊社會(huì)排斥，促進(jìn)少數(shù)民族融入主流社會(huì)，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和充分就業(yè)，由此成為歐盟的重要目標(biāo)之一。里斯本戰(zhàn)略出臺(tái)，標(biāo)志著歐盟在少數(shù)民族政策領(lǐng)域，從過去的“人權(quán)保護(hù)”的理念過渡到推動(dòng)少數(shù)民族的社會(huì)融入理念。比利時(shí)少數(shù)民族保護(hù)問題專家彼得·維美徐也注意到了這個(gè)轉(zhuǎn)變，但他認(rèn)為歐盟少數(shù)民族政策轉(zhuǎn)變的標(biāo)志是歐盟第五次擴(kuò)大[11]。新理念和新政策與過去相比，強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族與主體民族和社會(huì)的互動(dòng)，彌補(bǔ)了過去政策的“靜態(tài)性”，同時(shí)從過去強(qiáng)調(diào)法律、制度上的平等過渡到促進(jìn)少數(shù)民族在現(xiàn)代化社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中實(shí)現(xiàn)平等的能力。

二、歐盟少數(shù)民族“社會(huì)融入”政策的具體措施

為了執(zhí)行里斯本戰(zhàn)略，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，歐盟強(qiáng)力打擊針對(duì)少數(shù)民族的社會(huì)排斥，并促其融入歐盟的經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)結(jié)構(gòu)中去。歐盟要求各國(guó)制定促進(jìn)少數(shù)民族“社會(huì)融入”的戰(zhàn)略及相應(yīng)的“國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃”，歐盟委員會(huì)對(duì)這些國(guó)家執(zhí)行“國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃”的情況進(jìn)行監(jiān)督并定期發(fā)布監(jiān)測(cè)報(bào)告?！吧鐣?huì)融入”政策包含四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域：教育、就業(yè)、住房和健康。針對(duì)羅姆族，歐盟還積極支持并參與發(fā)起了“2005-2015羅姆融入十年倡議”，該倡議也是為了推動(dòng)羅姆族在教育、就業(yè)、住房和健康四個(gè)領(lǐng)域積極融入主流社會(huì)。

第一，教育領(lǐng)域。

在教育方面主要采取了以下措施：大力培訓(xùn)少數(shù)民族的語言文化教師；實(shí)行“志愿者計(jì)劃”；實(shí)施雙語教育，尤其是加強(qiáng)少數(shù)民族對(duì)主體語言的掌握。例如2005年，斯洛伐克政府出臺(tái)的“羅姆支持者計(jì)劃”，派遣1602位志愿者到羅姆族聚居的地方178所學(xué)校支教，政府為此每年撥款652萬多歐元經(jīng)費(fèi)另加25萬多培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)[12]。斯洛文尼亞于2004年推出“羅姆支持者項(xiàng)目”，通過該項(xiàng)目，羅姆族的受教育程度和羅姆兒童的學(xué)習(xí)成績(jī)等都得到了顯著提高[13]。愛沙尼亞于2000年推出 “2000-2007社會(huì)融入計(jì)劃”，2008年又開始推出“2008-2013社會(huì)融入計(jì)劃”；拉脫維亞于2001年推出“2001-2006社會(huì)融入計(jì)劃”。這些計(jì)劃均包含雙語教育的內(nèi)容，尤其是強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)俄羅斯族學(xué)習(xí)愛沙尼亞語和拉脫維亞語。因此可以說拉脫維亞的少數(shù)民族的社會(huì)融入取得了較明顯的進(jìn)步[14]。

