建立健全多元化糾紛解決機(jī)制研究——基于淮南市多元化糾紛解決機(jī)制調(diào)研的思考

周榮靜

（中共淮南市委黨校，安徽 淮南 232001）

建立健全多元化糾紛解決機(jī)制研究
——基于淮南市多元化糾紛解決機(jī)制調(diào)研的思考

周榮靜

（中共淮南市委黨校，安徽 淮南 232001）

為了滿足多元糾紛主體的多樣化需求，糾紛解決方式的多元化現(xiàn)已成為法治國家的首選方式。我國已初步建立的多元化糾紛解決機(jī)制，在化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮的效果并不特別理想。針對(duì)我國現(xiàn)有的多元化糾紛解決機(jī)制的健全和完善，提出：樹立司法權(quán)威，不斷增強(qiáng)訴訟制度有效解決糾紛的能力；積極發(fā)揮各種非訴訟糾紛解決機(jī)制的糾紛分流作用；努力實(shí)現(xiàn)訴訟和非訴訟糾紛解決機(jī)制良性互動(dòng)。

多元化糾紛解決機(jī)制；訴訟；非訴訟

建立健全多元化糾紛解決機(jī)制是我們當(dāng)前“主動(dòng)正視矛盾、妥善處理人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾”必須面對(duì)的法律課題。2011年，作為中共安徽省委黨?！督⒔∪嘣m紛解決機(jī)制研究—基于淮南市多元化糾紛解決機(jī)制調(diào)研的思考》課題的承擔(dān)人，我們通過查閱資料、發(fā)放問卷和到淮南市田家庵區(qū)人民法院、淮南市司法局、淮南市人民政府法制辦、淮南市仲裁委等多家單位實(shí)地調(diào)研的方式，調(diào)查了淮南市多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的基本情況，在此基礎(chǔ)上，分析淮南市多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)存在的不足并提出健全淮南市多元化糾紛解決機(jī)制的路徑選擇。

一、我國建立多元化糾紛解決機(jī)制理論依據(jù)與實(shí)踐探索

（一）我國多元化糾紛解決機(jī)制理論依據(jù)

針對(duì)我國現(xiàn)有的訴訟解決糾紛機(jī)制并未能很好地化解社會(huì)矛盾的現(xiàn)狀，有些學(xué)者把目光投向國外想借鑒一些經(jīng)驗(yàn)。美國訴訟案件少的現(xiàn)狀和其“好爭訟”的歷史傳統(tǒng)極不相稱，原因是美國的替代性糾紛解決機(jī)制相對(duì)發(fā)達(dá)。1925年 《聯(lián)邦仲裁法案》肯定仲裁的糾紛解決價(jià)值 ，1998年的《替代性糾紛解決法》（Alternative Dispute Resolution Act of 1998）是世界上第一部ADR專門性立法，ADR分流了美國社會(huì)絕大部分糾紛。近年來，各國都在積極發(fā)展ADR，如日本、加拿大、韓國等都已經(jīng)取得良好的社會(huì)效果。在我國香港地區(qū)，多元化糾紛解決機(jī)制發(fā)展也比較健全，調(diào)解受到高度重視，法庭可能會(huì)向無理拒絕調(diào)解的訴訟一方做出訴費(fèi)制裁；在香港政府工程合約中規(guī)定了糾紛強(qiáng)制調(diào)解程序等。這些對(duì)我國大陸地區(qū)的糾紛解決機(jī)制的建立健全具有一定的借鑒意義。

我國糾紛解決領(lǐng)域的研究學(xué)者對(duì)我國引進(jìn)、消化、吸收ADR方面做了大量的研究，中國人民大學(xué)的范愉教授就是其中的代表人物，由她領(lǐng)銜成立的中國人民大學(xué)多元化糾紛解決研究中心標(biāo)志著我國多元化糾紛解決機(jī)制研究邁入新的歷史階段。相對(duì)于西方國家主要是以ADR為中心糾紛解決研究不同，范愉教授首次提出“多元化糾紛解決機(jī)制”的概念，把我國的“訴訟解決糾紛機(jī)制”和“非訴訟解決糾紛機(jī)制”合稱為“多元化糾紛解決機(jī)制”，并在什么是多元化糾紛解決機(jī)制、為什么要在中國建構(gòu)多元化糾紛解決機(jī)制、怎樣建構(gòu)多元化糾紛解決機(jī)制等方面形成比較豐富的理論成果。

