政府信息公開中的利益博弈與策略

嚴(yán) 仍 昱

(安慶師范學(xué)院 政法學(xué)院,安徽 安慶 246133)

政府信息公開中的利益博弈與策略

嚴(yán) 仍 昱

(安慶師范學(xué)院 政法學(xué)院,安徽 安慶 246133)

政府信息公開制度建設(shè)過程實質(zhì)是公眾與政府、公眾與第三方、政府與第三方之間的利益博弈過程。在政府信息公開中，利益博弈形成了以政府為主導(dǎo)的阻力系統(tǒng)和以公眾為主導(dǎo)的動力系統(tǒng)，二者的力量對比關(guān)系決定著政府信息公開的未來走向。政府信息公開中的利益博弈各方的策略選擇都為公共利益時，各方的收益均最好，政府信息公開也才能最終實現(xiàn)“正和博弈”。

政府信息公開；利益博弈；政府私利；公共利益；私人利益

制度建設(shè)過程實質(zhì)是利益關(guān)系調(diào)整和社會資源重新分配的過程，一項制度一旦確立起來也就意味著某種利益關(guān)系被確認(rèn)和被保護。因此，在一項制度確立和完善的過程中蘊涵著復(fù)雜的利益博弈。我國《政府信息公開條例》于2008年5月1日開始實施，這意味著我國政府信息公開制度的正式確立和運行。與此同時，頻繁出現(xiàn)的政府信息公開危機事件，如較遠(yuǎn)的有“華南虎”事件、“三鹿奶粉”事件，較近的則有“空城計”事件等，這一方面表明確立起來的政府信息公開制度仍然存在一些問題，另一方面使政府信息公開中的利益博弈顯露無疑，這些利益博弈直接影響著政府信息公開的質(zhì)量以及我國政府信息公開的未來走向。

一、政府信息公開中的利益博弈

在政府信息公開過程中，利益博弈相關(guān)方有政府、公眾和第三方，三者之間存在著如下博弈格局。

(一)公共利益與政府私利之博弈。從權(quán)力來源看，政府行為的唯一目的就是維護和增進(jìn)公共利益。然而，公共選擇理論指出，公共選擇由相互聯(lián)系的兩部分組成：一是在各種公共選擇中起作用的人的行為遵循效用最大化原則，二是政治過程類似于市場過程，在這兩個過程中，人們都尋求促進(jìn)他們自己的目標(biāo)，在這些參與人的這些目標(biāo)之外，不存在任何其他目標(biāo)[1]。也就是說，組成政府的政治人有著自己的利益需求，公共選擇行為實際上受官員私人利益所左右。公共選擇理論雖然存在一定的片面性，但是在一定程度上說明了對政府行為產(chǎn)生重要影響的因素，并提醒我們：掌握在政府手中的公共權(quán)力存在被濫用的可能性。

政府信息公開意味著政府謀取私利空間的縮小，因而往往遭到政府官員的抗拒，在政府信息是否公開、公開多少等問題上，政府傾向于選擇不公開、公開少一些等選項。對于公眾來說，政府信息是公共資源，屬于公共利益的范疇。公眾希望通過公開政府信息，一方面獲取生產(chǎn)生活方面的相關(guān)政策規(guī)定，從而對未來形成預(yù)期并選擇自己的生產(chǎn)生活方式，這表現(xiàn)為經(jīng)濟利益形式；另一方面了解公共權(quán)力的運行情況，實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)，這表現(xiàn)為精神利益形式。

無論是公共利益的哪一種形式，在制度還存在缺陷的情況下都會與政府私利產(chǎn)生沖突。公共利益中的精神形式即監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，意味著政府謀求私利空間的縮小；而公共利益中的經(jīng)濟形式，既是公眾追逐的首要利益，又是政府尋租的基本對象，在尋租謀取私利的沖動下，政府及其部門必然不愿甚至阻礙相關(guān)政府信息完全地、充分地公開。