第二，就業(yè)領(lǐng)域。

加強(qiáng)就業(yè)領(lǐng)域的融入，是歐盟少數(shù)民族社會(huì)融入政策的核心環(huán)節(jié)。為此，歐盟采取的第一個(gè)重大措施是，2006年1月，歐盟委員會(huì)專門創(chuàng)建了少數(shù)民族社會(huì)與勞動(dòng)力市場(chǎng)融入高級(jí)組織，負(fù)責(zé)在歐盟現(xiàn)有政策和項(xiàng)目框架內(nèi)，尋求利用促進(jìn)弱勢(shì)少數(shù)民族社會(huì)、市場(chǎng)融入的可行方法。這些現(xiàn)有政策和項(xiàng)目包括歐盟的文化政策、社會(huì)政策、地區(qū)政策、團(tuán)結(jié)基金、結(jié)構(gòu)基金、移民政策、法爾計(jì)劃等，在這些政策項(xiàng)目中，歐盟都增加或加重了關(guān)注社會(huì)排斥、促進(jìn)社會(huì)融入，尤其是加強(qiáng)少數(shù)民族就業(yè)能力的施政內(nèi)容及政策力度。例如，在保加利亞，歐盟2003年和2004—2006兩個(gè)法爾計(jì)劃專門用于援助保加利亞羅姆人的款項(xiàng)達(dá)到344.7萬歐元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過保加利亞本國(guó)對(duì)羅姆族的資助力度，這些資助主要用于建立一些羅姆學(xué)校、羅姆醫(yī)院，培訓(xùn)了一批羅姆族的醫(yī)療教育人才，以加強(qiáng)羅姆族在就業(yè)市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力[15]。其次，出臺(tái)并實(shí)施 《種族平等指令》[ 16]和《就業(yè)平等指令》[17]?！斗N族平等指令》規(guī)定，不論種族或民族，均應(yīng)在社會(huì)各層面實(shí)行平等待遇，禁止就業(yè)、教育、社會(huì)保障以及公共產(chǎn)品供給中出現(xiàn)針對(duì)少數(shù)民族歧視?！毒蜆I(yè)平等指令》則要求打擊在就業(yè)、培訓(xùn)、社會(huì)安全、健康護(hù)理、教育、享受商品、服務(wù)等方面基于性別、種族或人種、宗教或信仰、殘疾、年齡或性取向等方面的歧視行為。歐盟將這兩個(gè)指令納入歐共體法 31個(gè)談判章節(jié)中的第13個(gè)章節(jié)“社會(huì)政策與就業(yè)”之內(nèi)，要求歐盟成員國(guó)必須最遲在2003年7月19日?qǐng)?zhí)行這一指令，而候選國(guó)必須在入盟之前將這兩個(gè)指令內(nèi)化為國(guó)內(nèi)法。幾年后，歐盟國(guó)家均通過國(guó)內(nèi)法內(nèi)化了兩個(gè)指令，有些國(guó)家的政策力度甚至還超過了這兩個(gè)指令，例如保加利亞不僅規(guī)定了禁止基于民族、種族、年齡、殘疾、性取向等方面的歧視，還增加了禁止在結(jié)社方面的歧視，對(duì)于每種歧視，都規(guī)定了懲罰措施，法院的相關(guān)程序和判例中都對(duì)少數(shù)民族成員采取了一定的傾斜性政策。兩個(gè)指令推行后，歐盟的少數(shù)民族在教育、就業(yè)、社會(huì)保障方面的平等待遇開始受到廣泛關(guān)注。再次，歐盟還積極加強(qiáng)對(duì)羅姆族的職業(yè)技能培訓(xùn)，讓少數(shù)民族，尤其是缺乏現(xiàn)代化職業(yè)技能的羅姆人加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，例如廚師培訓(xùn)、電腦技能培訓(xùn)等。