（二）我國多元化糾紛解決機(jī)制的實(shí)踐探索

我國最高人民法院在能動(dòng)司法理念指導(dǎo)下對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制進(jìn)行有益的探索，出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件指導(dǎo)司法實(shí)踐，并得到國家立法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。2009年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于健全訴訟與非訴訟銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》強(qiáng)調(diào)完善訴訟與非訴訟糾紛解決方式之間銜接機(jī)制；2010年《人民調(diào)解法》確認(rèn)通過司法確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力；2011年最高人民法院司法解釋《有關(guān)人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的相關(guān)規(guī)定》和2011年民事訴訟法修改草案都對(duì)人民調(diào)解法的規(guī)定進(jìn)行呼應(yīng)；2011年中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、最高人民法院等16家頒發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》致力于大調(diào)解格局的建構(gòu)。由此可見，我國的多元化糾紛解決機(jī)制雖然沒有國家專門立法，但上述規(guī)范性文件已經(jīng)為我國初步建立了多元化糾紛解決機(jī)制。

二、淮南市在多元化糾紛解決機(jī)制運(yùn)行過程中存在的問題

盡管淮南市和全國其他地區(qū)一樣已建立了訴訟和非訴訟相結(jié)合糾紛解決機(jī)制并在糾紛解決過程中發(fā)揮了重要的作用，但其在實(shí)踐中也還存在一些問題與不足：

（一）出現(xiàn)嚴(yán)重的“訴訟單邊主義”傾向

在我市，非訴訟糾紛解決機(jī)制沒有得到應(yīng)有的重視，多元化糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀是“多元未成，司法獨(dú)大”，當(dāng)事人過度信賴和依賴糾紛解決的訴訟途徑，這導(dǎo)致目前我市在糾紛解決過程中的處境不暢有三個(gè)方面。第一，訴訟爆炸導(dǎo)致法院的糾紛處理社會(huì)效果差。在我市，隨著人民法律意識(shí)的提高，訴訟成為糾紛解決的重要途徑，大量案件向法院聚攏，案多人少的矛盾導(dǎo)致法院的糾紛處理遭遇難題：法院如果追求案件審判質(zhì)量可能導(dǎo)致案件處理遲延；如果追求判案效率可能導(dǎo)致案件判決質(zhì)量下降。上述兩種情況都會(huì)導(dǎo)致法院案結(jié)事不了、導(dǎo)致涉訴信訪案件產(chǎn)生，訴訟有時(shí)不但不解決糾紛，反而制造糾紛，法院判決社會(huì)實(shí)效差。第二，訴訟成本高導(dǎo)致司法資源分配不均。司法實(shí)踐中，當(dāng)事人是否向法院提起訴訟不但要考慮其能否勝訴，也要考慮訴訟成本。訴訟成本并不單指向法院繳納的案件受理費(fèi)，同時(shí)還包括律師費(fèi)用、鑒定費(fèi)用以及其他的隱形成本，包括時(shí)間成本等。必要的訴訟費(fèi)用是維護(hù)司法活動(dòng)和抑制濫訴的一道屏障，但過高的訴訟成本則可能把一些真正需要法律幫助的人攔在司法程序之外。雖然我國已建立向困難群眾提供司法救助和法律援助的制度，但由于普及面的問題（淮南市2010年各級(jí)人民法院共受理16569件，但淮南市2010年法律援助案件只有1005件），仍有一些民眾因無力支付高昂的訴訟成本而無法享受司法服務(wù)，這可能造成司法資源的分配不均，進(jìn)而影響社會(huì)公平。第三，訴訟不利于糾紛的和諧解決。訴訟作為對(duì)抗性的糾紛解決方式容易加劇當(dāng)事人之間的對(duì)立情緒，破壞當(dāng)事人之間先前的良好關(guān)系或是使當(dāng)事人之間已經(jīng)不好的關(guān)系更加惡化，這直接導(dǎo)致的不利后果就是：一是當(dāng)事人總是千方百計(jì)爭取把官司打贏，對(duì)法官行賄是方法之一，司法公正因此遭受威脅；二是當(dāng)事人即使敗訴，也會(huì)想方設(shè)法不讓勝訴方訴求得到實(shí)現(xiàn)，法院判決執(zhí)行因此遭受挑戰(zhàn)。