(二)政府私利與私人利益之博弈。在政府信息公開過程中還存在著第三方利益，相對于政府私利和公共利益而言，第三方利益即私人利益。政府信息公開中所涉及的第三方信息具有三大特點，一是信息屬于第三方所有，二是信息涉及公共利益，三是信息一旦公開有可能對第三方利益造成減損?！墩畔⒐_條例》明確規(guī)定了涉及第三方利益的信息公開及其方式。如第二十三條規(guī)定：“行政機關(guān)認(rèn)為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。”從規(guī)定可知，涉及第三方的信息是否公開最終取決于政府的判斷，而政府判斷的依據(jù)是“公共利益”，即不公開將會對公共利益造成重大影響的第三方信息需要公開。但是公共利益在法律上是一個模糊的概念，這給政府借助第三方信息謀取私利預(yù)留了足夠的空間。同時，《政府信息公開條例》對第三方當(dāng)事人有異議時能否進(jìn)行復(fù)議或訴訟，如果因政府強制公開而損害了第三方利益，第三方如何維權(quán)，能否以及如何得到補償?shù)?，均缺乏具體可行的制度設(shè)計[2]。政府與第三方之間的利益博弈也由此展開。在這一利益博弈關(guān)系中，在現(xiàn)行的制度規(guī)定下，第三方明顯處于劣勢。但是，政府和第三方的策略選擇都以是否有利于實現(xiàn)各自私利為標(biāo)準(zhǔn)，因而，公共利益往往最容易成為這一博弈關(guān)系中的犧牲品。

(三)公共利益與私人利益之博弈。在政府信息公開中，公共利益與私人利益(第三方利益)之間的博弈在于，為了維護公共利益而公開涉及第三方的相關(guān)信息，是否會減損第三方利益的問題；或者為了維護第三方利益，不公開涉及第三方的相關(guān)信息，是否會對公共利益產(chǎn)生負(fù)面影響的問題。然而，在一個相對開放的動態(tài)系統(tǒng)中，就現(xiàn)行的政府信息公開制度來說，公共利益與私人利益之間博弈的結(jié)局實際上不僅僅取決于利益博弈的雙方，而且更多的受制于政府行為。在政府信息公開中，雖然公共利益與私人利益之博弈結(jié)果有四種可能，一是公共利益受損，私人利益受益；二是私人利益受損，公共利益受益；三是二者都受損；四是二者都受益。然而，從發(fā)展角度看，公共利益與第三方利益之間的博弈結(jié)局最終只有兩種可能，一是二者都受益，一是二者都受損。因為公共利益是私人利益實現(xiàn)的基礎(chǔ)，沒有公共利益，私人利益無法存在；而私人利益是個體生存和發(fā)展的必要條件，沒有私人利益，公共利益就失去了發(fā)展的內(nèi)在動力。因此，公共利益與私人利益并不存在根本矛盾，二者之間的博弈實質(zhì)是誰先誰后的問題，即優(yōu)位問題。

二、利益博弈對政府信息公開的影響

政府信息從不公開到公開本身就是利益博弈的結(jié)果，政府信息公開制度完善的過程也必然是利益博弈的過程。一般說來，利益博弈中存在兩股力量，一是推動社會進(jìn)步的力量，一是阻礙社會進(jìn)步的力量。它們相伴而生，又相互博弈，影響著政府信息公開制度的完善進(jìn)程。

(一)利益博弈形成動力系統(tǒng)，促進(jìn)政府信息公開。之所以存在利益博弈，根源在于各利益主體的利益不完全一致，相互之間存在著矛盾。在政府信息公開中，政府私利與公共利益之間、公共利益與私人利益之間以及政府私利與私人利益之間均存在矛盾，矛盾化解的過程實質(zhì)就是利益實現(xiàn)或受損的過程。作為利益關(guān)系中的任何一方，都希望矛盾的解決朝著最有利于自身利益實現(xiàn)的方向發(fā)展，因此，都會基于自身利益考慮選擇自認(rèn)為最佳的策略解決當(dāng)前的利益矛盾，而由于信息的不對稱，矛盾解決的結(jié)果也許事與愿違。