第三，住房領(lǐng)域。

在住房領(lǐng)域，歐盟采取的措施包括加強(qiáng)少數(shù)族裔的住房基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)環(huán)境建設(shè)、道路建設(shè)等。除此之外，在住房方面，歐盟還有個(gè)政策值得注意，就是在少數(shù)民族居住的農(nóng)村實(shí)行“鄉(xiāng)轉(zhuǎn)城”，推動(dòng)少數(shù)民族由農(nóng)民向“市民”轉(zhuǎn)變，以促使少數(shù)民族融入社會(huì)、融入現(xiàn)代化。同時(shí)，斯洛伐克、保加利亞等國(guó)都提出了“混居計(jì)劃”，將少數(shù)民族就近安排在附近的城區(qū)居住，或有意識(shí)地安排少數(shù)族裔和其他族裔的人在同一個(gè)社區(qū)混居，以推動(dòng)少數(shù)民族在日常生活中與主體民族互動(dòng)。

第四，健康領(lǐng)域。

一些少數(shù)民族例如穆斯林族、羅姆族大量居住在農(nóng)村或城市的郊區(qū)，他們的醫(yī)療條件較差，健康程度和人均壽命都遠(yuǎn)低于社會(huì)平均水平。為了改變這種現(xiàn)狀，歐盟一方面在法爾計(jì)劃、結(jié)對(duì)計(jì)劃等常規(guī)項(xiàng)目中加強(qiáng)了改善少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)療設(shè)施和衛(wèi)生條件的政策力度，一方面在健康領(lǐng)域采取了一些專門措施，包括加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)的醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；實(shí)行少數(shù)民族“醫(yī)生計(jì)劃”，即加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)的醫(yī)療人員培訓(xùn)，以提高其醫(yī)生比例及醫(yī)療水平；加強(qiáng)少數(shù)民族居住社區(qū)的醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。同時(shí)，積極向少數(shù)民族宣傳歐盟及成員國(guó)層次的健康服務(wù)和相關(guān)福利政策，加強(qiáng)少數(shù)民族了解歐盟及國(guó)家的健康、醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)建設(shè)情況，以推動(dòng)少數(shù)民族在享有少數(shù)民族健康服務(wù)和福利的同時(shí)，積極爭(zhēng)取作為普通公民可以享受的歐盟、國(guó)家的國(guó)民健康醫(yī)療服務(wù)的機(jī)會(huì)。

三、歐盟少數(shù)民族“社會(huì)融入”政策的特點(diǎn)

相對(duì)于過去將重點(diǎn)放在保護(hù)少數(shù)民族政策權(quán)利的政策來說，促進(jìn)“社會(huì)融入”的少數(shù)民族政策不再將少數(shù)民族保護(hù)局限于“權(quán)利保護(hù)”領(lǐng)域，而是將思路擴(kuò)展到更為寬泛的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)層面。它將少數(shù)民族問題與整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系起來，從加強(qiáng)少數(shù)民族“實(shí)現(xiàn)平等的能力”入手，使歐盟在保持文化多元的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活方式的“一體”。尤其是對(duì)于羅姆族來說，更應(yīng)如此。因?yàn)榱_姆族的特殊性在于，冷戰(zhàn)結(jié)束后，“大多數(shù)少數(shù)民族正在尋求逆轉(zhuǎn)同化進(jìn)程，而羅姆人則根本就從曾未被同化”[18]。因此，對(duì)于這種從未被同化，甚至從未有過與其他民族有效互動(dòng)和融合的少數(shù)民族來說，他們迫切需要的是“社會(huì)融入”，其次才是保持自身語言及文化方面的獨(dú)特性。

從歐盟“社會(huì)融入”政策的具體措施來看，該政策有如下特點(diǎn)。

首先，促進(jìn)“社會(huì)融入”的少數(shù)民族政策不再將少數(shù)民族保護(hù)問題看成僅僅是少數(shù)民族事務(wù)，而是將該問題納入社會(huì)問題、經(jīng)濟(jì)問題領(lǐng)域之內(nèi)。對(duì)于一些少數(shù)民族例如羅姆族來說，政策重點(diǎn)主要不是保護(hù)其個(gè)人和集體權(quán)利，更主要的是，針對(duì)該民族在就業(yè)、上學(xué)、社會(huì)保障等方面形成的特定的社會(huì)問題，從促進(jìn)其掌握適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的知識(shí)、技能、素質(zhì)、途徑等入手，更接近他們的實(shí)際需要，也更容易操作。同時(shí)，這種做法也淡化了“民族扶助”“區(qū)別對(duì)待”的色彩，避免了對(duì)所謂“逆向歧視”的質(zhì)疑。由于該政策更強(qiáng)調(diào)“社會(huì)互動(dòng)”，更易于為歐盟的其他民族，尤其是各國(guó)的主體民族所接受。

