信息公開視角下完善政府新聞發(fā)言人制度的若干思考

陽敏，袁小紅

(湖南大學，湖南長沙410082)

信息公開視角下完善政府新聞發(fā)言人制度的若干思考

陽敏1，袁小紅2

(湖南大學，湖南長沙410082)

政府信息公開建設是我國政府發(fā)展的方向，也是建設社會主義政治文明的要求。政府新聞發(fā)言人的設立，為政府信息公開建設提供了有效的實現(xiàn)途徑。本文從信息公開視角切入，針對政府新聞發(fā)言人制度存在的相關(guān)問題，提出了完善政府新聞發(fā)言人的可行性路徑，認為應主要從加強相關(guān)法律法規(guī)建設、完善互動反饋機制、加強新聞發(fā)言人自身建設幾個方面著手，為構(gòu)建透明型政府滿足公眾知情權(quán)而不斷努力。

新聞發(fā)言人制度;信息公開;政府

新聞發(fā)言人制度發(fā)軔于西方，其發(fā)展歷史不過百年，是政府完善信息公開制度的有效實現(xiàn)方式。新聞發(fā)言人作為政府公共關(guān)系策略中信息傳播的一個重要組成部分，通過發(fā)布信息來溝通媒體與公眾，尤其是旨在填補大眾政府與官僚政府之間的鴻溝，以獲得良好的輿論支持。［1］P410自從非典爆發(fā)后，我國民眾知情權(quán)需求不斷增長，加大政府信息公開力度日漸成為社會關(guān)注的重點。在構(gòu)建透明型政府的大前提下，健全政府新聞發(fā)言人制度成為了政府完善政府職能的應有之義。但是，在實際操作過程中，我國政府新聞發(fā)言人制度還不夠完善，或多或少存在著一些問題。從政府信息公開視角下研究政府新聞發(fā)言人制度，提出可行性建設路徑，具有極大的現(xiàn)實意義。

一、政府信息公開視角和政府新聞發(fā)言人制度的理論契合

1.政府新聞發(fā)言人制度相關(guān)概念

通常認為，政府新聞發(fā)言人是指由政府制定或任命的新聞發(fā)布人員。他們定期或不定期向公眾發(fā)布信息，闡述政府立場觀點。構(gòu)建政府新聞發(fā)言人制度，代表政府發(fā)聲，這是目前世界各國通用的做法。隨著我國政務公開建設力度的加大，政府新聞發(fā)言人設立目的已由當初的對外宣傳，更多地向媒體溝通、滿足公民知情權(quán)，構(gòu)建透明型政府轉(zhuǎn)變，并取得了一定的成效，顯示了我國政府不斷加大透明度的決心。

2.信息公開和政府新聞發(fā)言人制度內(nèi)在邏輯

第一，政府新聞發(fā)言人制度是政府信息公開的實現(xiàn)途徑。政府信息公開建設是我國政府發(fā)展的方向，也是建設社會主義政治文明的要求。政府新聞發(fā)言人的設立，為政府信息公開建設提供了有效的實現(xiàn)途徑。作為政府喉舌，不斷完善的政府新聞發(fā)言人制度，有效提升了政府執(zhí)政形象，加強了民眾凝聚力，極大加快了我國政府信息公開的前進步伐。

第二，政府新聞發(fā)言人制度有效保障公民知情權(quán)?？v觀新聞發(fā)言人發(fā)展史，很大程度上，它的設立是由公眾知情權(quán)的需要而推動的。知情權(quán)(right of information)首先由西方提出，主張媒體和公眾有權(quán)獲知政府相關(guān)公共信息的權(quán)利。以往，民眾缺乏相應渠道獲取相關(guān)公共信息，作為政府代言人的政府新聞人在保障公民知情權(quán)方面發(fā)揮了重大作用。第一時間在臺前將和民眾息息相關(guān)的社會、經(jīng)濟信息發(fā)布出來，為民眾答疑解惑，較好的維護了公民知情權(quán)。

二、政府新聞發(fā)言人制度的缺陷以及成因分析

新聞發(fā)言人這種信息發(fā)布方式真正形成制度是在1983年，在改革開放的大形勢下，中國記協(xié)在當年首次向中外記者介紹國務院各部位和人民團體的新聞發(fā)言人，這是我國正式建立政府新聞發(fā)言人制度的標志。自新聞發(fā)言人制度施行以來，新聞發(fā)言人在我國得到了長足的發(fā)展和進步，逐步向規(guī)?；贫然l(fā)展，為保障公民知情權(quán)構(gòu)建透明型政府做出了重大貢獻。但同時我們也應該看到，新聞發(fā)言人制度還是有許多不盡如人意的地方，無論是理論研究和實踐操作都比較薄弱，并沒有很好地起到充當政府代言人的作用。