（二）人民調(diào)解機(jī)制的功能未能充分發(fā)揮

我國人民調(diào)解制度素有“東方經(jīng)驗(yàn)”的美譽(yù)。但隨著我國依法治國進(jìn)程的推進(jìn)、訴訟單邊主義盛行，人民調(diào)解制度呈現(xiàn)出了萎縮狀態(tài)，調(diào)解機(jī)制的功能未能充分發(fā)揮。據(jù)法律年鑒的資料統(tǒng)計(jì)：在20世紀(jì)80年代，調(diào)解與訴訟的比例約為10∶1（最高時(shí)達(dá) 17∶1），到 2001 年卻已降至 1∶1 ；2010 年淮南市人民調(diào)解案件數(shù)為13387件，法院受理案件數(shù)為16569件，調(diào)解與訴訟為比0.8∶1。這說明，淮南市民發(fā)生糾紛以后，選擇人民調(diào)解途徑解決糾紛的人數(shù)相對(duì)較少。2011年淮南市上半年人民調(diào)解案件數(shù)5622件，調(diào)解成功5450件，調(diào)解成功率97%。盡管從數(shù)據(jù)顯示來看，調(diào)解成功率比較高，但在實(shí)踐中當(dāng)事人接受調(diào)解后反悔的現(xiàn)象并不少見，人民調(diào)解協(xié)議不具有直接的法律強(qiáng)制執(zhí)行力是很多人不愿意選擇人民調(diào)解的重要因素。

（三）仲裁制度未得到普遍應(yīng)用

仲裁制度的法律定位比較高，“或裁或決”的規(guī)定讓仲裁裁決和法院判決幾乎擁有同樣的法律效力。按理說，仲裁應(yīng)當(dāng)能得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同和普遍應(yīng)用。但是事實(shí)并非如此，由于仲裁存在受理案件范圍小、程序復(fù)雜、受理費(fèi)用相對(duì)較高等問題，仲裁制度的利用率一直不是很高?；茨鲜兄俨梦?996年成立至2011年10月受理案件只有750件，2010年受理案件185件，是訴訟案件的0.01%。顯然，仲裁制度在糾紛解決上沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、健全淮南市多元化糾紛解決機(jī)制的路徑選擇

從我國糾紛解決的歷史來看，國家對(duì)訴訟糾紛解決機(jī)制重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非訴訟糾紛解決機(jī)制，司法機(jī)關(guān)得到的人、財(cái)、物等資源要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于其他非訴訟糾紛解決主體，訴訟途徑是國家極力倡導(dǎo)的糾紛解決途徑，這樣的制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致一系列弊端。當(dāng)前，我們對(duì)糾紛解決機(jī)制重新設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)吸取歷史教訓(xùn)，在樹立司法權(quán)威，不斷增強(qiáng)訴訟制度有效解決糾紛的能力的基礎(chǔ)上，更加重視各種非訴訟糾紛解決機(jī)制的建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)非訴訟糾紛解決渠道與訴訟途徑的良性互動(dòng)，構(gòu)建科學(xué)合理的糾紛解決體系和糾紛分流機(jī)制。

（一）樹立司法權(quán)威，不斷增強(qiáng)訴訟制度有效解決糾紛的能力

在現(xiàn)代法治社會(huì)，盡管非訴訟糾紛解決機(jī)制可以分流部分糾紛，但有些疑難糾紛和通過非訴訟方式未能有效解決的糾紛仍會(huì)進(jìn)入司法渠道，法院不能辜負(fù)國家和民眾的期待，必須發(fā)揮保障正義的最終屏障作用，法院判決必須具有“一錘定音”的糾紛解決效果。

1.切實(shí)提高司法機(jī)關(guān)的裁判水平，保障司法裁判效力實(shí)現(xiàn)。司法裁判能否得到當(dāng)事人的認(rèn)同，當(dāng)事人是否履行法院裁判內(nèi)容，很大程度上取決于司法裁判是否正確、是否真正維護(hù)社會(huì)正義。因此，只有不斷提高法官隊(duì)伍的法律素養(yǎng)、政治素質(zhì)以及職業(yè)道德水平，提高司法裁判的正確率，減少乃至杜絕冤假錯(cuò)案的發(fā)生，才能贏得當(dāng)事人和社會(huì)對(duì)司法裁判的認(rèn)同，保障司法裁判效力實(shí)現(xiàn)，才能真正樹立司法權(quán)威。