其次，促進(jìn)“社會(huì)融入”的核心在于提高少數(shù)民族“實(shí)現(xiàn)平等的能力”。促進(jìn)少數(shù)民族的“社會(huì)融入”，歐盟的主要做法是從教育、健康、住房、就業(yè)四個(gè)領(lǐng)域入手，目的主要是為了實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族在一個(gè)復(fù)雜的現(xiàn)代化社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等和獲得市場(chǎng)認(rèn)可的能力。這種理念強(qiáng)調(diào)從施政對(duì)象的需求而非施政者的構(gòu)想著手，更符合少數(shù)民族的需要。它注重激發(fā)少數(shù)民族的社會(huì)參與意愿和促進(jìn)社會(huì)參與廣度，強(qiáng)調(diào)提高少數(shù)民族的教育水平和職業(yè)技能，是一種真正“可持續(xù)”的少數(shù)民族政策。

再次，促進(jìn)“社會(huì)融入”政策強(qiáng)調(diào)推動(dòng)少數(shù)民族走出民族社區(qū)，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)。歐盟一方面加強(qiáng)少數(shù)民族聚集區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以使區(qū)域內(nèi)的少數(shù)民族人口能享受更好的醫(yī)療、教育、住房等待遇，另一方面，歐盟及其成員國(guó)也積極宣傳歐盟、各成員國(guó)在教育、文化、社會(huì)福利等方面的政策，強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族不僅有民族意識(shí)和民族認(rèn)同感，更著重加強(qiáng)少數(shù)民族的歐盟公民意識(shí)。為此，歐盟積極推動(dòng)少數(shù)民族走出其傳統(tǒng)居住的民族社區(qū)，了解歐盟、本國(guó)政策及社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，在整個(gè)國(guó)家乃至整個(gè)歐盟社會(huì)大舞臺(tái)上爭(zhēng)取更廣泛的健康服務(wù)、社會(huì)福利和就業(yè)機(jī)會(huì)，并積極適應(yīng)現(xiàn)代化的生活方式。

四、歐盟少數(shù)民族“社會(huì)融入”政策的局限

在少數(shù)民族保護(hù)方面，促進(jìn)“社會(huì)融入”的做法在世界各國(guó)并不少見，但是，將其作為少數(shù)民族保護(hù)的一個(gè)戰(zhàn)略性政策，歐盟無疑是第一個(gè)。該政策具有直接、迅速、門檻低、易操作等優(yōu)點(diǎn)，相對(duì)于過去“權(quán)利保護(hù)”為核心的少數(shù)民族保護(hù)理念是一個(gè)歷史性飛躍。不過，促進(jìn)“社會(huì)融入”的少數(shù)民族保護(hù)政策雖然收到了一定的成效，但仍然未達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)和人們的預(yù)期[19]。因此，雖然促進(jìn)“社會(huì)融入”理念具有“權(quán)利保護(hù)”理念所不具備的眾多優(yōu)勢(shì)，但也不能將其看做包治百病的妙方，它的局限和不足也是較為明顯的，主要有以下方面。