1.相關(guān)法律缺失

良好的制度需要健全的法律體系來支撐，為其提供可靠的法律保障。政府新聞發(fā)言人制度在短短的發(fā)展歷程中，在這方面存在著很大的問題。到目前為止，我國尚無一部完整的法律來明確規(guī)定新聞發(fā)言人制度如何運行的細則，也沒具體限定新聞發(fā)言人的基本權(quán)利和義務。政府新聞發(fā)言人制度相關(guān)法律的缺乏最主要的就是體現(xiàn)在信息公開的問題上。政府新聞發(fā)言人建立的初衷就在于不斷完善政府信息公開滿足公民知情權(quán)。政府新聞發(fā)言人制度是政府信息公開的重要內(nèi)容，是滿足公眾知情權(quán)的有效途徑，是建設民主政府的可行性路線。我國在信息公開立法的滯后嚴重阻礙著政府新聞發(fā)言人工作的開展。新聞發(fā)言人制度建設缺乏法律的監(jiān)督和保障必定在行進的路上困難重重。單單依靠一部《政府信息公開條例》并不能很好的給予政府信息公開法律支撐和保障。必須有一套好的信息公開制度輔以新聞發(fā)言人制度實施，否則，它僅僅成為一種門面。［2］因此，有必要健全相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范新聞發(fā)言人權(quán)責，為政府新聞人制度發(fā)展提供有效法制保障。

2.監(jiān)督問責機制不成熟

雖然近年來我國政府加大了新聞發(fā)言人制度建設的力度，但在監(jiān)督和問責方面依舊做的不夠。建立透明型政府，向民眾開誠布公，是我國政府信息公開所努力發(fā)展的方向。但是，現(xiàn)階段政府信息公開工作卻顯示出極大的隨意性。政府往往以自身利益為出發(fā)點，選擇性的公布信息，民眾完全被動的接受著過濾過了的信息。政府信息公布工作缺乏相應監(jiān)督體系。基于此種現(xiàn)狀，公民的知情權(quán)不可能得到很好的滿足。

政府績效考核標準建設也相對薄弱。政府在對政府新聞發(fā)言人權(quán)責界定方面不夠清楚。雖然新聞發(fā)言人制度在我國已經(jīng)經(jīng)過了二十多年的發(fā)展，但是各級政府特別是地方政府兼職發(fā)言人現(xiàn)象還是比較突出的，往往由居要職的領(lǐng)導兼任。此種情況，對于政府新聞發(fā)言人的良性發(fā)展非常不利。政府對政府新聞發(fā)言人的績效考核也無從談起。因為新聞發(fā)言人監(jiān)督對象和主體兩者并沒有完全獨立，問責措施施行起來也會困難重重。政府新聞發(fā)言人制度是政府信息公開的重要內(nèi)容，要達到保障公民知情權(quán)的目的，政府必須完善政府新聞發(fā)言人的監(jiān)督和問責機制。否則，為人民服務的政府新聞發(fā)言人制度只能是一個擺設。

3.互動反饋機制缺乏

政府新聞發(fā)言人是民眾獲取信息的官方渠道，自從非典事件發(fā)生后，但逢突發(fā)事件爆發(fā)，公眾總是第一時間等待政府發(fā)布的權(quán)威消息，而公開發(fā)布的信息往往由政府新聞發(fā)言人召開新聞發(fā)布會宣布，由此足以見得新聞發(fā)言人的重要性。政府新聞發(fā)言人制度是由一定的層級關(guān)系建立起來的，作為黨和政府的傳聲筒，掌握了一定的話語權(quán)。什么消息該透露，透露的時機，這些并不都是完全透明的?！叭f能政府”的積習依然殘存在政府之中，使得公眾獲取信息的渠道不通暢。而妄圖通過政府內(nèi)部消化危機事件，在這個信息高度發(fā)達的社會，只能說是一個笑話。2011年7月份發(fā)生的動車事故可以說是一個絕好的教材，新聞發(fā)言人在新聞發(fā)布會上語焉不詳只是敷衍公眾和媒體，但是各種消息卻通過微博等新新媒體像爆炸了一般在社會傳播開來。