在政府信息公開中，動力系統(tǒng)來自三個方面力量的互動組合。一是公眾，對于公眾來說，獲悉政府信息既有利于自身當(dāng)前物質(zhì)利益的實現(xiàn)，也是對公共責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，更加有利于未來利益的實現(xiàn)，這是公眾要求政府信息公開的內(nèi)在動力；二是第三方，第三方基于自身長遠(yuǎn)利益考慮，有可能放棄當(dāng)前利益，配合支持政府信息公開工作；三是政府，政府雖然存在私利，但是在績效考核的壓力下以及公務(wù)員職業(yè)良心的引導(dǎo)下，也具有努力促進(jìn)信息公開工作的可能性。公眾、第三方和政府在政府信息公開中實際上都存在公開政府信息的內(nèi)在需要，這是政府信息公開中利益博弈形成動力系統(tǒng)的源泉。利益博弈的動力系統(tǒng)一旦形成，將會有助于政府信息實現(xiàn)充分而有效的公開，促進(jìn)政府信息公開制度不斷完善。

(二)利益博弈形成阻力系統(tǒng)，阻礙政府信息公開。由于公共利益主體的不確定性，在政府信息公開過程中，利益博弈的結(jié)果往往是公共利益最易受損，哈丁的“公地悲劇”形象地說明了這一問題。從博弈論的角度看，政府信息公開中的利益博弈屬于動態(tài)博弈，其中，政府既具有“先發(fā)優(yōu)勢”，又具有“后發(fā)優(yōu)勢”。目前在我國，政府信息公開的立法主體是政府，政府信息的形成、保存主體也是政府，即政府在信息公開的利益博弈中，既是第一決策的一方，又是最后作出裁定的一方，無論在地位上，還是在信息的掌握上，政府都占盡了優(yōu)勢。但是，如前所述，政府信息公開意味著政府借助信息獲得尋租機會的減少，政府謀取私利空間的緊縮。在這種情況下，政府在私利的驅(qū)動下則會千方百計地利用制度漏洞阻礙政府信息公開進(jìn)程向前推進(jìn)。另一方面，政府信息公開中的第三方如果從當(dāng)前和自身利益考慮，也會反對和阻礙政府信息中涉及自身利益的信息的公開。這樣，政府和第三方在私利的驅(qū)使下，相互作用，由此政府信息公開中的阻力系統(tǒng)就形成了。由于私利的存在，政府在信息公開中的博弈優(yōu)勢則變成了政府信息公開得以完善的劣勢和阻力。

(三)動力系統(tǒng)與阻力系統(tǒng)的力量對比關(guān)系決定著政府信息公開的未來走向。在政府信息公開的利益博弈中，政府私利主導(dǎo)阻力系統(tǒng)，公共利益主導(dǎo)動力系統(tǒng)，第三方有兩種選擇，選擇自身眼前利益，則損害公共利益，減弱動力系統(tǒng)的力量；選擇公共利益，則會消弱阻力系統(tǒng)的影響。但是，無論第三方作出何種選擇，都不會從根本上動搖動力系統(tǒng)與阻力系統(tǒng)之間已經(jīng)形成的力量對比關(guān)系。因此，歸根結(jié)底，動力系統(tǒng)與阻力系統(tǒng)的力量對比關(guān)系實質(zhì)是政府私利與公共利益之間的力量對比關(guān)系，它決定著我國政府信息公開的未來走向。

阻力大于動力，則政府信息公開在短時間內(nèi)將難有發(fā)展。如果政府私利普遍存在而且勢力強大，超出了公眾捍衛(wèi)公共利益的意志和力量，政府信息公開的未來走向則是倒退，或者形式上有所進(jìn)步，功能上卻退步。

動力大于阻力，則政府信息公開將會有長足的發(fā)展。政府私利雖然存在，但是力量薄弱而且被人們所普遍唾棄，公民普遍確立了公共權(quán)利意識，堅信公共利益才是政府行為的唯一出發(fā)點，即動力系統(tǒng)的能量遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了阻力系統(tǒng)的能量，意味著政府信息公開的未來走向不僅明晰，而且會快速地向前推進(jìn)。

動力與阻力勢均力敵，則政府信息公開將會停滯不前。如果以政府私利為主體的阻力系統(tǒng)的能量與以公共利益為主體的動力系統(tǒng)的能量勢均力敵，那么，政府信息公開制度建設(shè)將會在現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上左右搖擺，停滯不前。