2.實(shí)行案件繁簡分流，切實(shí)提高司法效率。當(dāng)前，訴訟單邊主義盛行，很多訴訟到法院的案件都是簡單案件。據(jù)淮南市田家庵區(qū)人民法院的法官介紹，在他2010年審理的100多件案件中，鄰里糾紛、借貸糾紛、人身傷害糾紛等簡單案件占到90%，這些糾紛事實(shí)清楚、法律規(guī)定明確，由專業(yè)法官啟動(dòng)復(fù)雜的審判程序處理，對(duì)國家有限的司法資源是極大的浪費(fèi)。因此，在非訴訟糾紛解決機(jī)制未能合理分流糾紛的情況下，對(duì)于當(dāng)事人起訴到法院的案件，可以按照案件本身的復(fù)雜程度實(shí)行繁簡分流，復(fù)雜的案件交由法官按普通程序?qū)徖?，簡易案件可啟?dòng)特別程序快速審結(jié)。這樣，既可以讓高水平的專業(yè)法官從數(shù)量眾多的簡單案件中解放出來，使其有精力審理好相對(duì)疑難復(fù)雜的案件，實(shí)現(xiàn)“疑案精辦”，又可以提高司法效率，讓簡單案件的當(dāng)事人快速獲得司法裁判。這一點(diǎn)在《民事訴訟法》修正草案中已經(jīng)得到認(rèn)可。

3.實(shí)行調(diào)審分離，有利于樹立司法權(quán)威。自“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”司法原則2003年確立以來，調(diào)解貫穿于法院審判活動(dòng)的始終，不但開庭前、開庭中可以調(diào)解，開庭后做出司法判決以前都可以調(diào)解。這種“你中有我、我中有你”的調(diào)審不分做法在司法實(shí)踐中的弊端日益顯現(xiàn)：如果在審判中過多地強(qiáng)調(diào)調(diào)解、強(qiáng)調(diào)息事寧人，就會(huì)削弱法律權(quán)威、損害社會(huì)正義進(jìn)而破壞社會(huì)和諧穩(wěn)定。調(diào)審分離只是將法院的調(diào)解階段與開庭審判階段分離，并不破壞“調(diào)解優(yōu)先”的司法原則。制度可以這樣設(shè)計(jì)：案件在進(jìn)入到開庭審判階段之前可以利用各種途徑進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不屬訴訟程序，不以事實(shí)清楚、法律適用準(zhǔn)確為條件，可以由專業(yè)法官或其他人員在開庭審理前進(jìn)行，現(xiàn)在淮南市各基層人民法院試行的訴前調(diào)解有減輕法院審判負(fù)擔(dān)、分流案件的功能；但案件一旦進(jìn)入開庭審判階段，就要執(zhí)行正規(guī)程序，尊重法律規(guī)定，做出不以當(dāng)事人意志為轉(zhuǎn)移的剛性司法判決。調(diào)審分離可以避免讓當(dāng)事人和社會(huì)感覺法律是一個(gè) “橡皮筋”，調(diào)解可以體現(xiàn)當(dāng)事人的意志，而審判則要嚴(yán)格“以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”，體現(xiàn)法律的剛性，樹立法律權(quán)威。

