民事調(diào)解工作存在的問(wèn)題及對(duì)策

趙 鐘

(鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院，河南鄭州450045)

民事調(diào)解工作存在的問(wèn)題及對(duì)策

趙 鐘

(鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院，河南鄭州450045)

民事調(diào)解制度是我國(guó)民事訴訟中的一項(xiàng)重要的基本制度，然而，由于實(shí)踐中過(guò)于強(qiáng)調(diào)調(diào)解結(jié)案，隨之帶來(lái)一些問(wèn)題。在民事案件的審理中，應(yīng)改變當(dāng)前硬性規(guī)定高額調(diào)解率的做法，從切實(shí)提高司法人員的素質(zhì)和裁判質(zhì)量入手，做到調(diào)、判并重，調(diào)、判結(jié)合。

民事調(diào)解;問(wèn)題;對(duì)策

民事調(diào)解制度是我國(guó)民事訴訟中的一項(xiàng)重要的基本制度，其發(fā)展亦經(jīng)歷了一個(gè)起伏歷程，在上個(gè)世紀(jì)80年代末、90年代初，地方法院普遍設(shè)有經(jīng)濟(jì)糾紛調(diào)解中心，逢案必調(diào)，興極一時(shí)，但物極必反，隨著訴訟調(diào)解弊端的不斷暴露和國(guó)家法治進(jìn)程的加快，一步到庭的民事審判方式改革被提上日程并迅速推進(jìn)，訴訟調(diào)解被擱置一旁。但隨著改革開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的深刻變遷，各種利益紛爭(zhēng)不斷加劇，各種矛盾糾紛呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)并不斷涌向各級(jí)法院，人民法院面臨著前所未有的訴訟壓力和信訪壓力，“一判了之”的審案方式顯然已不能應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜局面，于是，最高人民法院先是提出“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”的辦案指導(dǎo)思想，繼而又代之以“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”的指導(dǎo)思想，無(wú)一不是因應(yīng)司法實(shí)踐的迫切需求，盡力化解矛盾糾紛，努力構(gòu)建社會(huì)和諧。在“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”的指導(dǎo)思想下，人民法院多措并舉，多管齊下，辨法析理，調(diào)判結(jié)合，依法化解了一大批社會(huì)矛盾與糾紛，有效消除了多種社會(huì)不穩(wěn)定因素，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果，為構(gòu)建社會(huì)和諧做出了巨大的努力和貢獻(xiàn)。

一、當(dāng)前民事調(diào)解工作存在的主要問(wèn)題

然而，司法實(shí)踐中，我們也注意到，迫于不斷上漲的信訪壓力和穩(wěn)定壓力，有的法院已經(jīng)把調(diào)解的重要性強(qiáng)調(diào)到無(wú)以復(fù)加的程度，有的更是規(guī)定了脫離實(shí)際的過(guò)高的案件調(diào)撤率考核目標(biāo)，要求“全案調(diào)解，全員調(diào)解，全程調(diào)解”，并以此作為考核民商事審判工作得失成敗的重要標(biāo)準(zhǔn)甚至唯一標(biāo)準(zhǔn)，這些做法同樣帶來(lái)了司法實(shí)踐中的困惑和問(wèn)題。

(一)過(guò)于強(qiáng)調(diào)調(diào)解有損當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利

實(shí)事求是地講，訴訟調(diào)解繼承了我國(guó)“輕法理、重人情”、“以和為貴，重義輕利”的儒家傳統(tǒng)道德，同時(shí)它更滿足了“平和地解決糾紛”以維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定的訴訟價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，因而在社會(huì)矛盾的凸顯期，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、消減信訪壓力具有重要的工具作用。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，社會(huì)主義民主法治理念不斷增強(qiáng)，利益主體越來(lái)越多元，人們的權(quán)利觀念越來(lái)越鮮明，一些舊有的社會(huì)價(jià)值觀已經(jīng)發(fā)生了重大變化，人們對(duì)訴訟目的的追求已越來(lái)越多地轉(zhuǎn)向是非的分明和正義的實(shí)現(xiàn)，“維護(hù)自己的權(quán)利是對(duì)自己應(yīng)盡的義務(wù)”，社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入一個(gè)“為權(quán)利而斗爭(zhēng)”的時(shí)代，打官司已不再僅僅滿足于糾紛的解決，過(guò)分強(qiáng)調(diào)調(diào)解必然有損當(dāng)事人的正當(dāng)、合法權(quán)利。