首先，如果說個(gè)人人權(quán)保護(hù)和集體人權(quán)保護(hù)的少數(shù)民族政策是制度推動(dòng)型少數(shù)民族政策的話，歐盟的“社會(huì)融入”政策則是一種“項(xiàng)目推動(dòng)型”政策，該政策優(yōu)勢(shì)在于突出了政策目標(biāo)，并有很強(qiáng)的操作性，便于管理和監(jiān)測(cè)，但其缺點(diǎn)也是明顯的，它可能形成對(duì)“項(xiàng)目”的依賴，又可能形成對(duì)“項(xiàng)目”主體的依賴。一旦作為“項(xiàng)目推動(dòng)”的主體——?dú)W盟的威信、力量減弱，促進(jìn)“社會(huì)融入”很有可能逆轉(zhuǎn)。例如2007年，金融危機(jī)席卷歐盟，導(dǎo)致部分歐盟成員國(guó)陷入主權(quán)債務(wù)危機(jī)，歐盟及歐盟各成員國(guó)不得不在各方面緊縮財(cái)政開支，減少少數(shù)民族保護(hù)的投入，就使羅姆人融入項(xiàng)目遭遇了巨大的困難。政府原先出臺(tái)的一些少數(shù)民族保護(hù)計(jì)劃和項(xiàng)目不同程度地遭遇“瘦身”甚至擱淺，新的保護(hù)計(jì)劃更是難以出臺(tái)。

其次，歐盟未界定“社會(huì)融入”及相關(guān)概念。與促進(jìn)“社會(huì)融入”非常容易混淆的概念和做法是“同化”和“融合”。民族同化一般認(rèn)為包括自然同化與強(qiáng)制同化，區(qū)分兩者的根本標(biāo)志在于“同化過程中是否使用政治暴力和憑借民族特權(quán)”[20]。“社會(huì)融入”雖然淡化了少數(shù)民族保護(hù)的“民族問題”色彩，凸顯了“社會(huì)問題”色彩，但它仍需要少數(shù)民族放棄自身的一些特征，學(xué)習(xí)主體民族語言和與自身民族特點(diǎn)不同的各項(xiàng)現(xiàn)代化技能，這些已經(jīng)具有“同化”的色彩，斯洛伐克及保加利亞更是帶有強(qiáng)制地推行過“混居計(jì)劃”而受到少數(shù)民族的抵制，甚至主體民族也難以接受。同時(shí)，融入與融合的關(guān)系也未理順，歐盟在推行“社會(huì)融入”政策時(shí)，并沒有對(duì)“社會(huì)融入”的概念、方法及其與“民族同化”“民族融合”等概念的關(guān)系進(jìn)行專門的闡述和說明，因此“社會(huì)融入”難以避免一些過激的做法。

五、 結(jié)語

從“個(gè)體人權(quán)”理念到“集體人權(quán)”理念，再到促進(jìn)“社會(huì)融入”的理念，歐盟在少數(shù)民族政策方面隱約地出現(xiàn)了一個(gè)否定之否定的螺旋式發(fā)展過程。總體來說，它是一個(gè)相繼演進(jìn)和優(yōu)化的過程。個(gè)體人權(quán)保護(hù)漠視少數(shù)民族群體權(quán)利，是一種消極的“使其同”的做法，這種做法已經(jīng)逐漸為人類社會(huì)所放棄，當(dāng)然這并不是說集體人權(quán)理念就全面超越了個(gè)體人權(quán)理念，促進(jìn)“社會(huì)融入”的理念就全面超越了集體人權(quán)理念。目前世界上主要通行的是“集體人權(quán)保護(hù)理念”，也就是“使其不同”。而促進(jìn)“社會(huì)融入”則可以看做一種積極的“使其同”的做法，但它與個(gè)體人權(quán)保護(hù)的“使其同”是有差異的。個(gè)體人權(quán)保護(hù)的“使其同”主要強(qiáng)調(diào)的是個(gè)體權(quán)利方面的“同”及程序和形式上的“同”；而“社會(huì)融入”的“使其同”，則主要強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、社會(huì)地位等方面的“同”，因此它更加注重現(xiàn)實(shí)平等和真正平等。