三、公共利益是政府信息公開中利益博弈各方共同的策略選擇

(一)公共利益：政府行為的唯一價值選擇。無論是資產(chǎn)階級的主權(quán)在民理論，還是馬克思主義的人民主權(quán)思想，都從不同的角度論證了政府存在的價值在于維護公共利益。洛克曾提出，無論誰掌握了國家的最高權(quán)力，依法對國家進(jìn)行統(tǒng)治以及動用社會力量，“所有這一切都不是為了其他目的，只是為了人民的和平、安全和公共福利”[3]。在洛克看來，公共利益是公共權(quán)力行使的目的，除此之外，公共權(quán)力再無需做別的事。馬克思主義明確提出了一切權(quán)力屬于人民的思想，政府的權(quán)力是由人民授予的，要為人民謀取利益。在政府私利與公共利益的博弈中，政府只有自覺地選擇公共利益，放棄私利，才能實現(xiàn)對政府和公眾雙方都有利的“正和博弈”，政府由此不斷增強自身的合法性，獲得公眾的普遍支持。正如馬克思和恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》里所預(yù)言的那樣：“無產(chǎn)者在這個革命中失去的只是自己頸上的鎖鏈。而他們所能獲得的卻是整個世界！”[4]對政府而言，選擇公共利益，全心全意地為人民服務(wù)，失去的不正是“鎖鏈”(私利)，獲得的不正是“整個世界”(公眾的普遍支持)嗎？

(二)公共利益：是私人利益的界限和基礎(chǔ)。西方對公共利益與私人利益的認(rèn)識由來已久，如古希臘時期柏拉圖就認(rèn)為，尋求利益是每個公民所關(guān)注的，每一種技術(shù)的天然目的都在于為它所支配和服務(wù)的對象提供一種實際利益，法律能幫助人們選擇與社會目標(biāo)相一致的最佳生活方式——一種良善生活[5]23，即法律可以促進(jìn)私人利益與公共利益相統(tǒng)一。古羅馬時代，人們對私人利益與公共利益關(guān)系的認(rèn)識更深刻，法學(xué)家烏爾比安從法律角度對二者作了明確區(qū)分，他認(rèn)為，凡涉及國家利益以保護公共利益為目的行為規(guī)則為公法；凡涉及個人利益，以保護個人利益為目的的行為規(guī)則為私法[5]52。由此形成了公共利益與私人利益相互區(qū)分、彼此為界限的思想。

近年來我國對公共利益與私人利益之間的關(guān)系的認(rèn)識也在不斷豐富和深化。如2004年，《憲法》第13條第3款修正為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民私有財產(chǎn)實行征收或征用，并給予補償”；《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的程序可以征收集體的所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”；《民法通則》第6條明確規(guī)定：“民事活動應(yīng)當(dāng)遵循社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經(jīng)濟計劃，擾亂社會經(jīng)濟秩序?！狈芍械年P(guān)于公共利益的相關(guān)規(guī)定，一方面意味著公共權(quán)力的依據(jù)是公共利益；另一方面意味著公共利益是私人利益的界限。如果公共利益頻頻遭受侵害而不能停止下來，最后私人利益也失去了立足的根基。在政府信息公開中，第三方的正當(dāng)權(quán)利得到切實維護的同時，必須促進(jìn)公共利益的實現(xiàn)。

(三)公共利益：政府信息公開實現(xiàn)“正和博弈”的唯一策略。政府、公眾和個人，只有都選擇了公共利益，三者才能最終均受益。如果政府或者個人基于自身利益考慮放棄公共利益，最終結(jié)果是二者都受損。要實現(xiàn)公眾、個人與政府多贏局面，對政府信息公開中的利益博弈相關(guān)方都需要提出相應(yīng)要求。