(二)過(guò)于強(qiáng)調(diào)調(diào)解有損司法的公正和權(quán)威

“調(diào)”聲一片的司法實(shí)踐，不僅與形勢(shì)的發(fā)展有些背離，而且使法院的權(quán)威事實(shí)上受到了損害。法院辦案最大的社會(huì)效果應(yīng)該是指有利于當(dāng)前的社會(huì)穩(wěn)定。案件判下來(lái)，當(dāng)事人不上訪不鬧事就是社會(huì)效果好，反之則不好。這種判斷標(biāo)準(zhǔn)促使大多數(shù)法官在一些敏感的案件上，明哲保身，甚至犧牲司法公正迎合可能鬧事的一方當(dāng)事人。法官本來(lái)負(fù)有懲惡揚(yáng)善的使命，但在這種口號(hào)的指導(dǎo)下，只能讓正義退居其次;許多案件當(dāng)事人既然選擇了法院訴訟，當(dāng)然是為了追求一個(gè)公正的結(jié)果，“討要一個(gè)說(shuō)法”，而法院竭力強(qiáng)調(diào)調(diào)解，并在考核指標(biāo)的指引下，使得法官在民事案件審理中，可能違背當(dāng)事人意愿，強(qiáng)迫當(dāng)事人調(diào)解，甚至需要有理的一方當(dāng)事人犧牲原則，委曲求全，而誰(shuí)會(huì)鬧訪則似乎顯得更加“真理在握”;在許多案件的調(diào)解過(guò)程中，法官更像“和事佬”，勸了東家，說(shuō)西家，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，費(fèi)盡口舌，導(dǎo)致一些案件久拖不決，久調(diào)不決，不僅使有理一方的利益受到了損害，沒理的一方更是因此得以拖延訴訟，最終導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)法院、法官的不滿，甚至使得部分當(dāng)事人認(rèn)為法律也不過(guò)是“和稀泥”。法律與道德的界限不再清晰，權(quán)利和義務(wù)的界限亦不再明顯，法官已不再是代表神圣法律形象的使者，而成為一個(gè)善于說(shuō)和的“鄉(xiāng)村老人”。

(三)過(guò)于強(qiáng)調(diào)調(diào)解不利于上級(jí)法院審判監(jiān)督指導(dǎo)功能的發(fā)揮

在高調(diào)撤率考核指標(biāo)指引下，中級(jí)以上法院通過(guò)對(duì)二審案件的審理并通過(guò)維持、發(fā)回、改判等途徑發(fā)揮審判監(jiān)督指導(dǎo)的功能亦不斷弱化。長(zhǎng)此以往，司法權(quán)威的沒落在所難免，一個(gè)真正意義上的法治社會(huì)的建成亦變得遙不可期。

(四)過(guò)于強(qiáng)調(diào)調(diào)解不利于司法功能的充分發(fā)揮

司法權(quán)的本質(zhì)是裁判權(quán)，司法判決體現(xiàn)了國(guó)家法律對(duì)具體社會(huì)關(guān)系的認(rèn)定和對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)，充分體現(xiàn)了審判權(quán)的本質(zhì)特征，具有特殊預(yù)防和一般預(yù)防的重要作用，兼具威懾預(yù)防與規(guī)范預(yù)防的重要效果。就特殊預(yù)防而言，一個(gè)高質(zhì)量的司法判決就是給案件的雙方當(dāng)事人分清了是非，使民事違法行為得到制裁，使糾紛得到公斷，使正義得到體現(xiàn);就一般預(yù)防而言，一個(gè)高質(zhì)量的司法判決就是一堂生動(dòng)的法制課，更是給社會(huì)大眾指明了行為的模式和方向，提供了相應(yīng)的路徑指引和價(jià)值判斷，促成社會(huì)大眾在法律情感上達(dá)到共鳴，有效增強(qiáng)民眾的法律意識(shí)。由此可見，司法判決不可替代，應(yīng)是法院結(jié)案手段和方式的真正常態(tài)。