政府新聞之所以會存在壟斷話語權(quán)的現(xiàn)象，這也是由政府新聞發(fā)言人制度的特質(zhì)所決定的。新聞發(fā)言人制度通過議程設置功能設置議題，選取想要引起公眾關(guān)注的點，從而達到影響公眾對于事件的關(guān)注程度的目的。在這個過程中，新聞發(fā)言人如果處理不當，必然會發(fā)生壟斷話語權(quán)的現(xiàn)象。新聞發(fā)言人有時候只從政府利益的角度出發(fā)去考慮問題，而忽視了公眾獲取知悉權(quán)的正當權(quán)利，報喜不報憂，粉飾太平。政府信息公開一直是我國政府努力的一個方向，而政府新聞發(fā)言人則是政府走向信息公開的重要內(nèi)容。政府新聞發(fā)言人在危機事件處理過程中，什么信息該透露，發(fā)布的時機等等都要從公眾的角度來思考問題，而不是依舊秉持著萬能政府的落后觀念，占據(jù)強勢地位壟斷話語權(quán)，敷衍公眾和媒體，使他們成為信息獲取的弱勢群體，這并不符合政府運用議程設置設立政府新聞發(fā)言人的初衷。如此下去，政府新聞發(fā)言人制度將失去生存的土壤。

媒體和公眾的積極參與是政府新聞發(fā)言人制度不斷完善的重要因素。如今的社會是媒體社會，傳媒的力量無處不在，很大程度上它促成了政府新聞發(fā)言人的誕生和不斷進步。政府新聞發(fā)言人壟斷發(fā)言權(quán)只會降低媒體和公眾的參與度，使得發(fā)布會成為新聞發(fā)言人一個人的舞臺。

三、政府信息公開視角下完善政府新聞發(fā)言人制度的可行性路徑

1.加強相關(guān)法律法規(guī)建設力度

將政府新聞發(fā)言人制度納入法制化的道路，不僅是我國依法治國的基本要求，也是對實踐經(jīng)驗的科學總結(jié)。政府新聞發(fā)言人制度的法制化不僅是一個重大的理論問題，更是一個迫切的實踐問題，這成為世界政府新聞發(fā)言人制度的一個無法避免的趨勢，這對完善政府危機管理中信息公開機制發(fā)揮政府新聞發(fā)言人制度的效用有著重大的作用。

建立健全《信息公開法》，加大《信息公開法》的執(zhí)行力度。信息公開和保密一直是國家工作的一個重大命題。在危機管理過程中，如何做好信息公開和保密則是政府新聞發(fā)言人在工作開展過程中應該秉持的一個基本原則。提到信息公開和保密，就不能提到《中華人民共和國保守秘密法》。在頒定這部法律的時候，信息公開還是一個很敏感的詞匯，雖然往后數(shù)年國家一直在對其進行一定的修改和完善，但是力度不大。非典事件的爆發(fā)直接說明了《保守秘密法》已經(jīng)落后于時代，對危機處置過程中政府新聞發(fā)言人信息發(fā)布以及危機處理效果產(chǎn)生了阻礙的作用。我國政府新聞發(fā)言人制度發(fā)展的歷史并不長，基本是從國外學習借鑒得來，信息公開法建設相對而言較落后。到目前為止，我國依然沒有一部統(tǒng)一完備的《信息公開法》?！墩畔⒐_條例》便是在非典的風波的影響下應用而生，這是政府加大政府信息公開立法的一個積極信號，可以說是政府信息公開建設進程中一個無法磨滅的里程碑。

政府新聞發(fā)言人制度是政府信息公開的重要內(nèi)容，是滿足公眾知情權(quán)的有效途徑，是建設民主政府的可行性路線。我國在信息公開立法的滯后嚴重阻礙著政府新聞發(fā)言人工作的開展，在政府啟動應急預案應對危機時，政府新聞發(fā)言人并不能很好地滿足公眾的知情權(quán)。我國急需一部完整的信息公開法，給予政府信息公開完善的法律支撐和保障。而美國在1966年就已經(jīng)通過了《信息公開法》?！缎畔⒐_條例》應該只是最終成型的《信息公開法》的一個前期過渡，前者在對信息公開范圍限定、法律的完備性、法律內(nèi)容的針對性等方面還具有很大的局限性。不斷完善現(xiàn)有《政府信息公開條例》是適應社會新形勢建設透明性民主政府的應有之義。

同時，政府應該在新聞發(fā)言人制度中引入監(jiān)督問責機制，將相關(guān)規(guī)定在立法中得以體現(xiàn)。保障公民知情權(quán)，加大政府信息公開力度的背后是國家建立透明型政府責任型政府的堅定決心。對于政府新聞發(fā)言人的監(jiān)督和問責必須以法條的形式以明確規(guī)定。誰來負責，何人依何種程序判定官員失責，失責官員當受何種處分。［3］這些都應該落實在具體細則，而不是將政府新聞發(fā)言人的監(jiān)督問責成為空談。

2.完善互動反饋機制

一個完整的傳播過程是一個有回路的循環(huán)往復的互動過程。［4］政府新聞發(fā)言人制度背后是政府、專業(yè)的新聞媒體和廣大受眾之間的互動，是自由與控制的沖突。政府發(fā)言人制度作為一種傳播機制，政府向社會公眾公布事件相關(guān)信息，其實就是一個和公眾溝通的過程。信息的傳播規(guī)律是由信源發(fā)出信息通過信道到達信宿，然后反過來新宿將相關(guān)信息反饋給信源，這之中是一個良性互動的過程。