1.有效限制政府在信息公開中的隨意性。政府在信息公開中的特殊地位和重要作用，以及政府信息公開制度存在的些許缺陷，均導(dǎo)致政府在信息公開實踐中的隨意性較突出。為盡量減少政府私利在政府信息公開中的消極影響，最大限度地發(fā)揮政府信息公開維護和促進(jìn)公共利益的功能，需要進(jìn)一步完善政府信息公開制度，有效限制政府行為的隨意性。首先，確立政府信息公開立法的公共利益價值取向，將現(xiàn)行的《政府信息公開條例》中所確立的三個價值目標(biāo)統(tǒng)一為公共利益。其次，為推動更大范圍的信息公開，使法律調(diào)整的范圍更廣，更好地協(xié)調(diào)政府信息公開立法與其他法律的關(guān)系[6]，從而更好地維護公共利益，必須盡快出臺《政府信息公開法》。再次，要完善政府信息公開的實施細(xì)則，最大限度地縮小政府在信息公開中的自由裁量權(quán)。最后，將政府信息公開工作作為指標(biāo)之一納入政府政績考核之中，并完善相應(yīng)的責(zé)任追究機制。

2.增強公民的公共意識和公共能力。公共意識和能力是構(gòu)建公民社會的基礎(chǔ)，也是最終實現(xiàn)政府信息充分有效公開的社會基礎(chǔ)。政府信息公開中的利益博弈是促進(jìn)了公共利益的實現(xiàn)，還是阻礙了公共利益的實現(xiàn)，最終取決于公共意識和公共能力的強弱。不僅如此，公共意識的價值皈依是最廣大人民群眾的根本利益和當(dāng)今社會發(fā)展的需求，指向的是“公共利益”，其運用是以公共利益最大化為出發(fā)點和落腳點[7]。因此，要通過各種有效形式增強公民的公共意識和能力。首先，通過傳播公共權(quán)利和責(zé)任觀念培育公眾的公共意識，使其認(rèn)識到維護公共利益對于整個社會乃至個人的生存和發(fā)展的重要性。其次，要積極創(chuàng)造有效途徑使公眾參與到公共生活中來，在實踐中深入理解其正在形成中的公共意識，培育公共能力，掌握參與公共生活的方法和技術(shù)，最大程度地限制公共權(quán)力的濫用，維護和促進(jìn)公共利益的實現(xiàn)，從而也為個人利益的實現(xiàn)創(chuàng)造有利的社會條件。

3.有效扼制政府信息公開中私人利益對公共利益的侵蝕。政府信息中涉及第三方的信息如果不公開將對公共利益造成重大損害的，尤其是與公眾切身利益相關(guān)的一些商業(yè)信息和公共事業(yè)服務(wù)信息，在不涉及商業(yè)機密和個人隱私權(quán)的情況下都必須公開。要有效扼制政府信息公開中私人利益對公共利益的侵蝕，既要維護第三方的權(quán)益，又要防止第三方因基于自身利益考慮而做出損害公共利益的行為發(fā)生，這就要求：一方面必須從立法上制定實施細(xì)則，規(guī)范政府信息公開中涉及第三方信息的公開工作；另一方面公民可以組成自治社團，以群體的力量采取合法有效的方式參與到維護自身權(quán)利的活動中來，爭取第三方信息在政府的監(jiān)管下準(zhǔn)確及時公開，如上市公司的信息披露問題。

[1]詹姆斯·M.布坎南．自由、市場與國家——80年代的政治經(jīng)濟學(xué)[M]．平新喬，莫扶民，譯．上海：上海三聯(lián)書店，1987：125．

[2]黃海鵬．政府信息公開中的第三方權(quán)利保護——兼評《中華人民共和國政府信息公開條件》第二十三條[J]．法制與社會，2012(3)．

[3]約翰·洛克．政府論(二)[M]．楊思派，譯．北京：九洲出版社，2007：467．

[4]馬克思，恩格斯．共產(chǎn)黨宣言[M]．中共中央編譯局，譯．北京：中央編譯出版社，2005：81．

[5]嚴(yán)存生．新編西方法律思想史[M]．西安：陜西人民教育出版社，1996．

[6]石國亮．國外政府信息公開探索與借鑒[M]．北京：中國言實出版社，2011：38-39．

[7]陳付龍．我國公共意識生長的政治圖譜分析[J]．宜春學(xué)院學(xué)報，2012(2)．

[責(zé)任編輯孫景峰]

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1000-2359(2012)05-0077-04

嚴(yán)仍昱(1973-)，女，安徽懷寧人，安慶師范學(xué)院政法學(xué)院副教授，主要從事政府制度與政治研究。

安徽省教育廳人文社會科學(xué)研究重點項目(SK2012A074)

2012-03-18