二、解決問(wèn)題的對(duì)策

針對(duì)過(guò)分強(qiáng)調(diào)調(diào)解帶來(lái)的弊端，筆者認(rèn)為，在民事案件的審理中，應(yīng)改變當(dāng)前硬性規(guī)定高調(diào)解率的做法，從切實(shí)提高司法人員的素質(zhì)和裁判質(zhì)量入手，做到調(diào)判并重，“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合”，而不必重判輕調(diào)或重調(diào)輕判。試提出以下建議:

(一)應(yīng)當(dāng)明確民事案件適用調(diào)解的范圍

應(yīng)當(dāng)摒棄毫無(wú)限制地將所有民事訴訟案件都納入調(diào)解范圍的做法，放棄“全案調(diào)解”，適當(dāng)控制訴訟當(dāng)事人行使調(diào)解權(quán)的案件范圍。對(duì)于適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序的案件;民事行為無(wú)效應(yīng)當(dāng)給予追繳或民事制裁的案件;損害國(guó)家、集體、第三人合法利益，受害人未參與訴訟等案件排除在可調(diào)解案件之外，對(duì)于這類案件，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮司法裁判特殊預(yù)防和一般預(yù)防的功能，給社會(huì)公眾一個(gè)更為清晰的價(jià)值判斷。

(二)應(yīng)當(dāng)實(shí)行調(diào)審適度分離，重構(gòu)調(diào)解與判決的關(guān)系

調(diào)審合一的調(diào)解模式已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國(guó)民事審判程序的規(guī)范運(yùn)作。可將法院調(diào)解從民事訴訟程序中適度分離出去，把調(diào)解交由專門的人民調(diào)解組織或社會(huì)法庭、社會(huì)法官，使調(diào)解成為獨(dú)立于法院審判程序之外的替代訴訟的糾紛解決程序。進(jìn)入訴訟后，除非當(dāng)事人自行和解或雙方當(dāng)事人同時(shí)分別提出書面調(diào)解申請(qǐng)，法官不再主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解，而是依法做出判決。

(三)嚴(yán)格堅(jiān)持調(diào)解“查清事實(shí)、分清是非”原則

當(dāng)前，有部分學(xué)者及法官認(rèn)為，民事調(diào)解中的“查清事實(shí)、分清是非”原則剝奪了當(dāng)事人的處分權(quán)，不利于提高辦案效率，并且影響調(diào)解制度作用的發(fā)揮，從而建議將民事調(diào)解中“事實(shí)清楚、分清是非”原則刪去，僅保留自愿原則和合法原則即可。筆者認(rèn)為，調(diào)解堅(jiān)持事實(shí)清楚、分清是非的原則更符合我國(guó)的司法環(huán)境。在個(gè)別法官的素質(zhì)不高、一些當(dāng)事人的法律意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)督不到位的前提下，如果取消事實(shí)清楚、分清是非的原則，個(gè)別法官極有可能會(huì)以職權(quán)任意干預(yù)當(dāng)事人處分權(quán)，可能會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的司法專斷和司法不公。既違背了設(shè)立調(diào)解制度的立法本意，又無(wú)法真正解決當(dāng)事人之間的民事紛爭(zhēng)。因此，調(diào)解應(yīng)嚴(yán)格堅(jiān)持事實(shí)清楚、分清是非原則，我們多年來(lái)的司法實(shí)踐也證明，一份高質(zhì)量的調(diào)解必然是事實(shí)清楚、是非分明、權(quán)責(zé)清晰的。