（二）積極發(fā)揮各種非訴訟糾紛解決機(jī)制的糾紛分流作用

1.以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，構(gòu)筑大調(diào)解工作體系

當(dāng)前人民群眾對(duì)人民調(diào)解了解不多、調(diào)解能力不高、調(diào)解效力有限是制約人民調(diào)解發(fā)揮糾紛解決作用的主要原因。要想發(fā)揮人民調(diào)解在糾紛調(diào)解工作體系中的基礎(chǔ)作用，必須做到：第一，加強(qiáng)宣傳，當(dāng)前需要在人民群眾中大力宣傳人民調(diào)解解決糾紛方式的免費(fèi)、高效快捷的優(yōu)越性，增強(qiáng)人們對(duì)調(diào)解的信任感；第二，提高人民調(diào)解工作專業(yè)化、科學(xué)化水平，實(shí)行分類調(diào)解、專家調(diào)解，針對(duì)人民調(diào)解的專業(yè)化水平不高影響人民調(diào)解效果的現(xiàn)狀，可以在交通事故、勞動(dòng)爭議、醫(yī)患糾紛等矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域成立行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織，請一些醫(yī)療、環(huán)保、勞動(dòng)保障、法律等方面專家學(xué)者參與到人民調(diào)解中來，對(duì)專業(yè)領(lǐng)域糾紛等實(shí)行“點(diǎn)調(diào)”和“會(huì)診”，達(dá)到更好的社會(huì)效果，如：謝家集區(qū)道路交通事故損害賠償糾紛人民調(diào)解委員會(huì)于2010年8月6日正式掛牌至2011年9月27日成功調(diào)解193起案件，社會(huì)效果良好；第三，提高人民調(diào)解工作社會(huì)化水平，真正實(shí)現(xiàn)“人民”調(diào)解。進(jìn)入人民調(diào)解程序的大多是鄰里糾紛，需要熟悉鄉(xiāng)俗民情并在群眾中有較高威望的人去調(diào)解，如2010年11月成立的淮南市八公山區(qū)山王鎮(zhèn) “老娘舅”人民調(diào)解委員會(huì)就是由長期生活、工作在當(dāng)?shù)氐赂咄氐?位老同志組成，在預(yù)防和化解矛盾糾紛工作中取得較好的效果；第四，適度地設(shè)置人民調(diào)解前置程序，學(xué)習(xí)美國和香港的做法，即規(guī)定特定糾紛在訴訟和仲裁之前必須接受調(diào)解，未經(jīng)過人民調(diào)解程序調(diào)解的糾紛法院不予受理，或者是規(guī)定法院針對(duì)無理拒絕人民調(diào)解程序的當(dāng)事人可以適當(dāng)提高案件受理費(fèi)，這樣可以擴(kuò)大人民調(diào)解的適用范圍，發(fā)揮人民調(diào)解分流糾紛的作用。

實(shí)踐中，除了充分發(fā)揮人民調(diào)解組織的基礎(chǔ)作用之外，也要充分發(fā)揮各行政機(jī)關(guān)政治、組織、管理優(yōu)勢，發(fā)揮行政調(diào)解的作用，確保大部分糾紛化解在單位和系統(tǒng)內(nèi)部；充分發(fā)揮司法調(diào)解的作用，最大限度地提高調(diào)解結(jié)案率，實(shí)現(xiàn)案件事了；加強(qiáng)“三大調(diào)解”和仲裁調(diào)解的效力銜接，建立“大調(diào)解”體系，綜合運(yùn)用各種手段化解矛盾糾紛。這方面淮南的相關(guān)機(jī)構(gòu)做了很多工作，如：2010年淮南市出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善矛盾糾紛大調(diào)解工作體系的意見》，建立了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的大調(diào)解工作體系；2010年3月淮南市綜治委開展?fàn)幃?dāng)“司法調(diào)解能手”、“人民調(diào)解能手”、“行政調(diào)解能手”和“仲裁調(diào)解能手”的四類“調(diào)解能手”活動(dòng)，對(duì)于提高各類調(diào)解人員調(diào)解水平，提高調(diào)解在糾紛解決體系中的地位具有重要作用；2011年1月淮南市成立了由淮南市副市長任組長，由市信訪局、市司法局、市政府法制辦等16家單位主要負(fù)責(zé)人共同組成的高規(guī)格行政調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在市政府法制辦，負(fù)責(zé)行政調(diào)解工作具體事宜。這些都是淮南市在多元化糾紛解決體系的完善和健全方面的重要舉措，對(duì)于提高淮南的糾紛解決能力具有重要意義。值得注意的是，試圖建立的大調(diào)解工作體系不應(yīng)僅僅停留在一個(gè)名稱上，停留在發(fā)一個(gè)文件和成立一個(gè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組上，停留在以文件落實(shí)文件、以會(huì)議落實(shí)會(huì)議的上層空轉(zhuǎn)上，而需要進(jìn)一步做深入細(xì)致的調(diào)查研究和大量的實(shí)際工作，這樣大調(diào)解工作體系才能產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效。

2.充分發(fā)揮仲裁的糾紛解決作用

仲裁在整個(gè)糾紛解決體系中所占份額極少，要改變現(xiàn)狀，充分發(fā)揮仲裁的糾紛解決作用，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：