促進(jìn)“社會(huì)融入”的少數(shù)民族政策，目前主要適用于通過“權(quán)利保護(hù)”無法奏效的一些情況，例如對(duì)于在住房、教育、娛樂等方面基本隔離于主流社會(huì)，在社會(huì)生活的各個(gè)層面還遠(yuǎn)不能和其他民族平起平坐的少數(shù)民族羅姆族來說，在一段時(shí)期內(nèi)，注重促進(jìn)其“社會(huì)融入”，提高其爭(zhēng)取個(gè)人人權(quán)和集體人權(quán)的能力。但是，在“社會(huì)融入”的同時(shí)，也應(yīng)該不放棄對(duì)其“集體人權(quán)”的保護(hù)，使其帶著群體身份自愿地融入主流社會(huì)之中。

從歐盟的施政措施來看，歐盟少數(shù)民族的“社會(huì)融入”政策與民族同化、民族融合不完全是一個(gè)框架內(nèi)的概念。民族同化和民族融合僅僅是從民族問題視角出發(fā)去對(duì)待不同民族的差異問題，它暗含著某個(gè)民族特性消失的問題，而社會(huì)融入將民族問題不僅僅視為民族問題，也是社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等多層次和角度的問題，強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)參與，與民族同化、民族融合不同的是，它“融入”的對(duì)象或客體不是某個(gè)民族，而是主流社會(huì)。同時(shí)“社會(huì)融入”沒有必然地暗含著某個(gè)民族特性的消失，可能出現(xiàn)“融入而不同化”或“融入而不融合”的情況。當(dāng)然，但它與民族同化及民族融合也有一定聯(lián)系，從介入程度上及政策力度來看，它處于“自然同化”與“強(qiáng)制同化”的中間，是一種政策引導(dǎo)型同化；從歷史發(fā)展進(jìn)程來看，它為主體民族及少數(shù)民族提供了交流接觸的廣泛平臺(tái)，使不同民族間的共同性增加，可能成為民族同化或民族融合的一個(gè)初級(jí)階段，它強(qiáng)調(diào)從教育、住房、健康、就業(yè)等“物質(zhì)文化”領(lǐng)域入手去實(shí)現(xiàn)民族平等而民族同化及民族融合也正是從物質(zhì)文化開始，再逐漸上升到精神文化和制度文化的[21]。從這個(gè)意義上看，歐盟已經(jīng)進(jìn)入了廣義的“民族融合”階段。

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[13]The Aspect of Culture in the Social Inclusion of Ethnic Minorities,ibid.

[14]The Aspect of Culture in the Social Inclusion of Ethnic Minorities,ibid.

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[18]Niamh Walsh.Minority Self-Government in Hungary:LegislationandPractice[J].Journal of Ethnopolitics and Minority Politics in Europe,2000(Summer).

[19]Lisbon Strategy evaluation document[EB/OL].(2010-02-02)[2012-08-14]http://ec.europa.eu/archives/growthandjobs_2009/documentation/index_en.htm.

[20]何叔濤.民族過程中的同化與認(rèn)同 [J].云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2005(1).

[21]陳玉屏.文化與民族[J].思想戰(zhàn)線，2008(2).

[責(zé)任編輯孫景峰]

AReviewof“SocialInclusion”PolicyonMinonitiesofEuropeanUnion

YANG You-sun

(Jiangxi University of Finance and Economics,Nanchang 330013,China)

A new policy on minorites of EU appeared in this century: transition from “rights protection” to “social inclusion”of minorities. Social inclusion policy emphasizes the inclusion of minorities into social network and market economy and , in order to do this, EU Strengthened its policy on education, employment, health and housing on minorities ingeneral and on Roma in particular. Although there are some shortcomings,EU “social inclusion” policy on minorities still merits attention and study.

lisbon strategy;social inclusion;individual rights;collective rights

C956

A

1000-2359(2012)05-0086-05

楊友孫(1974—)，江西新干人，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士(后)，主要研究歐盟擴(kuò)大、歐洲少數(shù)民族問題少數(shù)民族保護(hù)等問題。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(12CMZ041)

2012-03-20