(四)嚴(yán)格限制當(dāng)事人對(duì)調(diào)解書反悔的權(quán)利

我國(guó)《民事訴訟法》第91條規(guī)定:“調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或調(diào)解書送達(dá)前一方反悔的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決?！睋?jù)此規(guī)定，當(dāng)事人在訴訟中達(dá)成協(xié)議，該協(xié)議對(duì)當(dāng)事人雙方并無(wú)約束力，調(diào)解書送達(dá)時(shí)，當(dāng)事人任何一方無(wú)論以何理由均可以反悔。這種制度設(shè)計(jì)，從表面上看似乎賦予當(dāng)事人更多的訴訟權(quán)利，給予其反悔權(quán)，讓其有機(jī)會(huì)考慮，以彌補(bǔ)其上訴權(quán)的喪失，而實(shí)際上則是對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)的一種“放縱”，與現(xiàn)代契約精神不符，與調(diào)解本身的價(jià)值功能也不協(xié)調(diào)，它對(duì)當(dāng)事人調(diào)解過(guò)程中的草率隨意行為起到鼓勵(lì)作用，同時(shí)也助長(zhǎng)了隨意毀約的不誠(chéng)信風(fēng)氣，客觀上損害對(duì)方當(dāng)事人或雙方當(dāng)事人的利益，并有悖于效率、效益原則，應(yīng)當(dāng)從立法上對(duì)該權(quán)利嚴(yán)格限制。

(五)明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事調(diào)解的監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事調(diào)解實(shí)施法律監(jiān)督于法有據(jù)，抗訴權(quán)是實(shí)施法律監(jiān)督的主要手段。但法律只規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的生效判決和裁定的抗訴權(quán)，對(duì)法院調(diào)解的抗訴權(quán)沒有明確的法律條文。調(diào)解書同法院判決一樣都是解決實(shí)體問(wèn)題的法定方式之一，生效的調(diào)解書具有法律約束力，調(diào)解書自然應(yīng)當(dāng)包括在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍之內(nèi)。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督不但能更好地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且也能確保國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，維護(hù)司法公正。

調(diào)解和裁判的目的都是化解矛盾，定紛止?fàn)帲^(guò)于偏廢任何一方，必然在司法實(shí)踐中帶來(lái)相應(yīng)弊端。更清晰地界定調(diào)解與裁判的界限，更明確地界定調(diào)解與判決的功能，“讓上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒”，才能促使二者在司法實(shí)踐中更加健康發(fā)展。取消片面的考核指標(biāo)論，不再主張全案調(diào)解、全程調(diào)解、全員調(diào)解，也許一時(shí)會(huì)帶來(lái)上訴案件的大幅上漲，但只要我們著眼于長(zhǎng)久治本之策，從真正提高法官的綜合素質(zhì)和司法能力入手，從不斷提高司法裁判的質(zhì)量入手，并配之以嚴(yán)格有效的案件質(zhì)量評(píng)查和監(jiān)督管理措施，當(dāng)司法真正具有權(quán)威的時(shí)候，當(dāng)人民法院真正能夠成為“社會(huì)公平與正義的最后一道防線”的時(shí)候，“案結(jié)事了”的目標(biāo)一樣是可以實(shí)現(xiàn)的。更重要的是，銖積寸累之下，它對(duì)公眾法律意識(shí)的養(yǎng)成和提高更將起到春風(fēng)化雨之功效，對(duì)法治社會(huì)的建成更將是善莫大焉。

Abstract:Civil Mediation System is an important basic system in civil litigation of our country;however，due to too much emphasis in the practice of mediation，it brings some problems.In civil cases，through improving the quality of judicial personnel and the quality of mediation and judgment，we should change the current mandatory mediation from high rate，pay attention to both mediation and judgment，combine mediation and judgment.

Key words:civil mediation;problem;countermeasures

(責(zé)任編輯 王 勇)

Problems and Countermeasures of Civil Mediation

ZHAO Zhong
(Zhengzhou Railway Transportation Intermediate People’s Court，Zhengzhou，Henan 450045)

DF72

A

1672-2663(2012)03-0100-03

2012-05-08

趙鐘(1972-)，男，河南漯河人，鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院民一庭庭長(zhǎng)，二級(jí)高級(jí)法官。