第一，加強(qiáng)宣傳。只有大力宣傳仲裁法的糾紛解決功能，才有可能提高仲裁在糾紛解決中的使用率，發(fā)揮仲裁的糾紛解決作用。第二，可適當(dāng)擴(kuò)大仲裁糾紛類型?，F(xiàn)行的仲裁法是在1994年制定的，針對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展情況，規(guī)定仲裁只適用合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)糾紛。但是隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一些新型糾紛大量出現(xiàn)，對(duì)此，我們可以借鑒歐美的做法，把消費(fèi)者糾紛、醫(yī)療糾紛、環(huán)境污染損害賠償?shù)燃m紛納入仲裁法的調(diào)整范圍，以便更好地化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。第三，切實(shí)改變仲裁的行政化傾向。仲裁的行政化傾向?qū)е氯藗儾幌嘈胖俨玫闹辛⒌匚贿M(jìn)而不考慮仲裁作為解決自己糾紛的方式。改變仲裁行政化傾向應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《仲裁法》正確定位政府與仲裁機(jī)構(gòu)的關(guān)系，仲裁的民間性質(zhì)不能因?yàn)檎畬?duì)仲裁的有限支持而改變。第四，加強(qiáng)仲裁制度建設(shè)。仲裁員是仲裁制度的靈魂，有公正的仲裁員才有公正的仲裁裁決，因此仲裁員的選任考核程序必須嚴(yán)格，仲裁程序規(guī)則要更加科學(xué)等等。只有發(fā)揮仲裁解決糾紛專業(yè)、快捷、簡便、高效的優(yōu)勢，仲裁制度的運(yùn)用才能普遍。

3.要強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決糾紛的職責(zé)

我國的行政解紛方式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下曾經(jīng)發(fā)揮了巨大作用，當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)在解決特定領(lǐng)域的糾紛時(shí)比其他糾紛解決主體掌握更多的社會(huì)資源，糾紛解決的效果較好，因此我國現(xiàn)在要強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決糾紛的職責(zé)。第一，賦予行政解糾機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法律地位。發(fā)揮行政解糾機(jī)構(gòu)的糾紛解決作用，首先應(yīng)當(dāng)保證行政解糾機(jī)構(gòu)的中立性，賦予行政解糾機(jī)構(gòu)在人員、職權(quán)和財(cái)政供給上的相對(duì)獨(dú)立的法律地位，這樣可以減少行政干預(yù)，保證行政調(diào)解或行政裁決結(jié)果公正?；茨鲜须m然于2010年成立了一個(gè)高規(guī)格的行政調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組，但對(duì)具體的制度設(shè)計(jì)仍有欠缺，也不處理具體的案件，發(fā)揮糾紛解決作用有限。由于我國現(xiàn)有的由各行政機(jī)構(gòu)各自為政，分別成立調(diào)處機(jī)構(gòu)，存在著機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)多、程序差別大、工作效率低等不足，我國可借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，單獨(dú)成立一個(gè)行政糾紛調(diào)處綜合部門受理所有的行政案件，提高行政機(jī)關(guān)糾紛解決能力。第二，細(xì)化行政機(jī)關(guān)糾紛解決的程序規(guī)定，保障行政機(jī)關(guān)糾紛解決結(jié)果公正。程序公正確保實(shí)體公正，但我國目前沒有一個(gè)統(tǒng)一的明確的行政機(jī)關(guān)糾紛解決程序，這對(duì)當(dāng)事人是否選擇行政機(jī)關(guān)糾紛解決方式解決糾紛和行政機(jī)關(guān)糾紛解決結(jié)果是否公正都有極大的影響，進(jìn)而影響行政機(jī)關(guān)糾紛解決機(jī)制作用的發(fā)揮。當(dāng)然我們在具體的程序設(shè)計(jì)上要防范“過猶不及”，不能沒有起碼的程序，但也要防止程序設(shè)計(jì)過于繁雜，出現(xiàn)程序訴訟化，使非訴訟糾紛解決機(jī)制成為訴訟的翻版，這樣就會(huì)令非訴訟糾紛解決機(jī)制失去對(duì)訴訟的補(bǔ)充作用進(jìn)而失去其存在價(jià)值。