政府新聞發(fā)言人制度是政府信息公開制度建設的有益嘗試。在具體的信息傳播過程中，政府新聞發(fā)言人就是信源，主動的將相關(guān)危機信息通過媒體傳播出去到達公眾那里，而公眾通過對這些消息的消化然后把相關(guān)情況最終反饋給政府。所以，政府新聞發(fā)言人必須加強與公眾的互動，不能只是簡單的告知信息，而應該將公眾的反饋信息收集擺上政府的工作日程。相關(guān)公共信息通過政府新聞發(fā)言之口傳播到媒體那里，再擴散出去。兩者是一個系統(tǒng)里相互合作的兩個重要零件，彼此依附而存在。在本質(zhì)上，兩者是平等的，沒有上下之分。政府應該在講究傳播技巧的前提下，杜絕隱瞞信息的現(xiàn)象出現(xiàn)，與媒體建立有效的溝通。同時，政府應該設立相關(guān)信息回饋收集小組，通過對信息發(fā)布后公眾反應，為政府決策作出科學依據(jù)。完善政府新聞發(fā)言人制度，建立一套完整可行的信息反饋機制，實現(xiàn)政府和媒體以及公眾三者的有效溝通和良性互動，充分發(fā)揮政府新聞發(fā)言人的溝通橋梁作用，是不斷加大我國政府信息公開力度的內(nèi)在要求。

3.加強新聞發(fā)言人自身建設

要實現(xiàn)政府新聞發(fā)言人的專業(yè)化，首先要解決的就是發(fā)言人的專職化。中國人民大學教授喻國明表示，新聞發(fā)言人是專職地把政府機構(gòu)應該接受的信息，有效地、有針對性地與社會溝通的中介和渠道?？梢姡侣劙l(fā)言人的專職化是和它本身的使命切實聯(lián)系在一起的。但目前我國各大部委和地方政府的新聞發(fā)言人幾乎都是兼職的。在這點上，我國與西方發(fā)達國家有著明顯的差距，他們新聞發(fā)言人專職化程度明顯高于我們國家。一個職務的設定一定有它存在的價值，政府新聞發(fā)言人被稱為懸崖邊上的國家喉舌，兼職情況將極大損害新聞發(fā)言人制度的健康發(fā)展。危機年代，政府新聞發(fā)言人更能彰顯它的價值，全面實現(xiàn)政府新聞發(fā)言人的專職化是歷史發(fā)展的浪潮。我們也應該看到新聞發(fā)言人制度在我國施行時間還是較短，我們也應對現(xiàn)存一定的兼職化情況保持寬容，但是盡快實現(xiàn)新聞發(fā)言人的專職化是我國政府應該努力的方向。

首先，嚴格政府新聞發(fā)言人準入制度。作為一個職業(yè)，就必須施行一套科學的準入制度。新聞發(fā)言人從何選拔?什么人具有從事政府新聞發(fā)言人的資質(zhì)?這都是一個值得學者研究和政府關(guān)注的重點，在完善新聞發(fā)言人從業(yè)人員準入制度的前提下，使得選撥機制常態(tài)化、制度化。政府應當擴大選撥人員的范圍面，而不是簡單從政府內(nèi)部官員選取，可以考慮具備豐富媒介從業(yè)經(jīng)驗的人員中選擇。

其次，完善新聞發(fā)言人保障機制。既然作為一項具有科學分工的職業(yè)，新聞發(fā)言人理應獲得完善的保障機制，政府提供相對較好的福利待遇，設定科學的職業(yè)規(guī)劃。

再次，科學定位政府新聞發(fā)言人職業(yè)職能。面對突發(fā)事件，讓新聞發(fā)言人知曉如何選取信息發(fā)布時機以及內(nèi)容，如何有效傳達信息，這都需要對新聞發(fā)言人這個職務進行科學的職業(yè)定位。

［1］格倫·布魯姆等.有效的公共關(guān)系［M］.北京：華夏出版社，2002.

［2］劉志明.新聞發(fā)言人制度邁出信息公開第一步［J］.新聞周刊，2003，(10).

［3］商紅日，孫玨.政府傳播：公眾信息反饋問題［J］.中州學刊，2003，(1).

［4］李強.“官員問責”重在制度化［J］.新聞周刊，2003，(37).

C93

A

1004-3160(2012)03-0082-04

2012-02-27

1.陽敏，男，湖南衡陽人，湖南大學法學院研究生，主要研究方向：政府公共管理;2.袁小紅，男，湖南長沙人，湖南大學法學院副教授，主要研究方向：國際政治學理論。

孟毅輝