（三）努力實(shí)現(xiàn)訴訟和非訴訟糾紛解決機(jī)制良性互動(dòng)

訴訟糾紛解決機(jī)制和非訴訟糾紛解決機(jī)制要相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)共同形成多元化糾紛解決機(jī)制。實(shí)踐中，多元化糾紛解決機(jī)制的兩個(gè)組成部分不但要在各自的領(lǐng)域發(fā)揮作用，同時(shí)也要讓這兩者緊密銜接，相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)，形成良性互動(dòng)，才能發(fā)揮更好的糾紛解決作用，達(dá)到“1加1大于2”的效果，真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的目標(biāo)。

1.樹立訴訟是當(dāng)事人最終的但不是唯一的救濟(jì)途徑的觀念

現(xiàn)代法治社會(huì)背景下，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利最終的司法救濟(jì)權(quán)不可少，但同時(shí)國家應(yīng)當(dāng)提倡在當(dāng)事人發(fā)生糾紛以后，盡量先采用比較經(jīng)濟(jì)、高效、便捷的非訴方式解決糾紛，只有在窮盡了非訴方式仍不能救濟(jì)自己權(quán)利時(shí)，訴訟才會(huì)也才能成為最后選擇。這樣可以對(duì)糾紛進(jìn)行分流，分擔(dān)訴訟壓力，彌補(bǔ)訴訟不足。訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制只有形成良性互動(dòng)，才能更好化解社會(huì)矛盾和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

2.強(qiáng)化司法對(duì)非訴訟機(jī)制處理結(jié)果的支持和監(jiān)督

完善司法對(duì)人民調(diào)解協(xié)議、行政機(jī)關(guān)糾紛解決結(jié)果、仲裁裁決等非訴訟機(jī)制處理結(jié)果的司法審查制度，審查過程中，體現(xiàn)支持和監(jiān)督并重的原則。當(dāng)前，我國司法與人民調(diào)解關(guān)系已通過《人民調(diào)解法》理順，通過司法確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議可以進(jìn)入法院的強(qiáng)制執(zhí)行程序，目前需要進(jìn)一步完善的是司法對(duì)仲裁裁決和行政機(jī)關(guān)糾紛解決結(jié)果的態(tài)度：司法對(duì)仲裁的態(tài)度現(xiàn)在是“支持不足、監(jiān)督有余”，體現(xiàn)為司法對(duì)國內(nèi)仲裁協(xié)議審查采用既審查實(shí)體又審查程序的“雙重審查”制度，大大束縛了仲裁的發(fā)展，司法應(yīng)當(dāng)加大對(duì)仲裁的支持力度，同樣的，司法也應(yīng)當(dāng)加大對(duì)依法行政的支持力度，對(duì)行政機(jī)關(guān)糾紛解決結(jié)果司法審查應(yīng)當(dāng)妥善處理維權(quán)、支持和監(jiān)督的關(guān)系，重點(diǎn)實(shí)行程序?qū)彶??？傊?，法院通過適度的司法審查可以對(duì)非訴訟糾紛解決過程中的錯(cuò)誤和瑕疵進(jìn)行糾正，這樣既可以最大限度地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，又可以發(fā)揮非訴訟糾紛解決機(jī)制的作用，還可以合理分流案件，為自己減負(fù)，讓自己有更多時(shí)間和精力做好重大疑難案件的處理，實(shí)現(xiàn)多方共贏，共同維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

[1]胡錦濤.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上的講話[N].人民日報(bào)，2011-07-01

[2]范愉.ADR原理與實(shí)務(wù)[M].廈門：廈門大學(xué)出版社，2002

[3]范愉.以多元化糾紛解決機(jī)制保證社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[J].法律適用，2005，（2）

[4]江偉，廖永安.簡論人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)與效力[J].法學(xué)雜志，2003，（2）

[5]宋連斌，趙健.關(guān)于修改1994年中國《仲裁法》若干問題的探討[J].仲裁與法律，2000，（6）

[6]宋華琳.英國行政裁判所制度[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（5）

G920.4 < class="emphasis_bold">[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

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2011-11-20

中共安徽省委黨校2011年重點(diǎn)課題資助項(xiàng)目

周榮靜（1978-），女，安徽肥東人，中共淮南市委黨校講師，法律碩士，研究方向：法理學(xué)等。